Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-HERTOGENBOSCH
VONNIS
Zaaknummer : 61157 / HA ZA 01-0125
Datum uitspraak : 21 september 2001
Vonnis van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch, meervoudige kamer voor de behandeling van burgerlijke zaken, in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN,
zetelende te 's-Gravenhage,
eiser,
procureur mr. J.E. Lenglet,
tegen:
de naamloze vennootschap N.V. ELEKTRICITEITS PRODUKTIEMAATSCHAPPIJ ZUID-NEDERLAND EPZ,
gevestigd te [plaats],
gedaagde,
procureur mr. J.H.M. Erkens.
Partijen zullen hierna "de Staat" en "EPZ" worden genoemd.
1. De procedure
Het verloop van het geding blijkt onder meer uit de volgende stukken:
- een verzoekschrift tot dagvaarding ex artikel 145 Rv en het daarop gestelde verlof van de President van deze rechtbank d.d. 20 december 2000;
- de dagvaarding;
- de conclusie van eis met 5 producties;
- de conclusie van antwoord met 4 producties.
Partijen hebben hun standpunten ter zitting van 22 juni 2001 doen bepleiten aan de hand van pleitnotities. Bij die gelegenheid heeft EPZ met instemming van de Staat een produktie overgelegd, te weten een intern memo d.d. 5 februari 2001 met daarop handgeschreven aantekeningen.
Partijen hebben vonnis gevraagd.
2. Het geschil en de beoordeling daarvan:
1. Bij besluit van 18 juni 1973 is aan EPZ krachtens artikel 15, aanhef en onder b van de Kernenergiewet (KEW) een vergunning verleend voor het in werking hebben en in werking houden van de kernenergiecentrale Borssele (verder: KCB) te Borssele. Aan die vergunning is geen einddatum verbonden. Bij besluit van 9 december 1998 hebben de Minister van Economische zaken, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met toepassing van artikel 19 van de KEW in de bovengenoemde vergunning de beperking opgenomen dat de gelding van de vergunning, voor zover die betrekking heeft op het vrijmaken van kernenergie, eindigt op 31 december 2003. Dat besluit is bij beslissing van 24 februari 2000 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd.
2. Volgens de Staat rust op EPZ niettemin de verplichting om de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief buiten gebruik te stellen. Hij heeft daartoe aangevoerd dat partijen dat (uiteindelijk) op of omstreeks 14 december 1994 zijn overeengekomen. Hierop baseert de Staat zijn vordering dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
- voor recht zal verklaren dat tussen de Staat en EPZ eind 1994 een overeenkomst tot stand is gekomen op grond waarvan EPZ jegens de Staat verplicht is de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief buiten gebruik te stellen;
- EPZ zal veroordelen tijdig alle maatregelen te treffen die nodig zijn om te bewerkstelligen dat de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief buiten gebruik wordt gesteld;
- EPZ zal veroordelen de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief buiten gebruik te stellen, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom van fl. 2.000.000,= voor elke dag of gedeelte daarvan dat EPZ geheel of gedeeltelijk in gebreke blijft te voldoen aan deze vordering;
een en ander met veroordeling van EPZ in de kosten van deze procedure.
3. EPZ heeft gemotiveerd bestreden dat partijen de genoemde overeenkomst hebben gesloten. Subsidiair -voor het geval zou komen vast te staan dat die civielrechtelijke overeenkomst wel is aangegaan- heeft EPZ aangevoerd dat die overeenkomst de publiekrechtelijke weg onaanvaardbaar doorkruist. EPZ stelt zich op het standpunt dat de beweerde overeenkomst onverenigbaar is met het zeer specifieke en exclusieve karakter van de in de KEW neergelegde publiekrechtelijke regeling. Verder stelt zij zich op het standpunt dat het sowieso onaanvaardbaar is dat de Staat tracht langs civielrechtelijke weg de bevoegdheid die EPZ heeft op basis van de vergunning van 1973 om ook na 1 januari 2004 in de KCB energie op te wekken te ontnemen. Zij acht dat in strijd met de wet en met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Meer in het bijzonder heeft EPZ nog aangevoerd dat de KEW voor de Staat de mogelijkheid gaf om de vergunning in duur te beperken en dat die regeling zeer specifiek van aard en exclusief is. In dat verband heeft EPZ opgemerkt dat tevens moet worden gelet op de rechtsbescherming die de KEW aan derde-belanghebbenden biedt en die een civielrechtelijke overeenkomst ontbeert.
4. De rechtbank zal eerst dit subsidiaire verweer behandelen en daarna ingaan op alle meer subsidiaire verweren van EPZ.
4.1. De rechtbank stelt voorop dat de Staat de bevoegdheid heeft om overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten. Die bevoegdheid kan echter ontbreken als een publiekrechtelijke regeling expliciet of impliciet voorziet in een verbod tot het aangaan van zo'n privaatrechtelijke overeenkomst. EPZ heeft dat niet gesteld en uit de KEW blijkt ook geenszins van zo'n verbod. De bevoegdheid om de privaatrechtelijke weg te kiezen kan ook ontbreken als die tot een vergelijkbaar resultaat leidt als bereikt had kunnen worden indien de Staat een openstaande publiekrechtelijke weg zou hebben gevolgd. Indien dat het geval is, vormt dit volgens de overwegingen van de Hoge Raad in het zogenaamde Windmill-arrest (NJ 1991/393) een belangrijke aanwijzing dat geen plaats is voor het volgen van de privaatrechtelijke weg. De Hoge Raad heeft daarbij geen onderscheid gemaakt tussen het door de overheid gebruik maken van aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen en de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten. De rechtbank is evenwel van oordeel dat die gevallen niet zonder meer op een lijn kunnen worden gesteld en dat in casu, waarbij het gaat om een (beweerde) civielrechtelijke overeenkomst, de omstandigheid dat middels gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling -de KEW- hetzelfde resultaat (te weten de sluiting van KCB per 1 januari 2004) had kunnen worden bereikt (of dat werkelijk zo is laat de rechtbank in het midden) onvoldoende is om tot een onaanvaardbare doorkruising te kunnen concluderen. De rechtbank komt tot dit oordeel op grond van het navolgende:
- gesteld noch gebleken is dat EPZ de beweerde overeenkomst niet in volle vrijheid of onder een niet juiste voorstelling van zaken zijdens de Staat heeft gesloten;
- gesteld noch gebleken is dat EPZ er belang bij had dat de Staat in plaats van de privaatrechtelijke weg de publiekrechtelijke weg zou benutten. Meer in het bijzonder is niet gesteld en ook niet gebleken dat het aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst voor EPZ op enigerlei wijze ongunstiger/nadeliger was dan indien de Staat in plaats daarvan de publiekrechtelijke weg zou hebben gevolgd;
- de KEW strekte en strekt, voor zover in casu van belang, er in hoofdzaak toe regels te geven die dienen tot bescherming tegen de gevaren verbonden aan de vrijmaking van kernenergie en de aanwending van radioactieve stoffen en verhindert niet dat een vergunninghouder de exploitatie van de kerncentrale eenzijdig beëindigt en buiten bedrijf stelt. Weliswaar wordt dit laatste in de toekomst (vide het wetsontwerp van 5 juli 2000 tot wijziging van de KEW) aan het vereiste van een vergunning onderworpen, doch dat is niet relevant aangezien de gestelde overeenkomst daaraan niet toe- of afdoet.
EPZ heeft er op gewezen dat in de KEW-procedure derde-belanghebbenden de mogelijkheid hebben op te komen voor hun belangen. Die enkele omstandigheid kan echter aan het oordeel van de rechtbank niet afdoen.
4.2. EPZ heeft nog gesteld dat inmiddels van overheidssturing op de elektriciteitsmarkt niet of nauwelijks meer sprake is en dat dit een belangrijke aanwijzing vormt dat het de Staat niet vrijstaat sturing te geven door middel van de privaatrechtelijke weg. De rechtbank wijst dit standpunt van de hand. Zoals reeds overwogen is van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling geen sprake. Juist in geval van een geliberaliseerde markt staat het de Staat vrij om met elektriciteitsproducenten afspraken te maken.
4.3. Uit het voorafgaande volgt dat het verweer van de onaanvaardbare doorkruising van de KEW moet worden verworpen. De rechtbank wijst het standpunt van EPZ dat de Staat in strijd handelt met de wet en/of met beginselen van behoorlijk bestuur door te trachten EPZ de bevoegdheid die zij heeft op basis van de vergunning uit hoofde van de KEW te ontnemen af. Voor zover dit verweer naast dat van de onaanvaardbare doorkruising nog betekenis heeft, geldt dat de Staat aan EPZ niet eenzijdig een bevoegdheid ontneemt, doch dat hij EPZ wil houden aan een volgens hem tussen partijen gesloten overeenkomst. Anders dan EPZ kennelijk wil betogen komt dat niet in strijd met de KEW of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.4. EPZ heeft in dit verband nog aangevoerd dat toewijzing van de vorderingen van de Staat de concurrentiepositie van EPZ in de geliberaliseerde energiemarkt ingrijpend zou aantasten. Volgens haar is dat onverenigbaar met het in Europese en nationale wetgeving neergelegde verbod van concurrentiebeperking of -vervalsing. De Staat heeft aangevoerd dat niet duidelijk is op welke wetgeving EPZ exact doelt en dat EPZ er ten onrechte aan voorbij gaat dat EPZ de overeenkomst zelf is aangegaan. De rechtbank is het met de Staat eens. Het zeer algemene betoog van EPZ omtrent de geliberaliseerde energiemarkt en haar positie kan geenszins afdoen aan de (rechts)geldigheid van de gesloten overeenkomst. EPZ heeft niet aangegeven welke Europese of nationale regels zij exact op het oog heeft. Naar het oordeel van de rechtbank staat het beginsel van de vrije concurrentie geenszins in de weg aan de beweerdelijk gesloten overeenkomst. Die overeenkomst beoogt niet de vrije concurrentie te doorkruisen en heeft dat effect ook niet. Niet kan worden volgehouden dat EPZ en de Staat niet in alle vrijheid zouden mogen overeenkomen dat EPZ de kernenergiecentrale Borssele op 1 januari 2004 definitief zal sluiten.
4.5. EPZ heeft verder een beroep op onvoorziene omstandigheden gedaan, daartoe aanvoerende dat de liberalisering van de elektriciteitsmarkt tot een zodanig gewijzigde situatie heeft geleid dat de Staat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. De Staat heeft dat bestreden.
Zou de liberalisering van de energiemarkt ten tijde van de overeenkomst al onvoorzien zijn geweest -dat staat nog geenszins vast- dan geldt naar het oordeel van de rechtbank dat voor toepassing van artikel 6:258 B.W. alleen plaats is wanneer de onvoorziene omstandigheden van dien aard zijn dat de Staat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Aan dit vereiste zal niet spoedig zijn voldaan; redelijkheid en billijkheid verlangen immers in de eerste plaats trouw aan het gegeven woord en laten afwijking daarvan slechts bij uitzondering toe. Hieruit vloeit voort dat de rechter terughoudendheid moet betrachten ten aanzien van de aanvaarding een beroep op onvoorziene omstandigheden. Dit alles in aanmerking nemend, is de rechtbank van oordeel dat de enkele omstandigheid dat de elektriciteitsmarkt is geliberaliseerd en dat in die markt de positie van EPZ veel sterker is indien zij de exploitatie van de centrale ook na 2003 kan voortzetten onvoldoende is om het beroep van EPZ op artikel 6:258 B.W. te honoreren, hierbij in aanmerking genomen dat EPZ van de Staat fl. 70.000.000,= zal ontvangen als contra-prestatie voor de sluiting van de centrale per 1 januari 2004.
5. Uit al het vorenoverwogene vloeit voort dat de rechtbank zal dienen in te gaan op de vraag of partijen al dan niet een privaatrechtelijke overeenkomst hebben gesloten. De Staat heeft zijn standpunt dienaangaande als volgt onderbouwd.
5.1. De productiebedrijven van elektriciteit werkten voorheen samen in de SEP. De productiebedrijven waren de aandeelhouders van de SEP en daarin hebben ze de behartiging van hun belangen ondergebracht, een en ander als neergelegd in een "Overeenkomst van Samenwerking". De SEP trad altijd als vertegenwoordiger van EPZ op in relatie met de Staat.
5.2. EPZ exploiteert de KCB, welke in 1973 in bedrjf is gesteld. De SEP (EPZ) wilde -in verband met een kostbaar modificatieprogramma- de KCB niet, zoals aanvankelijk voorzien, in 2004 sluiten, doch in 2007. De SEP heeft een elektriciteitsplan 1995-2004 aan de minster van economische zaken voorgelegd, waarin de verlenging van de bedrijfsduur van de centrale met 3 jaar was opgenomen. Die minister heeft dat plan goedgekeurd op 11 juli 1994. Daarna vond nog een gedachtenwisseling plaats in de Tweede Kamer. In november 1994 werd de motie Vos aangenomen, waarin de regering werd verzocht af te zien van haar voornemen in te stemmen met bedrijfstijdverlenging voor de KCB. Een deel van de Tweede Kamer wenste zelfs onmiddellijke sluiting van de KCB.
5.3. Vervolgens hebben de Staat en de SEP besprekingen gevoerd over de ontstane situatie. Er werd onderhandeld met als inzet of ingestemd kon worden met het voortbestaan van de centrale tot 2004. Partijen bereikten in een afrondend overleg van 14 december 1994, waarvan een besprekingsverslag is gemaakt, wilsovereenstemming. Partijen kwamen overeen -in civielrechtelijke zin- dat de centrale (uiterlijk) 1 januari 2004 definitief zou worden gesloten. Niet alleen een verlenging maar ook een verdere verkorting van de bedrijfsduur zou dan niet meer aan de orde komen. Als tegenprestatie voor de bereidheid van SEP om daaraan mee te werken zou de SEP een aanzienlijke financiële tegemoetkoming ontvangen, welke tegemoetkoming op voorstel van de SEP is vastgesteld op fl. 70.000.000,=. Tot meerdere zekerheid van de beoogde sluiting op 1 januari 2004 hebben partijen ervoor gekozen de sluiting van de centrale per die datum ook langs publiekrechtelijke weg te verzekeren. Ter uitvoering van een en ander is het navolgende gebeurd:
a. de minster van Economische Zaken heeft het elektriciteitsplan 1995-2004 slechts gedeeltelijk goedgekeurd, namelijk met uitzondering van de bedrijfsduurverlenging van de centrale van 2004 naar 2007;
b. de minister van Econmische Zaken heeft de toezegging gedaan dat op 1 januari 2004 fl. 70.000.000,= aan SEP werd betaald, onder de voorwaarde dat de werking van de centrale dan feitelijk beëindigd is;
c. als voorfinanciering ontving SEP een renteloze lening ter grootte van genoemd bedrag;
d. de vergunning uit hoofde van de KEW die voor onbepaalde tijd gold werd bij besluit van 9 december 1998 van de minister van EZ, de minister van VROM en de minister van SZ beperkt tot de einddatum 31 december 2003. Dit besluit is later door de Raad van State bij uitspraak van 24 februari 2000 op formele gronden vernietigd.
6. EPZ heeft ter bestrijding van het standpunt van de Staat, zakelijk weergegeven, het navolgende aangevoerd.
6.1. Anders dan de Staat heeft aangevoerd was geen sprake van onderhandelingen in het kader van de totstandkoming van een civielrechtelijke overeenkomst. Nadat de minister van EZ het elektriciteitsplan 1995-2004 had goedgekeurd heeft Greenpeace daartegen bezwaar gemaakt. Op grond van artikel 19 van de Elektriciteitswet 1989, en dus in het kader van een publiekrechtelijke verplichting, heeft de minister overleg gepleegd met de SEP. Dit blijkt ook uit het besprekingsverslag van 16 december 1994 en een brief van de minister d.d. 16 december 1994 aan de SEP. Het was eveneens overeenkomstig de toen geldende Elektriciteitswet dat de minister aan SEP de vraag heeft voorgelegd of de voorkeur werd gegeven aan gedeeltelijke goedkeuring van het Electriciteitsplan boven een onthouding van goedkeuring aan het gehele plan. De minister heeft geheel eenzijdig besloten om de kernenergiewetvergunning in tijd te beperken.
6.2. Tussen de Staat en SEP is uitsluitend gesproken over de vraag op welke wijze de Staat SEP tegemoet zou kunnen komen in geval de bedrijfsduur van de centrale zou worden bekort tot 2004. De SEP heeft een financiële tegemoetkoming geaccepteerd ad fl. 70.000.000,= op 1 januari 2004 indien "de werking van de centrale dan feitelijk beëindigd is". De SEP heeft zich echter niet vastgelegd op sluiting per die datum.
6.3. In dit verband geldt voorts dat de Staat niet heeft aangetoond dat de SEP EPZ rechtsgeldig heeft vertegenwoordigd. Zo de SEP al enige overeenkomst met de Staat heeft gesloten, dan is EPZ daaraan niet gebonden.
7. De rechtbank oordeelt als volgt.
7.1. Uit het overgelegde verslag van het overleg van 14 december 1994 kan het gelijk van de Staat niet zonder meer volgen. In dat verslag wordt nergens met zoveel woorden gerefereerd aan civielrechtelijke overeenstemming tussen de Staat en de SEP over sluiting van de kernenergiecentrale per 1 januari 2004. Meerdere malen wordt echter wel verwezen naar artikel 19 van de Elektriciteitswet en in het verslag staat dat het overleg is te beschouwen als een overleg zoals voorzien in artikel 19, eerste lid, van de Elektriciteitswet. Verder wordt in dit overleg gewag gemaakt van de door de heer Ketting van de SEP uitgesproken teleurstelling over "het voorgenomen besluit", hetgeen niet direct duidt op een reeds gesloten civielrechtelijke overeenkomst. De brief van de minister van EZ d.d. 16 december 1994 aan SEP is voor meerdere uitleg vatbaar. Zowel de Staat als EPZ kunnen aan die brief argumenten ten voordele van hun eigen standpunt ontlenen, zodat deze brief de gewenste duidelijkheid niet kan verschaffen. De brief die de minister van EZ op 16 december 1994 aan de Tweede Kamer heeft gestuurd ondersteunt veeleer het standpunt van EPZ, aangezien daarin wordt gesproken van een besluit van de minister dat de bedrijfsduur van de centrale wordt beëindigd in 2004. Weliswaar wordt in het slot van die brief aangegeven dat de SEP heeft ingestemd met "deze regeling", doch wat exact onder die regeling moet worden verstaan en of die instemming civielrechtelijk getint is wordt niet duidelijk. Weliswaar wordt in de door de Staat geciteerde passages van de behandeling in de Tweede Kamer -zie 2.10 van de pleitnota van de Staat- meermalen gesproken over onderhandelingen met de elektriciteitssector, doch daaruit blijkt niet (duidelijk) dat dit op meer betrekking had dan het bedrag van fl. 70.000.000,=.
7.2. Uit het vorenoverwogene volgt dat het gelijk van de Staat nog geenszins kan worden aangenomen. Nu de Staat uitdrukkelijk bewijs heeft aangeboden van zijn stelling dat de Staat en de SEP (EPZ) een civielrechtelijke overeenkomst hebben gesloten, waarbij is overeengekomen dat de kernenergiecentrale te Borssele uiterlijk op 1 januari 2004 definitief zou worden gesloten, zal de rechtbank de Staat toelaten tot dat bewijs.
7.3. De rechtbank wijst het verweer van EPZ dat de SEP haar niet vertegenwoordigde van de hand. EPZ heeft niet bestreden het standpunt van de Staat dat de SEP altijd is opgetreden als spreekbuis, aanspreekpunt en vertegenwoordiger van de productiebedrijven, waaronder EPZ, in relatie met de Staat. Reeds daaruit vloeide de vertegenwoordigings-bevoegdheid van de SEP voort, althans daaruit mocht de Staat afleiden dat SEP EPZ vertegenwoordigde. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de SEP de belangen van de samenwerkende elektriciteitsproducenten behartigde en dat EPZ daarvan aandeelhouder was. Er veronderstellenderwijs van uitgaande dat de door de Staat gestelde overeenkomst zou zijn gesloten, moet -bij gebreke van een stelling waaruit het tegendeel kan volgen- worden aangenomen dat de SEP, voor zover EPZ als aandeelhouder al niet rechtstreeks op de hoogte was, EPZ als de meest betrokkene van de te sluiten of gesloten overeenkomst op de hoogte heeft gesteld. Nu gesteld noch gebleken is dat EPZ destijds heeft geprotesteerd tegen het sluiten van de overeenkomst door de SEP, geldt dat moet worden aangenomen dat EPZ de bevoegdheid van de SEP om namens haar die overeenkomst aan te gaan minstens niet betwistte of wenste te betwisten.
7.4. Tenslotte is nog aan de orde het verweer van EPZ dat de Staat geen belang heeft bij zijn vordering, omdat de exploitatie van de centrale zou kunnen worden hervat en/of de centrale aan derden kan worden verhuurd of vervreemd. De rechtbank zal op dit punt verder ingaan na de getuigenverhoren.
8. De mogelijkheid van tussentijds hoger beroep wordt uitgesloten, als hierna onder de beslissing weergegeven. Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
De beslissing:
De rechtbank:
Laat de Staat toe door alle middelen rechtens en speciaal door het horen van getuigen te bewijzen dat de Staat en SEP (EPZ) op of omstreeks 14 december 1994, althans in 1994, een civielrechtelijke overeenkomst zijn aangegaan, waarbij is overeengekomen dat de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief zou worden gesloten;
Bepaalt dat de getuigenverhoren zullen plaatsvinden voor het lid van deze rechtbank en kamer mr. J.A. Bik, die daartoe tot rechter-commissaris wordt benoemd;
Bepaalt dat de getuigenverhoren zullen plaatsvinden op vrijdag 9 november 2001 om 10.00 uur (de gehele dag is hiervoor gereserveerd) en dat de getuigenverhoren zullen worden gehouden in een der zalen van het Paleis van Justitie te 's-Hertogenbosch aan de Leeghwaterlaan no. 8 te 's-Hertogenbosch;
Bepaalt dat indien partijen uitstel wensen van deze terechtzitting zij daartoe binnen 14 dagen na de datum van dit vonnis een schriftelijk verzoek dienen te doen aan de griffier van deze rechtbank, onder opgave van de verhinderdata van beide partijen;
Bepaalt dat van dit vonnis geen hoger beroep mogelijk is dan tegelijk met dat van het eindvonnis;
Houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mrs. Bik, voorzitter, Keizer en Dekker, leden, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 21 september 2001 in tegenwoordigheid van de griffier.