Uitspraak
RECHTBANK ’S-HERTOGENBOSCH
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
AWB 01/2907
Uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
A, wonende te B, eiser,
gemachtigde mr. J.C.M. van Berkel
en
het bestuur van de Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma, verweerder,
in dezen vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal.
I. PROCESVERLOOP.
Eiser heeft op 14 november 2000 per ingevuld aanvraagformulier verweerder verzocht om een uitkering als bedoeld in het Uitkeringsreglement individuele uitkeringen Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma (verder: het Reglement).
Bij besluit van 8 februari 2001 heeft verweerder afwijzend op dit verzoek beslist.
Bij schrijven van 6 maart 2001, aangevuld bij schrijven van 21 maart 2001, heeft eiser tegen dit besluit een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Naar aanleiding van dit bezwaarschrift heeft op 11 juni 2001 een hoorzitting plaatsgevonden van de Commissie Bezwaarschriften. Op 25 juni 2001 heeft de Commissie Bezwaarschriften omtrent het bezwaarschrift een advies aan verweerder uitgebracht.
Bij besluit van 19 oktober 2001, door gemachtigde van eisers ontvangen op 22 oktober 2001, heeft verweerder de bezwaren van eisers deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Per brief van 28 november 2001, aangevuld bij schrijven van 20 december 2001, heeft eiser tegen dit besluit beroep bij de rechtbank ingesteld.
Bij brieven van 22 januari 2002 en 24 januari 2002 heeft verweerder een tweetal verweerschriften alsmede de op het geschil betrekking hebbende stukken doen toekomen.
Het geschil is samen met AWB 01/2908 t/m AWB 01/2911, AWB 02/240, AWB 02/310, AWB 02/433, AWB 02/492, AWB 02/681, AWB 02/723 en AWB 02/1920 gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 8 oktober 2002, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A.H.J. Sluyters en M.J.Ch. Worrell, bijgestaan door zijn gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN.
In dit geschil is aan de orde de vraag of verweerders besluit, door eiser ontvangen op 22 oktober 2001, waarbij eisers bezwaren gericht tegen verweerders afwijzende beslissing van 8 februari 2001 deels gegrond en deels ongegrond zijn verklaard, in rechte stand kan houden.
Bij deze beoordeling gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
Tijdens de Duitse bezetting van Nederland in de Tweede Wereldoorlog zijn door de bezetter maatregelen genomen tegen onder meer Sinti en Roma. Deze maatregelen waren niet alleen bedoeld om hen persoonlijk te vervolgen, maar ook om hen al hun bezittingen te ontnemen en hun deelname aan het Nederlands economische en maatschappelijke leven te beëindigen. De beroving van Sinti en Roma vond grotendeels plaats op 16 mei 1944 toen een razzia op Sinti en Roma werd gehouden. 245 Sinti en Roma zijn gedeporteerd en slechts 30 keerden terug. Hun bezittingen, veelal goederen, werden op last van Duitse politiediensten in beslag genomen. Na terugkeer uit de kampen of de onderduik waren in het merendeel van de gevallen alle bezittingen verdwenen.
Onderzoek inzake tegoeden van Sinti en Roma wordt gehinderd door het ontbreken van veel archiefmateriaal. Evident is evenwel dat juist Sinti en Roma na de Tweede Wereldoorlog vrijwel geen bezittingen hebben teruggekregen. Omdat de beroving in de Tweede Wereldoorlog nagenoeg niet gedocumenteerd was, zijn Sinti en Roma ook grotendeels buiten het rechtsherstel gebleven. Bovendien zijn zij in de maatschappij met grote kilte bejegend.
Om deze redenen heeft de Nederlandse regering bij brief van 21 maart 2000 (TK 25 839,13) een bedrag van dertig miljoen gulden (13,61 miljoen Euro) ter beschikking gesteld ten behoeve van de Sinti- en Roma-gemeenschap.
Met het beheer en de verdeling van deze gelden is belast de per 2 november 2000 opgerichte Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma (verder: SRSR). Mede met het oog daarop heeft het bestuur van de Stichting op 7 maart 2001 bovengenoemd Uitkeringsreglement vastgesteld, dat is gepubliceerd in de Staatscourant van 1 juni 2001 (no.104, gewijzigd per 27 mei 2002, Stcrt. 4 juni 2002, nr.103). Het Reglement is per 1 juni 2001 met terugwerkende kracht tot 1 december 2000 in werking getreden.
Voor zover thans relevant kent het Reglement navolgende bepalingen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van het Reglement wordt onder Sinti verstaan de personen, van wie het bestuur van de Stichting, na de Raadkamer te hebben gehoord, vaststelt dat één of beide ouders Sinto of Sintezza was of is.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Reglement worden als belanghebbenden in de zin van deze regeling beschouwd de natuurlijke personen, geboren vóór 8 mei 1945 en tevens nog in leven op deze datum, die Sinti of Roma zijn en die op enig moment tijdens de periode van de Tweede Wereldoorlog deel uitmaakten van de Sinti- en Roma-gemeenschap en hun verblijf hadden binnen het Koninkrijk in Nederland.
In artikel 3, eerste lid, van het Reglement is bepaald dat een aanvrager van een uitkering die stelt belanghebbende te zijn recht heeft op een uitkering indien hij/zij ten tijde van de indiening van de aanvraag nog in leven is en naar het oordeel van het bestuur van de Stichting – totstandgekomen na advies van de Raadkamer – voldoende aannemelijk maakt dat hij/zij aan de in artikel 2 genoemde Pro criteria voldoet.
Het eerste lid van artikel 5 van Pro het Reglement luidt aldus:
Het bestuur van de Stichting kan in bijzondere gevallen tegemoetkomen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich naar het oordeel van het bestuur van de Stichting bij toepassing van deze regeling mochten voordoen.
Nadat een eerste groep aanvragen in behandeling was genomen, werd het verweerder duidelijk dat enkele onderdelen van het Reglement een nadere toelichting behoefden, teneinde aanvragers meer duidelijkheid te kunnen verschaffen, alsmede ten behoeve van een helder, consistent en rechtvaardig beleid. In dit kader heeft verweerder bij besluit van 8 mei 2001 vastgesteld de “Aanvullende regels ter interpretatie van het uitkeringsreglement van de Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma” (verder: de Aanvullende regels).
Punt 1 van deze, door verweerder als beleidsregels aangeduide, aanvulling gaat in op de vraag in welke gevallen een natuurlijk persoon als behorend tot de Sinti of Roma in de zin van het Reglement kan worden beschouwd. Te dien aanzien wordt aldus overwogen:
“Uitgangspunt is dat aanvragers in de zin van artikel 1 onder Pro m van het uitkeringsreglement kunnen worden aangemerkt als behorend tot de Sinti en Roma op basis van lijnen van bloedverwantschap. Iemand hoort tot de Sinti en Roma wanneer tenminste een van de ouders tot de Sinti en Roma behoort, dan wel wanneer tenminste twee van de grootouders tot de Sinti en Roma behoren. Dit heeft tot gevolg dat wanneer een van de “biologische” ouders tot de Sinti en Roma behoort (hetgeen niet noodzakelijkerwijs de ouder hoeft te zijn tot wie het kind een (lees: in) familierechtelijke betrekking staat), een kind behoort tot de Sinti en Roma. Tevens wordt aangenomen dat alle kinderen van Sinti en Roma ook bloedverwantschappelijk behoren tot de Sinti en Roma.
Er wordt geredeneerd als volgt: iemand hoort voor 100% tot de Sinti en Roma indien zijn beide ouders behoren tot de Sinti en Roma. Wanneer één van zijn ouders behoort tot de Sinti en Roma en de ander niet, dan behoort betrokkene voor 50% tot de Sinti en Roma.
Volgens deze redenering zou iemand met twee grootouders behorend tot de Sinti en Roma, zelf voor 50% behoren tot de Sinti en Roma en aan de criteria voldoen om als rechtstreeks belanghebbende een aandeel uit de tegoeden van de Sinti en Roma te kunnen verkrijgen.
Of ouders dan wel grootouders behoren tot de Sinti en Roma, kan worden beoordeeld op basis van de bloedverwantschap met hun ouders en grootouders.
Uiteindelijk zijn een combinatie van familienaam, roepnaam, uiterlijke kenmerken, kennis van taal en gebruiken alsmede de kennis van de ervaringsdeskundigen omtrent bloedverwantschapslijnen de belangrijkste criteria bij het beoordelen of een betrokkene daadwerkelijk behoort tot de Sinti en Roma. Bij twijfel over de vraag of iemand voldoende bloedverwantschap met de Sinti en Roma heeft, kan in ogenschouw worden genomen de omstandigheid dat betrokkene tijdens de oorlog geconfronteerd is geweest met (vervolging en) deportatie door de Duitse bezetter. De keuze is gemaakt om betrokkene niet op basis van een “culturele of maatschappelijke” verwantschap tot de Sinti en Roma te rekenen. Het zal in dergelijke gevallen niet goed mogelijk zijn tot een heldere afbakening te komen van wie uiteindelijk wel en niet tot de groep van Sinti en Roma behoort. Individuele beslissingen zouden tot heftige discussies in de gemeenschap kunnen leiden hetgeen als onwenselijk wordt gezien.”
Met het oog op dit beleid heeft verweerder de gehandhaafde weigering aan eiser een uitkering te verlenen als volgt gemotiveerd.
Vaststaat dat de grootmoeder van moederskant van A, X ofwel ‘Y’ Z, een Sintezza is. Zij was getrouwd met W die niet tot de Sinti-gemeenschap behoorde. Hun kinderen behoren derhalve voor 50% tot de Sinti. De vader van A is geen Sinto. Daarmee staat vast dat A (geboren 8 april 1942) op basis van bovengeciteerde beleidsregel geen Sinto is en daarmee geen belanghebbende in de zin van artikel 2 van Pro het Reglement. De beslissing komt overeen met het advies van de Raadkamer.
In beroep heeft eiser vooreerst aangevoerd dat hij ten onrecht niet als Sinto is aangemerkt. Aangezien zijn moeder een Sintezza was, moet hij op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van het Reglement als Sinto worden beschouwd. Bovendien staat onbestreden vast dat eiser tijdens de Tweede Wereldoorlog deel uitmaakte van het gezin van zijn moeder en derhalve had te vrezen voor vervolging vanwege zijn zigeunerafkomst. Door uiterlijke kenmerken en leefwijze werd de vrees voor vervolging bevestigd.
Ten tweede heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule, omtrent de niet-toepassing daarvan heeft verzuimd de Raadkamer te horen en in strijd met de wet eiser niet in de gelegenheid heeft gesteld daartegen een bezwaarschrift in te dienen.
Voorts heeft eiser zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel waarbij hij heeft verwezen naar de familie T, de familie U en zijn oudste broer met de naam V.
Tenslotte heeft eiser aangevoerd dat hem in strijd met het bepaalde in artikel 7:4 van Pro de Awb niet het pre-advies en het advies van de Raadkamer ter hand zijn gesteld.
De rechtbank overweegt als volgt.
Vooreerst stelt de rechtbank vast dat eiser zijn grief, inhoudende dat hij niet in de gelegenheid is gesteld bezwaar in te dienen tegen verweerders weigering de meergenoemde hardheidsclausule toe te passen, ter zitting heeft ingetrokken.
Nu het Reglement (en het in verband daarmee ten behoeve van de Sinti- en Roma-gemeenschap ter beschikking gestelde bedrag van dertig miljoen gulden) tot stand is gekomen op basis van de brief van de Nederlandse regering van 21 maart 2000 (TK 25 839,13) en derhalve een wettelijke basis ontbeert, is de rechtbank, met partijen, van oordeel dat het Reglement heeft te gelden als concretisering van het beleidsvoornemen van de regering om te komen tot een financiële regeling voor een nader aangeduide groep van Sinti en Roma die tijdens de Tweede Wereldoorlog aan vervolging is blootgesteld. Voorop staat dat de regering hierbij in beginsel een grote mate van vrijheid toekomt. Voor de door het bestuur van de SRSR bij besluit van 8 mei 2001 vastgestelde Aanvullende regels geldt mutatis mutandis hetzelfde.
Dit betekent dat de rechtbank staat voor een marginale toetsing van het bestreden besluit.
De vraag ligt derhalve voor of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om met onverkorte toepassing van het Reglement aan eiser een uitkering op basis van dit Reglement te weigeren.
De rechtbank stelt hiertoe allereerst vast dat verweerder met het vaststellen van de in het Reglement, en in de Aanvullende regels daarop, opgenomen criteria niet is getreden buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
Met name waar het gaat om het meest in het oog springende geschilpunt, namelijk het antwoord op de vraag aan de hand van welke criteria aanvragers door verweerder al dan niet als Sinti of Roma worden aangemerkt, neemt de rechtbank het navolgende in aanmerking.
In artikel 1 van Pro het Reglement is bepaald dat Sinti personen zijn van wie het bestuur, na advies van de Raadkamer, heeft vastgesteld dat één of beide ouders Sinto of Sintezza is of was. Uit de toelichting op dit artikel blijkt dat voor deze constructie is gekozen omdat Sinti niet met documenten kunnen aantonen dat zij Sinti zijn. Of een aanvrager Sinto is zal dan ook onder meer worden bepaald door ervaringsdeskundigen die zitting hebben in de Raadkamer.
In het licht van de bovengeciteerde passage uit de Aanvullende regels begrijpt de rechtbank verweerder aldus dat ter beantwoording van evenbedoelde vraag in eerste instantie een bloedverwantschappelijk criterium wordt gehanteerd, te weten het 50%-criterium, hetgeen er op neerkomt dat aannemelijk moet zijn dat een aanvrager voor minimaal 50% Sinto is. Of dit het geval is wordt beoordeeld op basis van de bloedverwantschap van de aanvrager met zijn ouders en grootouders. Concreet betekent dit dat een aanvrager als Sinto wordt aangemerkt indien ten minste één ouder voor 100% Sinto of Sintezza is, als ook in het geval dat beide ouders voor ten minste 50% Sinti zijn.
Voorts begrijpt de rechtbank dat verweerder ingeval van twijfel aangaande de bloedverwantschappelijke lijn aan de hand van uiterlijke kenmerken als de naam, de kennis van taal, gebruiken en dergelijke kan vaststellen dat een aanvrager Sinto is. De omstandigheid dat een dergelijk persoon tijdens de Tweede Wereldoorlog slachtoffer van deportatie is geweest, waaronder verweerder verstaat het onder dwang buiten de landsgrenzen brengen van personen, is voor verweerder een sterke aanwijzing dat hij tot de Sinti-gemeenschap behoort.
De hantering van het aldus geformuleerde bloedverwantschappelijke uitgangspunt brengt met zich dat de enkele omstandigheid dat een aanvrager met de Sinti-gemeenschap verbonden is c.q. tijdens de Tweede Wereldoorlog verbonden is geweest, er niet toe kan leiden dat hij als belanghebbende in de zin van het Reglement wordt aangemerkt.
Gelet op het gegeven dat, bij gebreke van afdoende documentatie, voor verweerder de noodzaak bestond om over te gaan tot het ontwikkelen van objectiverende criteria ter bepaling van het Sinti-schap, alsook gezien de, naar het oordeel van de rechtbank terechte, verwachting van verweerder dat het criterium van een ‘culturele of maatschappelijke verwantschap’ onvoldoende onderscheidend vermogen bezit om uiteindelijk tot een heldere afbakening van de groep rechthebbenden te komen, is de rechtbank van oordeel dat, zoals boven reeds gezegd, niet gesproken kan worden van een overschrijding van de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. De stelling van eiser dat met hantering van genoemd uitgangspunt strijd ontstaat met doel en strekking van de regeling faalt dan ook. De ontstaansgeschiedenis van het Reglement biedt naar het oordeel van de rechtbank, anders dan eiser meent, evenmin aanknopingspunten voor een dergelijke stelling. Waarbij de rechtbank overigens vaststelt dat het Reglement in overleg met vertegenwoordigers van de Sinti- en Roma-gemeenschap is opgesteld en het bestuur van de SRSR in meerderheid uit vertegenwoordigers van die gemeenschappen is samengesteld.
Nu vaststaat en overigens ook niet in geschil is dat eiser niet voldoet aan het bloedverwantschappelijk criterium aangezien enkel zijn moeder S voor 50% Sintezza was, is de rechtbank vervolgens van oordeel dat toepassing van het beleid op eiser tot de conclusie leidt dat hij niet als belanghebbende in de zin van het Reglement kan worden aangemerkt.
De rechtbank neemt aan dat eiser met zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft willen betogen dat de in dat kader door hem genoemde personen een uitkering hebben ontvangen ondanks het feit dat zij op basis van de door verweerder zelf gehanteerde criteria niet als Sinti kunnen worden aangemerkt. De rechtbank stelt evenwel vast dat verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd heeft aangegeven dat van gelijke gevallen geen sprake is nu de genoemde personen óf ingevolge de criteria als belanghebbenden moeten worden aangemerkt óf geen uitkering hebben ontvangen omdat zij dat niet zijn. Vervolgens heeft eiser geen feiten of omstandigheden aangevoerd voor de onjuistheid van verweerders conclusie. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
Aldus komt de rechtbank toe aan de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat onverkort vasthouden aan de criteria van het beleid in het geval van eiser niet resulteert in een onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de hardheidsclausule gereserveerd dient te blijven voor die gevallen waarvan het met het oog op de doelstelling van het Reglement onaanvaardbaar is dat zij onbedoeld niet daaronder zijn gevat. Een dergelijk geval doet zich in het geval van eiser niet voor. Zoals door verweerder terecht is opgemerkt zou het niet stroken met de doelstellingen van de regering om ook aan personen een uitkering te verstrekken waarvan niet kan worden gezegd dat zij in de zin van het Reglement Sinto zijn. Hieruit volgt dat ten aanzien van eiser het Reglement in zijn geheel – en dus ook de daarin opgenomen hardheidsclausule – toepassing mist. Hieraan kan niet afdoen dat, zoals zijdens eiser is betoogd, hij tijdens de Tweede Wereldoorlog deel uitmaakte van het gezin van zijn Sintezza-moeder en derhalve had te vrezen voor vervolging vanwege zijn zigeunerafkomst. Gelet op het vorenbedoelde door de regering nu eenmaal gekozen uitgangspunt kan deze omstandigheid in het licht van het Reglement immers niet als bijzonder worden aangemerkt. De rechtbank wijst er overigens op dat ten behoeve van reizigers/woonwagenbewoners die tijdens de Tweede Wereldoorlog aan vervolging zijn blootgesteld een Meldpunt Reizigers in het leven is geroepen, dat in november 2001 een eindrapportage heeft opgesteld. Het is vervolgens aan de regering om te bezien of er aanleiding bestaat tot het nemen van nadere stappen.
Bestudering van de overgelegde voorlichtingsvideo leidt de rechtbank niet tot een andere slotsom, nu daarin naar haar oordeel geen sprake is van op grond van het vertrouwensbeginsel te honoreren rechtens relevante toezeggingen zijdens verweerder aangaande het – eventueel -afwijken van het door hem toegepaste 50%-criterium.
Ook faalt de in dit kader door eiser naar voren gebrachte grief dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd de Raadkamer om advies te vragen omtrent het verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule. De tekst van het Reglement, noch strekking en doel daarvan verplichten verweerder in een geval als dit advies bij de Raadkamer in te winnen.
Tenslotte faalt eveneens eisers grief dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 7:4 van Pro de Awb het ambtelijk opgestelde pre-advies omtrent eisers uitkeringsverzoek niet ter inzage heeft gelegd. Aangezien het hier gaat om een intern advies dat wordt opgesteld alvorens verweerder tot het bepalen van zijn positie overgaat, valt het niet onder het bereik van genoemde bepaling.
Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder het bezwaar van eiser op goede gronden (deels) ongegrond geacht.
Het bestreden besluit houdt in rechte stand. Het beroep daartegen is ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de aan de zijde van eiser gevallen proceskosten. Evenmin is grond aanwezig te bepalen dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht dient te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING.
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als voorzitter en mrs. L.C. Michon en M.C.A.E. van Binnebeke als leden van de meervoudige kamer in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2002.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden: