Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/3666 en AWB 12/8458
Uitspraak van de meervoudige kamer 21 november 2012 in de zaken tussen
de vennootschap onder firma [A], te [plaats], gemeente Zuidplas, eiseres,
(gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, verweerder,
(gemachtigde: drs.ing. W.M. Swama).
Als derde partij heeft zich gesteld:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [B] B.V.,
te [plaats], gemeente Zuidplas,
(gemachtigde: mr. P.J.L.J. Duijsens)
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2011 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de besluiten van 12 november 2002 herroepen en bepaald dat de gevolgen van deze besluiten in stand blijven.
Eiseres heeft bij brief van 21 oktober 2011 de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van de State (hierna: de Afdeling) te kennen gegeven zich niet met het bestreden besluit I te kunnen verenigen.
Bij besluit van 7 juni 2012 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhaving afgewezen en in verband met termijnoverschrijding aan eiseres een vergoeding toegekend.
Eiseres heeft bij brief van 17 juli 2012 bezwaar bij verweerder gemaakt tegen het bestreden besluit II.
[B] heeft in dezen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2012. Eiseres heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [C], verweerder door zijn gemachtigde en [B] door haar gemachtigde en [D].
Overwegingen
1. Bij afzonderlijke besluiten van 12 november 2002 heeft verweerder (tot
1 januari 2010: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle) aan [B] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor respectievelijk de bouw van een bedrijfsruimte en de uitbreiding van het kassencomplex op het perceel [a-straat 1] te [plaats] (het betrokken perceel).
2. Bij besluit van 18 december 2003 heeft verweerder zijn besluiten van 12 november 2002 gehandhaafd.
3. Bij uitspraak van 22 maart 2005 heeft de rechtbank het tegen het besluit van
18 december 2003 gerichte beroep ongegrond verklaard.
4. Bij uitspraak van 18 oktober 2006 heeft de Afdeling het besluit van 18 december 2003 alsnog vernietigd.
5. Bij besluit van 20 maart 2007 heeft verweerder naar aanleiding van een door eiseres op 27 januari 2007 gedaan verzoek om handhaving onder meer bepaald dat het glastuinbouwcomplex van derde belanghebbende zal worden gedoogd tot het moment waarop de realisatie van de in de streekplanherziening beoogde nieuwe bestemming noodzakelijk is.
6. Bij besluit van 4 november 2008 heeft verweerder het gedoogbesluit van
20 maart 2007 ingetrokken.
7. Bij uitspraak van 12 oktober 2010 heeft de rechtbank verweerder opgedragen binnen twee weken na verzending van de uitspraak alsnog een nieuw besluit te nemen op
de tegen het besluit van 12 november 2002 gemaakte bezwaren.
8. Bij uitspraak van 20 juli 2011 heeft de rechtbank het besluit van 4 november 2008 vernietigd en verweerder opgedragen om binnen vier weken na het verzenden van de uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en bepaald dat verweerder aan eiseres een dwangsom verbeurt indien verweerder in gebreke blijft.
9. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de besluiten van 12 november 2002 herroepen en bepaald dat de gevolgen van die besluiten in stand blijven. Verweerder meent dat hij door de gewijzigde beleidsontwikkelingen geen vrijstelling meer kan verlenen ten behoeve van het omstreden bouwplan. Voorts kunnen naar de mening van verweerder de gevolgen van de besluiten van 12 november 2002 in stand worden gelaten omdat de Afdeling alleen de in het bestemmingsplan "Zuidplas-West" op het betrokken perceel gelegde "uit te werken woonbestemming" heeft vernietigd als gevolg waarvan het op de bijbehorende plankaart opgenomen bouwvlak waarin het volledig aanwezige bedrijf van [B] is ingetekend, onherroepelijk is geworden.
10. Bij brief van 21 oktober 2011 heeft eiseres de Afdeling te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met het bestreden besluit I. Eiseres deelt niet een eventueel door verweerder ingenomen standpunt dat in het nieuwe bestemmingsplan de door [B] gerealiseerd bebouwing positief is bestemd.
Volgens eiseres is door de vernietiging van de op het betrokken perceel gelegde bestemming "woongebied, uit te werken Ringvaartdorp" ter plaatse het oorspronkelijke bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1990" weer van toepassing geworden. De gerealiseerde bebouwing is hiermee in strijd. In het nieuwe bestemmingsplan is geen bouwvlak voor het bedrijf [B] ingetekend. Eiseres verzoekt de rechtbank om het bestreden besluit I te vernietigen en om vervolgens zelf te voorzien in de zaak door de verleende vrijstelling en (bouw)vergunning alsnog te weigeren.
11. Bij uitspraak van 25 april 2012 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2011 gehandhaafd. Met betrekking tot de brief van eiseres van 21 oktober 2011 heeft de Afdeling overwogen dat deze brief moet worden aangemerkt als een beroepschrift tegen het bestreden besluit I en dat zij de brief naar de rechtbank zal doorsturen ter behandeling als beroepschrift tegen laatst vermeld besluit.
12. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder - naar zijn zeggen ter nadere bevestiging van het bestreden besluit I - het verzoek van eiseres om handhaving afgewezen en in verband met termijnoverschrijding een vergoeding toegekend van € 8.750,--, vanaf
7 april 2012 te vermeerderen met de wettelijke rente. Verweerder meent dat met het bestreden besluit II tegemoet is gekomen aan de uitspraak van de rechtbank van
21 juli 2011. Aldus verweerder loopt het recht op vergoeding dan ook van 17 augustus 2011 tot 21 september 2011; een periode van 35 dagen. Dit leidt tot een vergoeding van € 8.750,-- (35 maal € 250,--). Verweerder is voorts van mening dat bij het bestreden besluit I al een expliciet besluit ten aanzien van het verzoek om handhaving is genomen. Concluderend is er volgens verweerder enerzijds sprake van (nadere) legalisatie en kan anderzijds het belang van eiseres ondergeschikt worden geacht aan de gevolgen van de door eiseres gevraagde handhaving.
13. Bij brief van 17 juli 2012 heeft eiseres bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit II. Daarbij heeft eiseres verzocht om het bezwaar te betrekken bij het bij de rechtbank aanhangige beroep tegen het bestreden besluit I. Omdat naar de mening van eiseres eerst bij het bestreden besluit II opnieuw op de tegen het besluit van 20 maart 2007 gerichte bezwaren is beslist, heeft verweerder een dwangsom van € 37.5000,-- verbeurd. Verder meent verweerder dat als gevolg van het bestreden besluit I de door [B] gerealiseerde bebouwing in strijd met de wettelijke voorschriften, want zonder de vereiste vrijstelling en vergunning, in stand wordt gehouden. Verweerder is dan ook bevoegd en in beginsel verplicht om tot handhaving over te gaan. Aldus eiseres ontbreken er bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving zou mogen afzien. Zo bestaat er geen zicht op legalisering. Een nieuw ontwerp-bestemmingsplan dat de bebouwing mogelijk maakt, is nog niet ter inzage gelegd. Voor een belangenafweging is bij handhaving geen sprake meer.
14. [B] heeft in dezen bij brief van 30 augustus 2012 een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Volgens [B] zal amovering van de gerealiseerde bebouwing voor hem grote schade met zich brengen. [B] begroot de schade op € 500.000,-- en wijst tevens op de teelproblemen die zich dan zullen voordoen. Aldus [B] ondervindt eiseres geen hinder van de gerealiseerde bebouwing. Eiseres kijkt immers tegen kassen aan die er legaal staan. Voorts meent [B] dat verweerder terecht de gevraagde handhaving heeft afgewezen. Zijn belangen wegen immers zwaarder dan die van eiseres. [B] is verder van mening dat nu het oude bestemmingsplan weer van kracht is, de weg vrij is om voor de gerealiseerde bebouwing alsnog vrijstelling te verlenen. Woningbouw ter plaatse lijkt immers niet meer waarschijnlijk.
Mochten er evenwel planologische ontwikkelingen plaatsvinden die niet voorzien in de conservering van de bestaande glastuinbouwbedrijven, dan zal [B] een tijdelijke vergunning voor maximaal vijf jaren aanvragen.
15. De rechtbank overweegt ter zake het volgende.
ten aanzien van het bestreden besluit I
16. Conform de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012 zal de rechtbank de brief van eiseres van 21 oktober 2011 behandelen als beroepschrift tegen het bestreden besluit I.
17. Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat hij niet heeft beoogd om met het bestreden besluit I de omstreden vrijstelling en bouwvergunning alsnog te weigeren. Naar het oordeel van de rechtbank kan het bestreden besluit I geen stand houden. Verweerder heeft namelijk met dit besluit geen inhoudelijke beslissing genomen op de tegen de besluiten van 12 november 2002 gerichte bezwaren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval maar één juiste beslissing had kunnen nemen. Immers, bij uitspraak van 10 augustus 2011 heeft de Afdeling het 16 juni 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Zuidplas West" onder meer vernietigd voor zover het betreft de plandelen met de bestemming "Woongebied-Uit te werken Ringvaartdorp" van welke plandelen het betrokken perceel deel uitmaakt. Door de partiële vernietiging herleeft voor bedoelde plandelen, waaronder dus ook het betrokken perceel, het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1990". Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met laatstgenoemd bestemmingsplan en dat vrijstelling van dit bestemmingsplan niet (meer) tot de mogelijkheden behoort. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal dan ook in het dictum bepalen dat de door [B] gevraagde vrijstelling en bouwvergunning alsnog worden geweigerd.
ten aanzien van het bestreden besluit II
18. De rechtbank stelt voorop dat de door eiseres bij verweerder ingediende brief van
17 juli 2012 dient te worden aangemerkt als een beroepschrift tegen de nieuwe op 7 juni 2012 genomen beslissing op de tegen het besluit van 20 maart 2007 gerichte bezwaren. Het bestreden besluit II is immers geen nieuw primair besluit op het verzoek van eiseres om handhaving, maar een nieuwe beslissing op bezwaar.
19. Anders dan verweerder meent, kan het bestreden besluit II niet worden gezien als een nadere bevestiging van het bestreden besluit I. Zoals reeds in de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012 is overwogen, bevat namelijk het bestreden besluit I geen besluit op het verzoek om handhaving en kan het derhalve niet worden aangemerkt als een beslissing op de tegen het besluit van 20 maart 2007 gerichte bezwaren. Verweerder heeft ter zitting bij de Afdeling ook zelf bevestigd dat hij op dat moment nog geen uitvoering had gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2007.
20. Gelet op hetgeen in sub 19 is overwogen, heeft verweerder eerst bij het bestreden besluit II uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2007. Dit brengt met zich dat verweerder de maximum dwangsom ad € 37.500,-- aan eiseres heeft verbeurd. De rechtbank zal ook op dit punt in het dictum zelf in de zaak voorzien.
21. In het licht van het voorgaande begrijpt de rechtbank het bestreden besluit II aldus dat verweerder heeft bedoeld om zijn eerdere gedoogbesluit van 20 maart 2007 toch te handhaven. In dit verband overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 1.6 van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de regelgeving van vóór 1 oktober 2010 van toepassing blijft op de nog altijd niet onherroepelijk geworden besluitvorming met betrekking tot het verzoek van eiseres om handhaving van 27 januari 2007.
22. De rechtbank overweegt vervolgens dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is bij handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zich op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
23. Gelet op hetgeen sub 17 is overwogen, moet worden vastgesteld dat de omstreden bebouwing is gerealiseerd zonder rechtsgeldige vrijstelling en vergunning. Verweerder is dan ook bevoegd om ten aanzien van bedoelde bebouwing handhavend op te treden.
24. De vraag of in dit geval sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat van verweerder mag worden verwacht om niet handhavend op te treden, beantwoordt de rechtbank aan de hand van de stukken en het verhandelde ter zitting thans ontkennend.
25. Zo heeft verweerder de rechtbank er niet van kunnen overtuigen dat er in dezen concreet zicht is op legalisering van de omstreden bebouwing. Uit het verweerschrift, verweerders brief van 14 september 2012 danwel verweerders betoog ter zitting kan niet worden opgemaakt dat de omstreden bebouwing uiteindelijk positief zal worden bestemd danwel anderszins zal worden gelegaliseerd.
26. Verder biedt naar het oordeel van de rechtbank hetgeen verweerder en [B] ter zake naar voren hebben gebracht op dit moment onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat handhavend optreden in deze concrete situatie onevenredig is. Zo is door [B] onvoldoende uitgewerkt dat amovering van de omstreden bebouwing een schadepost met zich zal brengen van € 500.000,-- alsmede problemen voor de teelt ten gevolge zal hebben. Daarnaast lijkt verweerder in dit geval een algehele belangenafweging te hebben gemaakt, in plaats van een beoordeling van de (on)evenredigheid van handhavend optreden op basis van feiten en omstandigheden aan de kant van [B] die als bijzonder kunnen worden gekwalificeerd zoals bedoeld in de jurisprudentie van de Afdeling. Tenslotte is ook de rol van de beleidsnota "Integraal toezicht- en handhavingsbeleid 2011-2015" onvoldoende belicht. Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 3:2 van Pro de Awb, geen stand houden. Verweerder zal derhalve andermaal een nieuwe beslissing moeten nemen op de tegen het besluit van 20 maart 2007 gerichte bezwaren.
proceskosten
27. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal verweerder worden veroordeeld in de door eiseres gemaakte proceskosten. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht is het gewicht van de zaak bepaald op 1 (gemiddeld) en zal voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand 3 punten (voor het indienen van de beroepschriften èn voor het verschijnen ter zitting) worden toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;
herroept de besluiten van 12 november 2002;
bepaalt dat de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning voor de reeds gerealiseerde bebouwing alsnog worden geweigerd en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing neemt op de tegen het besluit van 20 maart 2007 gerichte bezwaren;
bepaalt dat verweerder een dwangsom heeft verbeurd van € 37.500,-- welke verweerder aan eiseres dient te betalen;
gelast verweerder aan eiseres de door haar gestorte griffierechten ad in totaal € 302,-- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van eiseres tot een bedrag van € 1.311,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Gerritse, voorzitter, alsmede mr. J.L. Verbeek en
mr. F. Arichi, rechters, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden naar partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.