Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/4380 en AWB 12/4471
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2012 in de zaak tussen
[A] B.V., te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J. de Groot),
en
het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, verweerder
(gemachtigde: A. Mutter).
Procesverloop
1.1. Eiseres heeft bij brief van 16 mei 2012 beroep ingesteld (beroep I, AWB 12/4380).
1.2. Eiseres heeft bij brief van 1 juni 2012 beroep ingesteld (beroep II, AWB 12/4471).
1.3. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4. De zaken zijn op 3 oktober 2012 gevoegd ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [B], bijgestaan door
mr. De Groot.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.M.M. Scholtes en
G. Flinterman, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland.
Overwegingen
2. De rechtbank gaat uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
2.1 Bij besluit van 18 november 1997 heeft verweerder een vergunning (verder: de vergunning) op grond van de Wet milieubeheer verleend aan [C] B.V. voor het oprichten en in werking hebben van een transport-, op- en overslagbedrijf van gevaarlijke en ongevaarlijke stoffen op het perceel [a-straat 1], nadien vernummerd tot [b-straat 1], te [plaats] (verder: de inrichting).
2.2. Aan de vergunning zijn, voor zover relevant, de volgende voorschriften verbonden.
2.2.1. Voorschrift J9 luidt:
“De schuimblusinstallatie moet ieder jaar op goed functioneren worden herkeurd door een door het Bureau voor Sprinklerbeveiliging erkend inspectiebureau. Ook van de periodieke keuring moet een rapport worden opgesteld. Dit rapport moet in de inrichting worden bewaard en binnen een maand na iedere keuring aan het college van burgemeester en wethouders worden overgelegd.”
2.2.2. Voorschrift M2 luidt:
“Scheiding tussen vakken kan plaatsvinden met behulp van:
- een gangpad van ten minste 3,5 meter;
- een scheidingsconstructie met een Weerstand tegen Branddoorslag en Brandoverslag van ten minste 30 minuten welke uitsluitend is gebaseerd op het criterium vlamdichtheid;
- een muur met een Weerstand tegen Branddoorslag en Brandoverslag van ten minste 30 minuten.”
2.2.3. Voorschrift M3 luidt:
“ De grootte van een gecompartimenteerd vak mag bij de opslag van brandbare vaste stoffen en brandbare vloeistoffen ten hoogste 300 m2 bedragen.”
2.3. Voorschrift J9 is geplaatst in de paragraaf “Schuimblusinstallatie” in hoofdstuk 9 van de vergunningvoorschriften “Brandbestrijdingsmiddelen”. De voorschriften M2 en M3 maken deel uit van het hoofdstuk “Compartimentering”.
2.4 Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit Risico’s Zware Ongevallen 1999 (BRZO), treft degene die een inrichting drijft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen.
2.5. Eiseres heeft in juli 2009 de inrichting overgenomen. De vergunning is op haar naam overgeschreven.
2.6. Op 2 november 2009 heeft een inspectie van de schuimblusinstallatie plaatsgevonden door R2B Inspecties B.V. (verder: R2B). Op 6 januari 2010 heeft R2B rapport uitgebracht van deze inspectie. De conclusie van de inspectie is dat de schuimblusinstallatie niet de beveiliging waarborgt die men er billijkerwijze van mag verwachten. Vanwege deze conclusie is geen certificaat afgegeven.
2.7. Bij besluit van 28 mei 2010 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van, voor zover relevant, voorschrift J9.
2.8. Op 7 december 2010 heeft opnieuw een inspectie van de schuimblusinstallatie plaatsgevonden door R2B. Op 14 januari 2011 heeft R2B rapport uitgebracht van deze inspectie. De conclusie van de inspectie is dat de schuimblusinstallatie niet de beveiliging waarborgt die men er billijkerwijze van mag verwachten. Vanwege deze conclusie is geen certificaat afgegeven.
2.9. Bij besluit van 3 augustus 2011 heeft verweerder, voor zover relevant, eiseres lasten onder dwangsom opgelegd wegens (1) overtreding van voorschrift J9 en van artikel 5, eerste lid, BRZO en (2) de voorschriften M2 en M3. Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend.
2.9.1. De last (1) houdt in dat eiseres binnen 8 weken na het in werking treden van dit besluit blijvend dient te voldoen aan voorschrift J9. Indien niet aan deze last wordt voldaan verbeurt eiseres een dwangsom van € 5.000,-- per week met een maximum van € 25.000,--.
2.9.2. De last (2) houdt in dat eiseres binnen 4 weken na het in werking treden van dit besluit de grootte van de opslagvakken voor gevaarlijke stoffen dient terug te brengen tot maximaal 300 m2.
Tussen de opslagvakken dienen de gangpaden minimaal 3,50 meter breed te zijn. Indien niet aan deze last wordt voldaan verbeurt eiseres een dwangsom van € 500,-- per week met een maximum van € 2.500,--.
2.10. Op 3 november 2011 heeft een periodieke inspectie van de schuimblusinstallatie plaatsgevonden door R2B. Op 18 november 2011 heeft een herinspectie plaatsgevonden. Op 23 december 2011 heeft een administratief onderzoek plaatsgevonden. Op 24 december 2011 heeft R2B rapport uitgebracht van deze inspecties en dit onderzoek. De conclusie van het rapport is dat de schuimblusinstallatie niet volledig voldoet aan de desbetreffende voorschriften. De brandbeveiliging bestaande uit de brandbeveiligingsinstallatie en de hieraan verbonden bouwkundige en organisatorische maatregelen is niet functioneel en doeltreffend.
2.11. Bij besluit van 5 januari 2012 heeft verweerder van eiseres, voor zover relevant, € 25.000,-- ingevorderd aan verbeurde dwangsommen op grond van de last onder dwangsom (1) van 3 augustus 2011 en € 500,-- betreffende één verbeurde dwangsom op grond van de last onder dwangsom (2). Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend.
2.12. Bij besluit van 10 april 2012 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 3 augustus 2011 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit keert het beroep in de zaak AWB 12/4380 zich.
2.13. Op 8 mei 2012 is de schuimblusinstallatie goedgekeurd en gecertificeerd na inspectie door R2B.
2.14. Bij besluit van 30 mei 2012 (bestreden besluit II) heeft verweerder, voor zover relevant, het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 5 januari 2012 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit keert het beroep in de zaak AWB 12/4471 zich.
3.1. Eiseres heeft tegen bestreden besluit I aangevoerd dat verweerder op grond van artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet bevoegd was een tweede dwangsom op te leggen wegens dezelfde overtreding. In de kern weergegeven heeft zij verder aangevoerd dat de last onder dwangsom onevenredig belastend is, dat de begunstigingstermijn om aan de last te voldoen te kort is en dat sprake was van een overmachtsituatie.
3.2. Tegen bestreden besluit II heeft eiseres aangevoerd dat geen sprake was van een overtreding, omdat voorschrift J9 niet vereist dat de schuimblusinstallatie wordt goedgekeurd. Zij heeft tevens een beroep op overmacht gedaan. Eiseres heeft overtreding van de voorschriften M2 en M3 ontkend.
3.3. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dit verweer wordt voor zover relevant bij de beoordeling besproken.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Omtrent de bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom (1) overweegt de rechtbank als volgt.
4.1.1. De schuimblusinstallatie is na de inspectie door R2B op 7 december 2010 afgekeurd. Eiseres heeft het inspectierapport van 6 januari 2011 op dit punt niet gemotiveerd bestreden. De betwisting van het inspectierapport in het bezwaarschrift ziet op andere brandveiligheidsgebreken aan de inrichting. Daarmee staat vast dat eiseres voorschrift J9 heeft overtreden. De beroepsgrond dat dit voorschrift niet vergt dat de schuimblusinstallatie wordt goedgekeurd faalt gelet op de bewoordingen van de eerste zinsnede van dit voorschrift, waarin is bepaald dat jaarlijks moet worden herkeurd op goed functioneren.
4.1.2. Het besluit van 28 mei 2010 zag op de overtreding van voorschrift J9 in 2010. Het thans bestreden besluit betreft de overtreding van dit voorschrift in 2011. Dat zijn separate overtredingen, nu dit voorschrift een jaarlijkse goedkeuring vergt, zoals verweerder primair als verweer heeft gevoerd. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd omtrent het innen van de op grond van het besluit van 28 mei 2010 verbeurde dwangsommen leidt derhalve niet tot het daarmee beoogde doel. Artikel 5:6 Awb stond dus niet aan oplegging van de thans bestreden last onder dwangsom in de weg. Deze beroepsgrond faalt.
4.1.3. Verweerder was derhalve bevoegd de last onder dwangsom wegens overtreding van voorschrift J9 op te leggen.
4.1.5. Of eiseres tevens niet voldeed aan artikel 5, eerste lid, BRZO, mist relevantie nu de aan de last ten grondslag gelegde overtreding van vergunningvoorschrift J9 het bestreden besluit op dit onderdeel zelfstandig kan dragen. Daarbij is van belang dat verweerder geen zelfstandige rechtsgevolgen heeft verbonden aan het oordeel dat eiseres ook deze bepaling zou hebben overtreden.
4.1.6. Eiseres heeft erkend dat zij de inrichting drijft. Verweerder heeft haar terecht als overtreder aangemerkt.
4.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 8 juni 2011, LJN: BQ7427.
4.2.1. Eiseres heeft niet gesteld dat het niet deugdelijk functioneren van de schuimblusinstallatie gelegaliseerd kon worden ten tijde van het bestreden besluit. Dat is ook anderszins niet gebleken.
4.2.2. Eiseres heeft verder geen feiten en omstandigheden aangevoerd die tot het oordeel kunnen leiden dat verweerder van het opleggen van de last onder dwangsom had moeten afzien. Het beroep op overmacht van eiseres heeft gezien de aangevoerde argumenten betrekking op de lengte van de begunstigingstermijn en op het invorderingsbesluit en zal door de rechtbank hierna in dat kader worden beoordeeld.
4.2.3. Verweerder heeft derhalve van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik mogen maken.
4.3. Omtrent de lengte van de begunstigingstermijn overweegt de rechtbank als volgt.
4.3.1. Eiseres heeft aangevoerd dat de begunstigingstermijn van acht weken te kort was om de schuimblusinstallatie te repareren en vervolgens alsnog te laten goedkeuren.
4.3.2. Ter zitting is duidelijk geworden dat in 2009 bij de eerste maal dat R2B een keuring als bedoeld in voorschrift J9 uitvoerde, bleek dat de deuren van de betrokken opslagruimte onvoldoende brandwerend waren en dat deze ruimte onvoldoende schuimdicht afsluitbaar was. Om die redenen is de schuimblusinstallatie afgekeurd.
4.3.3. Verweerder stelt op zichzelf terecht dat voorschrift J9 een jaarlijkse goedkeuring van de schuimblusinstallatie verlangt en dat eiseres vanaf de afkeuring bij het rapport van
14 januari 2010 voldoende gelegenheid heeft gehad de noodzakelijke maatregelen te treffen voor goedkeuring. Dat laat onverlet dat de aan een handhavingsbesluit verbonden begunstigingstermijn voldoende lang moet zijn voor de overtreder om aan verbeurte van dwangsommen te ontkomen. Daarbij kan verweerder niet teruggrijpen op het besluit van
28 mei 2010, aangezien dat besluit zag op overtreding van voorschrift J9 in 2010. De rechtbank verwijst naar overweging 4.1.2 hiervoor.
4.3.4. Uit de door eiseres in geding gebrachte producties met betrekking tot het laten aanbrengen van de juiste deuren, met name de offerte van Euro-deur van 17 augustus 2011, blijkt dat het leveren en aanbrengen van deze deuren niet binnen de begunstigingstermijn zou kunnen plaatsvinden. Daarmee was het binnen de begunstigingstermijn verkrijgen van een goedkeuring inderdaad, zoals eiseres heeft aangevoerd, onmogelijk, omdat daarvoor ook nog een test moest plaatsvinden. Die test kon pas worden uitgevoerd als eerst de juiste deuren waren aangebracht. Verweerder heeft daar zelf in een brief van 1 september 2011 aan eiseres uitdrukkelijk op gewezen. Deze brief is geschreven mede naar aanleiding van de bedoelde offerte van 17 augustus 2011. Verweerder wist dus al vier weken voor het verstrijken van de begunstigingstermijn dat eiseres daar niet aan kon voldoen. Daarbij moet de rechtbank constateren dat niet is gebleken dat verweerder de lengte van de begunstigingstermijn op enig onderzoek als bedoeld in artikel 3:2 Awb heeft gebaseerd. In het primaire besluit noch het bestreden besluit is een kenbare motivering gegeven voor de termijn van acht weken, terwijl het argument dat eiseres al eerder maatregelen had kunnen en moeten treffen naar aanleiding van het besluit van 28 mei 2010 zich niet verdraagt met de strekking van artikel 5:6 Awb.
4.3.5. Het beroep I is gegrond en het bestreden besluit I dient te worden vernietigd voor zover het de lengte van de begunstigingstermijn verbonden aan de last onder dwangsom (1) betreft wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb.
4.4. Aangezien de begunstigingstermijn die aan de last onder dwangsom vanwege overtreding van voorschrift J9 was verbonden in rechte geen stand kan houden (zie overweging 4.3.4) kan ook het besluit tot invordering van op grond van dit besluit verbeurde dwangsommen geen stand houden, nu de grondslag aan het verbeuren van dwangsommen daardoor wegvalt. Het beroep II is dus eveneens gegrond voor zover het betreft het invorderen van dwangsommen op grond van last onder dwangsom (1) en bestreden besluit II dient in zoverre te worden vernietigd wegens een niet meer deugende motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, Awb.
4.5. Eiseres heeft de last onder dwangsom (2) met betrekking tot de voorschriften M2 en M3 niet in bezwaar bestreden. Ter zitting is bevestigd dat in beroep alleen het invorderingsbesluit ter zake van de gestelde overtreding van deze voorschriften is bestreden. De last onder dwangsom (2) staat dus in rechte vast.
4.7. Verweerder stelt dat bij een controle op 21 oktober 2011 is gebleken dat voorschrift M2 en M3 zijn overtreden, hetgeen door eiseres wordt ontkend. Ter zitting is gebleken dat van de gestelde controle op 21 oktober 2011 geen rapport van bevindingen is opgemaakt. Verweerder beroept zich op een brief die is gedateerd op 19 juli 2012, waarbij met pen is aangetekend dat deze zou zijn verzonden op “25 oktober”. Ter zitting is verklaard dat bedoeld is dat deze brief op 25 oktober 2011 is verzonden. Deze brief bevat een mededeling dat naar het oordeel van verweerder op grond van onder meer de last onder dwangsom (2) een dwangsom is verbeurd. De daarin gestelde feitelijke waarnemingen (eerste alinea op pagina 2) zijn bij gebreke aan een onderliggende rapportage van het controlebezoek niet voor de rechtbank te verifiëren noch voor eiseres vatbaar voor bestrijding. In zoverre ontbreekt toereikend bewijs voor de gestelde overtreding van last onder dwangsom (2) op 21 oktober 2011. Het beroep II is dan ook op dit onderdeel eveneens gegrond en het bestreden besluit II dient ook op dit onderdeel te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb.
5. De rechtbank beziet vervolgens hoe dit geschil finaal moet worden beslecht.
5.1. Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 7 juli 2010, LJN: BN0466) kan de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, de lengte van een begunstigingstermijn vaststellen. De rechtbank acht een begunstigingstermijn voor de last onder dwangsom (1) van 12 weken voor het aanbrengen van de deuren plus vier weken voor het uitvoeren van de test en het afgeven van het keuringscertificaat redelijk, oftewel 16 weken. Daarbij baseert de rechtbank zich op de termijnen die eiseres zelf in de punten 14 tot en met 17 van haar pleitnota heeft genoemd en die ondersteund worden door de in geding gebrachte producties omtrent het leveren en aanbrengen van de deuren en het uitvoeren van de test.
5.2. Uitgaande van de in de vorige overweging gestelde begunstigingstermijn had eiseres op 24 november 2011 aan de last onder dwangsom (1) moeten voldoen.
5.2.1. Het invorderingsbesluit steunt met betrekking tot de last onder dwangsom (1) op constateringen gedaan op 25 oktober 2011, 8 november 2011 en 21 november 2011, alle gelegen binnen de door de rechtbank vastgestelde begunstigingstermijn. Als na ommekomst van de begunstigingstermijn niet aan de last is voldaan wordt van rechtswege de dwangsom verbeurd. Dat is dus het geval aangezien vast staat dat op 24 november 2011 geen certificaat van goedkeuring voor de schuimblusinstallatie was verleend. Uitgangspunt is dat als een dwangsom is verbeurd, deze ook wordt ingevorderd, behoudens bijzondere omstandigheden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, LJN: BX7685.
5.2.2. Eiseres heeft zich beroepen op overmacht, hetgeen de rechtbank opvat als een beroep op bijzondere omstandigheden als bedoeld in de bovengenoemde jurisprudentie.
5.2.3. Uit het rapport van R2B van 24 december 2011 blijkt dat de gebreken die reden waren voor de afkeuring op 14 januari 2011, waren verholpen. Dat was het geval op
18 november 2011, op één gebrek na, namelijk het niet goed op de deuren aansluiten van de vloeistofdichte drempel, dat op 14 december 2011 is verholpen. Op 18 november 2011 heeft een test plaatsgevonden. De schuimblusinstallatie voldeed toen niet aan de eisen als gevolg van nieuwe gebreken, die niet zijn geconstateerd bij de keuring op 7 december 2010 die tot de afkeuring op 14 januari 2011 heeft geleid. De oorzaak van deze gebreken lag in een defecte bladdertank, een defect dat pas bij de test op 18 november 2011 aan het licht kwam en in de gevolgen van een onbedoeld afgaan van de schuimblusinstallatie in juni 2011. Ter zitting is gebleken dat dit onbedoeld afgaan het gevolg was van het aanbrengen van een nieuwe melder, ter opheffing van één van de gebreken (B42.3) in het keuringsrapport van
14 januari 2011. Vervolgens heeft eiseres de op 18 november 2011 gebleken gebreken laten oplossen. Daarbij bleek dat een vervangende bladdertank uit de Verenigde Staten moest komen.
5.2.4. Verweerder dient zich in het kader van een nieuwe beslissing op bezwaar te beraden op het beroep op overmacht van eiseres in de periode na het verstrijken van de door de rechtbank vastgestelde begunstigingstermijn en op grond van de uitkomst daarvan te beslissen of tot inning van verbeurde dwangsommen wordt overgegaan. Daarbij dient verweerder de in overweging 5.2.3. genoemde omstandigheden te betrekken.
5.3. Voor zover het betreft de invordering van dwangsommen op grond van de last onder dwangsom (1) dient verweerder bestreden besluit (II) te heroverwegen in het kader van een nieuw te nemen beslissing op bezwaar. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van zes weken na de verzending van deze uitspraak.
5.4. Ten aanzien van de last onder dwangsom (2) is gesteld noch gebleken dat verweerder andere overtredingen van deze last heeft geconstateerd. Daarom kan bestreden besluit II ook in zoverre niet van een verbeterde grondslag worden voorzien, zodat de rechtbank ook in zoverre zelf in de zaak kan voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen.
6.1. De slotsom is dat de beroepen gegrond zijn, bestreden besluit I wordt vernietigd voor zover het de lengte van de begunstigingstermijn betreft en blijft voor het overige in stand. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door een nieuwe begunstigingstermijn van 16 weken aan de last onder dwangsom (1) te verbinden. Bestreden besluit II wordt geheel vernietigd en het invorderingsbesluit van 5 januari 2012 wordt herroepen voor zover het betrekking heeft op het innen van dwangsommen op grond van last onder dwangsom (2). Verweerder moet opnieuw beslissen voor zover bestreden besluit (II) voor het overige is vernietigd.
6.2. Verweerder wordt met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb veroordeeld in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskostenbestuursrecht vastgesteld op € 874,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1, onder toepassing van artikel 3 van genoemd besluit).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep I gegrond;
vernietigt bestreden besluit I voor zover het de lengte van de begunstigingstermijn betreft;
bepaalt de begunstigingstermijn op 16 weken vanaf 4 augustus 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
verklaart het beroep II gegrond;
vernietigt bestreden besluit II;
verklaart het bezwaar tegen het besluit van 5 januari 2012 gegrond voor zover gericht tegen het innen van dwangsommen op grond van last onder dwangsom (2), herroept dit besluit in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 5 januari 2012 voor zover gericht tegen het innen van dwangsommen op grond van last onder dwangsom (1);
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,-- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.311,-- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, voorzitter, mr. J.C. Gerritse en
mr. F. Arichi, rechters, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.