Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 397828 / HA ZA 11-1965
Vonnis van 3 oktober 2012
in de zaak van
De NEDERLANDSE VERENIGING TOT BESCHERMING VAN VOGELS,
gevestigd te Zeist,
eiseres,
advocaten mr. W.A. Verbeek te Groningen en mr. J. Veltman te Amersfoort,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. E.H.P. Brans te 's-Gravenhage.
en
[X],
wonende te [woonplaats],
gevoegde partij op de voet van artikel 217 Rv aan de zijde van de Staat,
advocaat mr. D. Knottenbelt te Rotterdam.
Partijen zullen hierna de Vogelbescherming, de Staat en [X] genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 23 juni 2011, met producties;
- de incidentele conclusie tot voeging van [X];
- de conclusie van antwoord in het incident tot voeging van de Vogelbescherming;
- de conclusie van antwoord in het incident tot voeging van de Staat;
- het incidenteel vonnis van 5 oktober 2011;
- de conclusie van antwoord van de Staat, met producties;
- de conclusie van antwoord van [X], met producties;
- het tussenvonnis van 14 december 2011, waarbij een comparitie van partijen ten overstaan van een meervoudige kamer is bevolen;
- de beschikking van 26 maart 2012, waarbij de datum van de comparitie van partijen is bepaald op 25 juni 2012;
- de akte inhoudende informatie ten behoeve van de comparitie van partijen tevens inhoudende overlegging producties van de Vogelbescherming;
- de akte houdende overlegging producties van de Staat;
- de antwoordakte alsmede akte houdende overlegging producties van de Staat;
- de akte van antwoord tevens inhoudende akte tot overlegging van producties van [X];
- de akte houdende overlegging producties van de Staat;
- het proces-verbaal van comparitie van 25 juni 2012 en de daarin genoemde stukken.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. Het juridisch kader
Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
2.1. De Vogelrichtlijn (79/409/EEG) heeft als doel om alle in het wild levende vogelsoorten en hun leefgebieden te beschermen. In Nederland zijn 79 gebieden aangewezen als "speciale beschermingszones" in de zin van artikel 4 lid 1 van de Vogelrichtlijn. Dit zijn gebieden waar bedreigde (trek)vogelsoorten voorkomen en daarom beschermd moeten worden.
2.2. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft bij besluit van 18 juli 1995 het gebied dat bekend is onder de naam "het Verdronken Land van Saeftinghe" en op 24 maart 2000 het gebied dat bekend is onder de naam "Westerschelde" aangewezen als speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn.
2.3. Artikel 4 van de Vogelrichtlijn luidt als volgt:
"1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee - en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De Lid-Staten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee - en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed - , rui - en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de Lid-Staten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3. De Lid-Staten zenden de Commissie alle nuttige gegevens, zodat zij de geëigende initiatieven kan nemen voor de coördinatie die nodig is om te bereiken dat de zones bedoeld in lid 1, enerzijds, en in lid 2, anderzijds, een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen inzake bescherming van de soorten in de geografische zee - en landzone waar deze richtlijn van toepassing is.
4. De Lid-Staten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen."
2.4. De Habitatrichtlijn (92/43/EEG) heeft als doel om de veelheid aan planten en dieren te behouden door het in stand houden van hun natuurlijke leefgebieden. Net als bij de Vogelrichtlijn dienen Europese lidstaten speciale beschermingzones voor bedreigde dieren en planten aan te wijzen en die te handhaven.
2.5. De artikelen 2 en 3 van de Habitatrichtlijn luiden als volgt:
"Artikel 2
1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
Artikel 3
1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG [de Vogelrichtlijn, rb] aangewezen speciale beschermingszones.
2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
3. Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna."
2.6. Artikel 6 van de Habitatrichtlijn luidt als volgt:
"1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."
2.7. De Europese Commissie heeft een document uitgebracht ten behoeve van de interpretatie van artikel 6 van de Habitatrichtlijn door de bevoegde instanties in de lidstaten van de Europese Unie onder de titel: "Beheer van 'Natura 2000'-gebieden, de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG)". Ten aanzien van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn vermeldt dit document onder meer:
"De juiste interpretatie van dit artikel is, dat van de lidstaten wordt verlangd dat zij alle passende acties ondernemen die redelijkerwijs van hen mogen worden verwacht om te garanderen dat zich geen significante verslechtering of verstoring voordoet."
en:
"Beperking in ruimte. De maatregelen betreffen uitsluitend de soorten en habitats die voorkomen "in de speciale beschermingszones". Anderzijds kan het noodzakelijk zijn, maatregelen ten uitvoer te leggen buiten de SBZ-H/V [speciale beschermingszones Habitat/Vogelrichtlijn, rb], namelijk indien processsen die zich buiten de SBZ-H/V afspelen, van invloed zijn op de soorten en habitats binnen de SBZ-H/V. Het artikel zegt namelijk niet dat de maatregelen in de SBZ-H/V moeten worden getroffen, maar dat effecten in de SBZ-H/V moeten worden vermeden."
2.8. Artikel 7 van de Habitatrichtlijn luidt als volgt:
"De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van Richtlijn 79/409/EEG [de Vogelrichtlijn, rb], voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt."
Natuurbeschermingswet 1998
2.9. De verplichtingen op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998, die op 1 oktober 2005 in werking is getreden en is gewijzigd op 1 februari 2009.
2.10. Artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 luidt als volgt:
"1. Onze Minister wijst gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG en richtlijn 92/43/EEG.
2. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voorzover vereist ingevolge richtlijn 79/409/EEG of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge richtlijn 92/43/EEG.
3. De instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, kan mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.
4. en 5. (...)."
2.11. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) heeft bij besluit van 23 december 2009 de eerder genoemde gebieden het Verdronken land van Saeftinghe en Westerschelde tezamen aangewezen als het "Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe" in de zin van artikel 3 lid 1 van de Habitatrichtlijn en artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze gebieden zijn vooral aangewezen voor de habitattypes H 1330 Estuaria, H 1310 Zilte pionierbegroeiing en H 1330 Schorren en zilte graslanden. Onder de Vogelrichtlijn zijn de gebieden aangewezen voor talrijke trek- en broedvogels.
2.12. De instandhoudingsdoelstellingen als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het Verdronken Land van Saeftinghe en Westerschelde zijn opgenomen in de nota van toelichting op het aanwijzingsbesluit van 23 december 2009. Onderscheid wordt gemaakt tussen hersteldoelstellingen en behouddoelstellingen. Ten aanzien van het habitattype H1130 Estuaria is "uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit" als instandhoudingsdoel, in de vorm van een hersteldoelstelling, geformuleerd . Ter toelichting is het volgende opgenomen:
"De staat van instandhouding van dit habitattype is zeer ongunstig. Als gevolg van menselijke ingrepen is de oppervlakte (hoogdynamisch) diep water in de Westerschelde sterk toegenomen, waarbij de overgangen naar (laagdynamische) ondiepere delen steil zijn geworden. Voor de Westerschelde houdt kwaliteitsverbetering in: herstel van de afwisseling aan diverse deelecosystemen (laagdynamische en hoogdynamische, diepe en ondiepe, zoete en zoute delen en geleidelijke overgangen tussen al deze deelsystemen) met de bijbehorende hoge diversiteit. De kwaliteitsverbetering komt ook ten goede aan de instandhoudingdoelstelling voor de belendende schorren (H1330). Voor dit gebied is behoud van het meergeulenstelsel en uitbreiding van de oppervlakte met laagdynamische delen (droogvallende platen en ondiepe wateren) noodzakelijk voor kwaliteitsverbetering en duurzaam voortbestaan. Daarnaast is behoud van de zoet-zout gradiënt binnen een min of meer stabiel traject van belang, evenals behoud van geleidelijke overgangen naar schorren en duintjes."
2.13. Ten aanzien van het habitattype schorren (H1330) is in het aanwijzingsbesluit aangegeven dat "uitbreiding van oppervlakte" en "verbetering kwaliteit" van het buitendijkse subtype A wordt nagestreefd. Ten aanzien van de onder de Vogelrichtlijn te beschermen soorten geldt dat voor al deze vogelsoorten een behouddoelstelling geldt.
2.14. Paragraaf 2 van de Natuurbeschermingswet 1998 is getiteld: "Rechtsgevolgen gebieden ter uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen." In deze paragraaf zijn onder meer de artikelen 19a tot en met 21 opgenomen, die dienen ter implementatie van de artikelen 6 leden 1 en 2 van de Habitatrichtlijn.
Ontwikkelingsschets 2010 en Scheldeverdrag
2.15. In 2005 heeft de Staat met het Vlaams Gewest (Vlaanderen) verschillende verdragen gesloten met betrekking tot de veiligheid, toegankelijkheid en natuurlijkheid van de Westerschelde. In deze verdragen zijn afspraken gemaakt over de derde verruiming van de Westerschelde. De verruiming bestond uit het weghalen van enkele drempels op de bodem van de vaargeul, zodat die getijdenonafhankelijk bevaarbaar zou worden voor grote schepen. Dat kwam de toegankelijkheid van de Antwerpse haven ten goede. Eén van de verdragen is het op 21 december 2005 ondertekende "Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium" (Trb. 2005, 310, hierna het Scheldeverdrag). Dit verdrag is op 30 juli 2008 in werking getreden. In dit verdrag zijn onder meer de volgende bepalingen opgenomen:
Verplichtingen van Verdragspartijen
Artikel 3 - Omschrijving van de te realiseren projecten en werken
1. De vaargeul wordt verruimd om een getijonafhankelijke vaart mogelijk te maken voor schepen met een diepgang van 13,10 meter op basis van een kielspeling van 12,5%. De technische beschrijving van de werken, waaronder het interventiepeil voor het baggeren, is opgenomen in bijlage B. Een vermindering van de kielspeling zal het bedoelde interventiepeil onverlet laten. Met de uitvoering van deze verruiming wordt ten laatste in 2007 van start gegaan, zodat de vermelde vaarmogelijkheid ten laatste in 2009 is gerealiseerd. Ter verwezenlijking van de verruiming worden de volgende werken voorbereid, uitgevoerd en onderhouden:
a. het plaatselijk verruimen van de vaargeul en het plaatselijk verruimen en eventueel verplaatsen van anker- en noodankergebieden, en, voorzover noodzakelijk:
b. het opruimen van wrakken en andere obstakels in de vaargeul en in anker- en noodankergebieden;
c. het aanleggen van geulwandverdedigingen.
2. Met de volgende grensoverschrijdende projecten wordt ten laatste in 2007 van start gegaan:
a. het vergroten van het Zwin met minimaal 120 en maximaal 240 ha door het landinwaarts verplaatsen van dijken in de Willem Leopoldpolder;
b. het ontwikkelen van een intergetijdengebied met een omvang van minimaal 440 ha in de Hertogin Hedwigepolder en het noordelijk gedeelte van de Prosperpolder.
3. In Nederland worden ten laatste in 2010 langs de Westerschelde werken uitgevoerd of in uitvoering genomen ter realisatie van minimaal 600 ha estuariene natuur. Voorzover de in het tweede lid omschreven projecten worden verwezenlijkt op Nederlands grondgebied, vormen deze een onderdeel van de in dit lid omschreven te realiseren natuur.
4. en 5. (...)" [onderstreping rb].
2.16. Aan deze verdragsbepaling ligt ten grondslag het "leidend principe: ruimte voor de rivier", zoals dat in de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium (opgesteld in januari 2005) is geformuleerd:
"Uitgangspunt van de beslissingen over de natuurlijkheid van het Schelde-estuarium is dat optimalisatie van de fysische, chemische en ecologische processsen zal leiden tot herstel van habitats en populaties. De belangrijkste factor voor de optimalisatie van bijna alle natuurlijke processsen in het estuarium, is ruimte. Voldoende ruimtelijke uitbreiding van het estuarium zal via procesherstel haast alle waardevolle habitattypen kunnen opleveren, de nu nog steeds voortschrijdende degradatie van het natuurlijk systeem stoppen en op termijn leiden tot herstel en verbetering. Door in te zetten op voldoende ruimte worden bovendien willekeurige keuzen voor arealen met specifieke habitattypen of voor bepaalde soorten vermeden."
Natuurprogramma Westerschelde
2.17. Op 15 september 2005 heeft het Ministerie van LNV een document uitgebracht met de titel "Natuurprogramma Westerschelde - Verantwoording realisering (minimaal) 600 ha estuariene nieuwe natuur en de relatie met de instandhoudingsdoelstellingen Vogel- en Habitatrichtlijn". In de samenvatting bij dit document zijn onder andere de volgende conclusies opgenomen:
"De analyse uit het beleids- en planningstraject van de OS 2010 is in overeenstemming met de analyse en de opgaven uit het landelijke en Europese VHR-traject. De voorstellen beogen het behoud van de habitattypen en soorten eigen aan het Westerschelde-estuarium. In het OS 2010-traject is aangetoond dat behoud van kwaliteit deels kan worden bereikt door maatregelen binnen de Westerschelde: flexibele stortstrategie om de onderliggende systeemkenmerken te behouden, in het bijzonder het meergeulenstelsel en beschermingsstatus Vlakte van Raan als zeereservaat. Behoud en voldoende herstel moet echter vooral gevonden worden in de toevoeging van gebieden die bijdragen aan habitatvormende processen en met name gerelateerd aan laagdynamische natuur in orde van grootte van 600-770 hectare. Het rijk heeft in haar besluit (minimaal) 600 hectare estuariene natuur te realiseren gekozen voor de onderkant van de voorstellen. (...) De uitbreiding met gebieden met deze specifieke kenmerken is geen doel op zich, maar middel om het behoud van de beoogde kwaliteit te realiseren en duurzaam te handhaven. Verruiming van het estuarium is de meest effectieve oplossing. Dit is een zienswijze die gedeeld wordt door de Europese Commissie, blijkens uitspraken van de EC naar aanleiding van de 2e verdieping.
De realisering van bovengenoemd pakket in de periode tot 2013 op basis van genoemde overwegingen, wordt voorlopig als voldoende inzet beoordeeld om te voldoen aan de Europese verplichtingen inzake de VHR. Deze opgave zal dan ook moeten worden opgenomen in het eerste (VHR-)beheersplan voor naar verwachting 2008-2014 voor het Westerschelde-estuarium, als zijnde adequaat ten aanzien van de goede instandhouding van de betreffende habitattypen en soorten en Brussel-proof. (...)."
3. De feiten
3.1. De Hedwigepolder ligt in Zeeuws-Vlaanderen, aan de grens met België en ziet uit over de Westerschelde. De inpoldering is in 1906 voltooid. De familie [X] heeft het Nederlandse deel van de Hedwigepolder sinds 1936 in eigendom. De Hedwigepolder omvat in totaal ongeveer 320 ha, waarvan circa 300 ha in Nederland en circa 20 ha in België. Van het oppervlak in Nederland is circa 260 ha verpacht als landbouwgrond. De overige 40 ha bestaat uit weidegrond, dijken, wegen en natuurgebied.
3.2. De Vogelbescherming stelt zich wereldwijd ten doel de bescherming van wilde vogels in hun natuurlijke verspreidingsgebied en het behoud en herstel van populaties en leefgebieden van deze vogels, waarmee onder meer een bijdrage wordt geleverd aan het behoud van de biodiversiteit op aarde. De Vogelbescherming trekt zich in het kader van haar statutaire doelstelling onder andere de gestage achteruitgang van de Westerschelde als leefgebied voor vogels aan.
3.3. Op 15 juli 2008 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat het Tracébesluit "verruiming vaargeul Westerschelde" vastgesteld. Ten behoeve van de uitvoering van dit besluit zijn diverse vergunningen verleend. Tegen het in april 2009 door de Minister van LNV genomen besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 hebben de Vogelbescherming en diverse andere natuurbeschermingsorganisaties beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Tevens hebben zij de voorzitter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzitter heeft op 28 juli 2009 genoemde vergunning geschorst.
3.4. De ministerraad heeft op 9 oktober 2009 besloten tot ontpoldering van de Hedwigepolder. In dit verband is op dezelfde datum een persbericht uitgegaan onder de kop: "kabinet: ontpoldering onontkoombaar".
"Dit is een persbericht van de ministerraad.
De ministerraad heeft er op voorstel van minister Gerda Verburg van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) mee ingestemd dat de unieke getijdennatuur langs de Westerschelde hersteld wordt via ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder. Tot teleurstelling van het kabinet blijkt het alternatieve plan voor buitendijks natuurherstel op onoverkomelijke bezwaren te stuiten. Het kabinet heeft geconcludeerd dat ontpoldering de enige begaanbare weg is om te voldoen aan de natuurherstelopgave, zoals is vastgelegd in het Europese recht en in de Verdragen van Vlaanderen. Daarmee valt de ministerraad terug op het tweede deel van het dubbelbesluit van 17 april 2009. Alleen ontpoldering van de Hedwigepolder geeft de benodigde zekerheid dat het estuarium van de Schelde kan herstellen. Het kabinet heeft jarenlang en zeer zorgvuldig gezocht naar alternatieven voor ontpoldering van de Hedwigepolder. Ontpolderen van landbouwgrond is een vergaande maatregel. Uit respect voor de gevoelens in Zeeland en met het oog op het politieke speelveld in de Tweede en Eerste Kamer besloot het kabinet in april tot een ultieme poging om de getijdennatuur buitendijks te realiseren. Bij de verdere uitwerking van het buitendijks alternatief is het kabinet op (juridische) complicaties gestuit. Begin juli bleek dat de Europese Commissie kritisch was over de Nederlandse plannen voor buitendijks natuurherstel. Nog geen maand later schorste de Raad van State de vergunning die in het kader van de Natuurbeschermingswet voor de nieuwe verdieping van de Westerschelde was afgegeven. Op basis van een finale toets door een consortium onder leiding van Grontmij komt het kabinet tot de slotsom dat het alternatief van buitendijkse schorren geen oplossing biedt voor het benodigde natuurherstel. Het ministerie van LNV start op korte termijn met de voorbereidende werkzaamheden voor de ontpoldering van de Hedwigepolder. (...).
De ministerraad heeft vandaag ingestemd met de koers die is ingezet om de bodemprocedure voor de verdieping van de vaargeul van de Westerschelde tot een goed einde te brengen. Met een verstevigd verweer, vooral gericht op de positieve effecten van de speciale baggertechnieken op de natuur, hoopt het kabinet de bodemprocedure bij de Raad van State te winnen."
3.5. De Vogelbescherming heeft naar aanleiding van het besluit van de ministerraad, waaraan ook de Tweede Kamer haar instemming had gegeven, haar beroep tegen de voor de (derde) verruiming op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning ingetrokken.
3.6. De directeur van de Vogelbescherming, [directeur], heeft op 28 maart 2011 van een medewerker van staatssecretaris Bleker de toezegging gekregen dat Bleker met [directeur] op 15 juni 2011 over een aantal beleidsonderwerpen van gedachten zou wisselen. Bij brief van 28 maart 2011 heeft [directeur] voornoemd deze afspraak bevestigd. Voorts heeft [directeur] in deze brief het dossier Natuurherstel Westerschelde aan de orde gesteld, in verband met het feit dat Bleker aan de Tweede Kamer had toegezegd om uiterlijk op 1 juni 2011 duidelijk te maken hoe het kabinet verder denkt te gaan met dit dossier. De brief bevat onder meer de volgende passage:
"Vooruitlopend op ons gesprek van 15 juni aanstaande wil ik u hierbij dan ook oproepen om te stoppen met de lopende heroverweging van de plannen voor natuurherstel van de Westerschelde en de eerdere, weloverwogen besluiten dienaangaande onverkort in uitvoering te nemen. De uitgangspunten daarvoor en besluiten daarover, zoals met instemming van de beide Kamers geformaliseerd in de Scheldeverdragen met Vlaanderen en het Convenant met de provincie Zeeland, zouden mijns inziens onverkort gerespecteerd en nageleefd moeten worden."
3.7. Bij brief van 12 mei 2011 van [directeur] heeft de Vogelbescherming Bleker andermaal aangeschreven in verband met het natuurherstel in de Westerschelde. Deze brief bevat onder meer de volgende passages:
"Gelet op het feit dat adequaat herstel van de onderdruk staande natuurwaarden van de Westerschelde absoluut urgent is, verzoek ik u hierbij nogmaals dringend op de kortst mogelijke termijn terug te keren naar de oorspronkelijke plannen van de Ontwikkelingsschets 2010 en de uitvoering van de eerder genomen besluiten inzake natuurherstel door ontpoldering onverkort en onverwijld weer ter hand te nemen. Mocht u daartoe onverhoopt niet bereid zijn, dan verzoek ik u mij dit ten spoedigste te laten weten. (...) Als ik voor 1 juni a.s. niet van u hoor, ga ik ervan uit dat u niet bereid bent de uitvoering van de eerder genomen besluiten inzake natuurherstel ter hand te nemen."
3.8. Bleker heeft op de brief van 12 mei 2011 niet gereageerd. Op 7 juni 2011 heeft de advocaat van de Vogelbescherming aan Bleker een conceptdagvaarding gezonden en laten weten dat deze dagvaarding zou worden uitgebracht indien Bleker niet binnen 14 dagen zou bevestigen dat de eerder genomen besluiten, inclusief de ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder, alsnog zullen worden uitgevoerd.
3.9. Op 15 juni 2011 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen (vertegenwoordigers) van de Vogelbescherming en twee ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: EL&I), dit laatste in verband met het feit dat Bleker zelf verhinderd bleek. Op 23 juni 2011 is de dagvaarding in de onderhavige procedure betekend.
3.10. De staatssecretaris van EZLI heeft namens het kabinet bij besluit van 17 juni 2011 het besluit van 9 oktober 2009 herroepen en bekend gemaakt op welke alternatieve wijze het kabinet invulling zal geven aan de op de Staat ingevolge artikel 6 leden 1 en 2 van de Habitatrichtlijn rustende verplichtingen ten aanzien van de Westerschelde. Het maatregelenpakket zoals dat op 17 juni 2011 is aangekondigd, uit te voeren in drie fases, is gebaseerd op de onderzoeksbevindingen van instituut Deltares van 20 mei 2011, neergelegd in het rapport "Natuurherstel in de Westerschelde: De mogelijkheden nader verkend". In dit rapport staat onder meer: "Aangezien vanuit morfologisch-ecologisch perspectief niet kan worden onderbouwd dat de volledige 600 ha estuariene natuur (...) niet hoeft te worden gerealiseerd om de neergaande trend van het areaal laagdynamische intergetijdengebied te keren en (verdere) kwaliteitsverslechtering te voorkomen, wordt de maatregel gekwalificeerd als instandhoudingsmaatregel bedoeld in artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. Dit heeft tot gevolg dat Nederland op korte termijn maatregelen in het Westerscheldegebied moet nemen."
3.11. In zijn brief van 29 juni 2011 aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van EL&I geschreven dat de rijksoverheid de realisering van 300 ha nieuwe estuariene natuur en de provincie Zeeland de andere 300 ha voor haar rekening neemt. Zo zullen onder regie van de provincie Zeeland de Perkpolder (35 ha) en de Waterdunen (52 ha) worden ontpolderd en enkele buitendijkse maatregelen worden getroffen (216 ha). De provincie Zeeland heeft inmiddels voorbereidende maatregelen genomen om de bedoelde 300 ha nieuwe natuur te realiseren.
3.12. Naar aanleiding van gesprekken met eurocommissaris J. Potocnik heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer op 13 april 2012 bericht dat deze gesprekken hebben geleid tot een door de Europese Commissie en de Nederlandse regering gedragen visie over de maatregelen voor het stoppen van de verdere achteruitgang van de natuurkwaliteit in de Westerschelde en het maken van een begin van herstel van de natuurwaarden en -kwaliteit in dit estuarium. Er zal, zo luidt het besluit, aan de natuurherstelopgave voor de Westerschelde worden voldaan door:
- ontpoldering en aanleg van 125 ha estuariene natuur in de Welzinge- en Schorerpolder;
- ontpoldering en aanleg van 100 ha estuariene natuur in de Hedwigepolder;
- ontpoldering en aanleg van 65 ha estuariene natuur op de locatie Appelzak;
- aanleg van een natuurlijke verbinding tussen het Verdronken Land van Saeftinghe, het Sieperdaschor en estuariene natuur in de Hedwigepolder door de tussengelegen Gasdam (deels) te verwijderen, althans onder de waterspiegel te brengen.
Dit maatregelenpakket voorziet in het creëren van 295 ha estuariene natuur in de Westerschelde. Het andere deel van de 600 ha te realiseren natuur wordt uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de provincie Zeeland (zie 3.11).
3.13. De Staat heeft het in het kabinetsbesluit van 13 april 2012 neergelegde maatregelenpakket voorgelegd aan de Europese Commissie. Eurocommissaris Potocnik heeft bij brief van 20 april 2012 als volgt gereageerd:
"Given the recent developments and the urgent need for nature restoration, we are prepared to consider the new package of measures proposed by the Dutch Government as being equivalent to the complete depolderisation of the Hedwigepolder and as an important First step towards achieving compliance with the provisions of art 6(2) Habitats Directive.
The Commission's acceptance of the new package of measures is however conditional upon receiving further Assurance that these measures will be implemented in a single package and start immediately."
3.14. Op 23 april 2012 heeft premier Rutte het ontslag van zijn kabinet aangeboden aan de Koningin.
3.15. Op 16 mei 2012 heeft in de Tweede Kamer een debat plaatsgevonden over het kabinetsbesluit van 13 april 2012 inzake het natuurherstel in de Westerschelde. Stemming over een drietal moties op 22 mei 2012 wees uit dat het kabinetsbesluit niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kon rekenen. Het kabinet heeft besloten, gezien zijn inmiddels demissionaire status, geen besluit te nemen over het natuurherstel in de Westerschelde.
3.16. Op 31 mei 2012 heeft de Europese Commissie de Minister van Buitenlandse Zaken een brief gestuurd met als onderwerp "Ingebrekestelling - Inbreuk nr. 2012/2089". In deze brief zijn onder meer de volgende passages opgenomen:
"3. Beoordeling - inbreuk op artikel 6(2) Habitatrichtlijn.
De commissie is van mening dat:
1) sinds de plaatsing van de Westerschelde op de lijst van gebieden van communautair belang op 7 december 2004 er geen maatregelen zijn genomen die de verslechtering van de staat van het gebied daadwerkelijk tot stand hebben gebracht (ondanks dat deze maatregelen al sinds 2005 bekend waren), en dat
2) de maatregelen waartoe op 17 juni 2011 is besloten niet beschouwd kunnen worden als de passende maatregelen die ingevolge artikel 6(2) van de Habitat richtlijn vereist zijn om de verslechtering van het Natura 2000 gebied te stoppen.
De redenen hiervoor worden hierna in detail uiteengezet.
Als opmerking vooraf wil de Commissie hier opmerken, dat zij de maatregelen waartoe de autoriteiten in juni 2011 besloten beschouwt als zijnde de enige maatregelen waartoe de regering heeft besloten en die totnogtoe de steun van de Tweede Kamer hebben en welke niet zijn ingetrokken of vervangen door een nieuw besluit. Om die reden wordt in deze ingebrekestelling verwezen naar de ontoereikendheid van de maatregelen van 17 juni 2011."
De brief wordt afgesloten met de volgende algemene conclusie:
"De Commissie van de Europese Gemeenschappen is bijgevolg van oordeel dat het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens artikel 6(2) van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de flora en fauna, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen (hetgeen krachtens diens artikel 7 ook geldt voor de speciale beschermingszones aangewezen onder de Vogelrichtlijn).
De Commissie verzoekt Uw regering krachtens artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie haar binnen twee maanden na ontvangst van dit schrijven haar opmerkingen over het hierboven uiteengezette standpunt te doen toekomen. (...)."
3.17. Ten tijde van de behandeling van de onderhavige zaak ter zitting was de in de brief van de eurocommissaris genoemde reactietermijn van twee maanden niet verstreken en had de Staat deze brief nog niet beantwoord.
4. Het geschil
4.1. De Vogelbescherming vordert:
a. te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt door geen instandhoudingsmaatregelen en maatregelen ter voorkoming van verdere verslechtering gericht op verruiming van het estuarium te treffen voor het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe;
b. de Staat te veroordelen tot het nemen en bekend maken voor 1 september 2012 van alle besluiten die nodig zijn voor de in de Ontwikkelingsschets 2010 voorziene ontpolderingen, een en ander conform de uitgangspunten en vereisten zoals door de Minister van LNV omschreven in de nota Natuurprogramma Westerschelde (2005);
c. de Staat te veroordelen om de onder b. bedoelde besluiten binnen een jaar na hun inwerkingtreding en in ieder geval voor 31 december 2014 uit te voeren;
d. de Staat te veroordelen om ten aanzien van de ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder binnen drie maanden na de betekening van dit vonnis met toepassing van de artikelen 3.35 en 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening een ontwerprijksinpassingsplan en ontwerpen van alle overige voor de ontpoldering benodigde besluiten, ter inzage te leggen;
e. de Staat te veroordelen om binnen twaalf weken na het verstrijken van de termijn van terinzagelegging van het ontwerprijksinpassingsplan en de daarbij behorende besluiten met toepassing van artikel 3.28, tweede lid, en artikel 3.8, eerste lid, onder e van de Wet ruimtelijke ordening een besluit te nemen over de vaststelling van het bestemmingsplan;
f. de Staat te veroordelen om binnen zes maanden na de vaststelling van het bestemmingsplan de ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder daadwerkelijk in gang te zetten;
g. te bepalen dat de Staat een dwangsom zal verbeuren van € 300.000 voor iedere dag of gedeelte daarvan dat hij in gebreke zal blijven aan de hiervoor bedoelde veroordelingen te voldoen;
h. de Staat te veroordelen in de kosten van dit geding vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf veertien dagen na dit vonnis voor het geval de betaling van het bedrag niet binnen veertien dagen na het vonnis plaatsvindt;
i. de Staat te veroordelen in de nakosten ten bedrage van € 131 vermeerderd met € 68 voor het geval dit vonnis is betekend en die betekening noodzakelijk is geweest;
j. het vonnis uitvoerbaar te verklaren bij voorraad ten aanzien van de verzochte veroordelingen onder b tot en met j.
4.2. De Vogelbescherming heeft aan haar vorderingen - samengevat - het volgende ten grondslag gelegd.
4.2.1. Als gevolg van inpolderingen, verruimingen en zandwinning in de afgelopen decennia zijn de natuurwaarden van de Westerschelde steeds verder achteruit gegaan. Het resultaat van deze ontwikkeling is dat de oppervlakte hoogdynamisch gebied steeds verder toeneemt ten koste van het laagdynamisch gebied. Deze ontwikkeling kan op enig moment onomkeerbaar worden. Dit maakt de noodzaak van herstelmaatregelen in de zin van ontpoldering urgent, zoals onder andere uit het hiervoor onder 3.10 genoemde Deltares-rapport en de door prof. dr. P.M.J. Herman ter zitting gegeven toelichting blijkt. Ondanks deze urgentie en de verplichtingen op grond van de artikelen 2 tot en met 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 leden 1 en 2 van de Habitatrichtlijn, verzuimt de Staat tot op heden om de nodige herstelmaatregelen te nemen, in de vorm van het aanleggen van nieuwe estuariene natuur, om de Westerschelde weer in een gunstige staat van instandhouding te brengen. De Vogelbescherming vordert op grond van de directe werking van de Habitatrichtlijn dat de Staat de in het Ontwikkelingssechts 2010 genoemde maatregelen neemt.
4.2.2. Bovendien vormt dit verzuim tot het nemen van maatregelen een schending van het Scheldeverdrag.
4.2.3. De Staat handelt voorts met dit verzuim onrechtmatig jegens de Vogelbescherming omdat de Vogelbescherming, in vertrouwen op het besluit van de Staat om de ontpoldering toch door te zetten, haar beroep tegen de voor de derde verruiming afgegeven vergunningen heeft ingetrokken. Het besluit om de ontpoldering toch door te zetten was ingegeven door de wens van de Staat om de derde verruiming veilig te stellen en te voorkomen dat de Afdeling de daarvoor verleende vergunningen zou vernietigen. Het kabinet heeft medegedeeld (zie 3.4) dat ontpoldering van de Hedwigepolder de enige begaanbare weg is om te voldoen aan de natuurherstelopgave die is vastgesteld in het Europese recht en in de Verdragen met Vlaanderen. Zou de Vogelbescherming het beroep hebben doorgezet, dan was dit gelet op de schorsingsuitspraak naar alle waarschijnlijkheid gegrond verklaard. Het gevolg daarvan zou zijn geweest dat de derde verruiming alleen nog doorgang had kunnen vinden indien eerst was voorzien in adequate compensatie. De weigering om nieuwe estuariene natuur aan te leggen is daarom, voor zover deze weigering betrekking heeft op de Hedwigepolder, tevens een schending van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat opgewekt vertrouwen moet worden gehonoreerd, met name indien de betrokkene naar aanleiding van dat opgewekte vertrouwen handelingen heeft verricht, zoals de intrekking van het beroep, die zij anders achterwege zou hebben gelaten.
4.3. De Staat en [X] voeren gemotiveerd verweer.
4.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
5. De beoordeling
Ontvankelijkheid Vogelbescherming in haar vorderingen
5.1. De Staat voert als meest verstrekkende verweer dat de Vogelbescherming op de voet van artikel 3:305 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vorderingen, omdat zij onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de Staat te bereiken. Dit verweer wordt verworpen. Uit het hierboven onder 3.6 tot en met 3.9 weergegeven feitenrelaas volgt dat de Vogelbescherming staatssecretaris Bleker herhaalde malen heeft aangeschreven over de onderhavige kwestie, met het verzoek om een standpunt kenbaar te maken. Tussen partijen staat vast dat de staatssecretaris niet vóór 15 juni 2011 heeft gereageerd op dit verzoek. Vervolgens heeft op 15 juni 2011 overleg plaatsgevonden tussen de Vogelbescherming en twee ambtenaren van het ministerie van E&LI. De Staat heeft niet, althans niet gemotiveerd, betwist dat ten tijde van dat gesprek de discussie omtrent het natuurherstel in de Westerschelde door de desbetreffende ambtenaren is afgedaan met de mededeling dat alle natuuronderwerpen schade lijden door de opstelling van de natuurorganisaties, met name in het Westerschelde-dossier.
5.2. Artikel 3:305 lid 2 BW heeft ten doel de zelfregulering door de marktpartijen te bevorderen en mogelijk onwillige partijen te stimuleren om van tevoren overleg te voeren. Het artikel heeft daarnaast tot doel te voorkomen dat belangenorganisaties onverhoeds actie ontplooien, waarmee de wederpartij - die de belangenorganisatie soms nog niet kende - wordt overvallen. Tegen de achtergrond van deze ratio heeft de Vogelbescherming voldoende getracht om tot overleg te komen. Zij heeft immers in een tweetal duidelijke brieven laten weten wat haar standpunt was en verzocht om een reactie van de Staat, die uitbleef. Vervolgens heeft op 15 juni 2011 een overleg plaatsgevonden, waarbij de Vogelbescherming uit de reactie van de ambtenaren van het ministerie moest afleiden dat van de zijde van de Staat verder overleg over dit onderwerp niet zinvol werd geacht. Onder deze omstandigheden heeft de Vogelbescherming voldoende getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de Staat te bereiken en is zij ontvankelijk in haar vorderingen.
Inhoudelijk
5.3. Het geschil van partijen gaat over de vraag of de Staat onrechtmatig handelt jegens de Vogelbescherming door niet over te gaan tot het creëren van 600 ha nieuwe estuariene natuur, onder meer in de vorm van ontpoldering van de Hedwigepolder (295 ha). De standpunten van partijen laten zich - zeer beknopt - als volgt samenvatten.
5.3.1. Partijen zijn het er op zichzelf over eens dat momenteel sprake is van een negatieve trend in de kwaliteit van de beschermde estuariene natuur in de Westerschelde, met name veroorzaakt door de verdieping van de Westerschelde, en dat herstelmaatregelen noodzakelijk zijn.
5.3.2. De Vogelbescherming constateert dat de Staat zich in het Scheldeverdrag, dat een uitvloeisel is van de Ontwikkelingsschets 2010, heeft gecommitteerd aan de realisatie van 600 ha nieuwe estuariene natuur, doch dat maatregelen om deze nieuwe natuur te creëren uitblijven. Van de natuurherstelopgave van circa 300 ha die de rijksoverheid heeft gedelegeerd aan de provincie Zeeland is niet duidelijk of deze wordt verwezenlijkt. Het gaat de Vogelbescherming er niet om de inhoud van (vervallen) kabinetsbesluiten van 17 juni 2011 en 13 april 2012 te laten toetsen door de rechtbank. Wat de Vogelbescherming voorstaat, is dat de huidige toestand, waarin de Staat "niets doet" en de dreiging in het Natura 2000-gebied groot is, wordt opgeheven. Daartoe dient de Staat de afspraken uit de Ontwikkelingsschets 2010 en het Scheldeverdrag op te pakken. Volgens de Vogelbescherming is bij de huidige stand van zaken de, in die afspraken opgenomen, ontpoldering van de Hedwigepolder de enige en de beste optie.
5.3.3. De Staat stelt dat zij zal zorgdragen voor de realisatie van 600 ha nieuwe estuariene natuur, waartoe zij zich in het Scheldeverdrag jegens Vlaanderen heeft verplicht. Op dit moment is nog niet duidelijk is op welke wijze hij dit zal doen. Hij kan niet worden verplicht tot het treffen van concrete maatregelen. De kabinetsbesluiten van 17 juni 2011 en 13 april 2012 zijn ingetrokken en verdere besluitvorming is in handen van het, na de verkiezingen van 12 september 2012, nog te vormen nieuwe kabinet. Het traject van de aan de provincie Zeeland opgedragen realisatie van de 300 ha nieuwe natuur is niet tot stilstand gekomen door het vallen van het kabinet, aldus de Staat.
5.4. De vraag die de rechtbank in de eerste plaats heeft te beantwoorden, is of de vorderingen van de Vogelbescherming berusten op een deugdelijke grondslag. Zoals de rechtbank in het hiernavolgende zal toelichten, moet die vraag ontkennend worden beantwoord.
Directe werking Habitatrichtlijn (het gevorderde onder 4.1 onder b t/m g)
5.5. De Vogelbescherming heeft aan haar vorderingen allereerst ten grondslag gelegd dat de Staat in strijd handelt met de artikelen 2 tot en met 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6, leden 1 en 2, van de Habitatrichtlijn. Gelet op de inhoud van de vorderingen onder 4.1 onder b tot en met g, die zich toespitsen op een veroordeling van de Staat tot het nemen van alle besluiten die nodig zijn voor de in de Ontwikkelingsschets 2010 voorziene ontpolderingen, alsmede op artikel 7 van de Habitatrichtlijn, gaat het in essentie enkel om de vraag of sprake is van een schending door de Staat van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. De ontpolderingen betreffen immers maatregelen in de zin van artikel 4 lid 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. Volgens artikel 7 van de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4 voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4 lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn.
5.6. De rechtbank begrijpt de vorderingen van de Vogelbescherming voor zover zij een schending van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn aan de orde stellen in de eerste plaats aldus, dat de Vogelbescherming een beroep doet op de directe werking van dat artikellid. Volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie EG kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de Staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is. Dit wil zeggen niet alleen in het geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook als de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (HvJ EG 11 juli 2002, Zaak C-62/00). Dit laatste brengt mee dat het feit dat de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998 niet, althans niet zonder meer, meebrengt dat aan de Vogelbescherming geen beroep op de Habitatrichtlijn toekomt. Gesteld noch gebleken is immers dat met implementatie in de Natuurbeschermingswet 1998 reeds het beoogde resultaat is bereikt. Dat laatste ligt ook niet voor de hand, nu de Natuurbeschermingswet 1998 geen concrete maatregelen per gebied voorschrijft, maar net als de Habitatrichtlijn zelf slechts voorschrijft dat passende maatregelen worden genomen.
5.7. De Vogelbescherming voert aan dat in uitspraken van de ABRvS al is uitgemaakt dat aan artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn directe werking toekomt. De Vogelbescherming doelt daarbij op ABRvS 31 maart 2000, LJN: ZF4257. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat de in artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden, voor zover die factoren gelet op de doelstellingen van de Habitatrichtlijn een significant effect zouden kunnen hebben, in ieder geval wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat voor de nationale rechter in zoverre (cursiveringen rb.) een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid. Daarbij deed zich in de onderliggende (bestuursrechtelijke) zaak het geval voor dat uit het bestreden besluit in het geheel niet bleek dat was getoetst of het voorgenomen gebruik zich verdroeg met artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn, hetgeen meebracht dat het besluit wegens onvoldoende voorbereiding en onvoldoende motivering vernietigd moest worden.
5.8. In de thans voorliggende zaak is een andere vraag aan de orde, namelijk de vraag of de Vogelbescherming met een rechtstreeks beroep op artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn kan afdwingen dat de Staat bepaalde, in het petitum nauwkeurig omschreven, maatregelen treft, waaronder de ontpoldering van de Hedwigepolder.
5.9. De rechtsplicht die uit artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn voor de Staat voortvloeit is het treffen van passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. Artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn legt de Staat een resultaatsverplichting op, doch aan de Staat wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen teneinde dit resultaat te bereiken. De Staat mag daarbij rekening houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden (artikel 2 lid 3 van de Habitatrichtlijn). Al aangenomen dat het creëren van 600 ha nieuwe natuur als passende maatregel moet worden beschouwd die redelijkerwijs van de Staat mag worden verwacht om te garanderen dat zich geen significante verslechtering of verstoring voordoet, is het aan de Staat om te bepalen op welke wijze hij deze maatregel vorm wil geven.
5.10. Voor zover in de stellingen van de Vogelbescherming ligt besloten dat het ontpolderen van de Hedwigepolder de enige denkbare wijze is waarop het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat kan worden behaald, zodat feitelijk geen sprake meer is van beleidsvrijheid maar van bepalingen die onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, faalt dat standpunt. Reeds in het feit dat de Europese Commissie in haar brief van 20 april 2012 (zie 3.13) heeft aangegeven dat het alternatieve maatregelenpakket (zie 3.12) in overweging kan worden genomen, volgt dat ook met andere maatregelen de doelen voortvloeiende uit de Habitatrichtlijn kunnen worden gehaald.
5.11. Voor zover de Vogelbescherming bedoelt te stellen dat de Staat geen beleidsvrijheid meer heeft omdat de Staat de door de Vogelbescherming in deze procedure gevorderde maatregelen zelf reeds heeft neergelegd in de Ontwikkelingsschets 2010,waarnaar wordt verwezen in het Scheldeverdrag, faalt ook deze stelling. Voor directe werking is immers noodzakelijk dat de ingeroepen richtlijnbepaling zèlf onvoorwaardelijk en voldoende precies is.
5.12. De conclusie van het voorgaande is dat artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn lidstaten niet dwingt tot het treffen van bepaalde, specifieke maatregelen. Aldus is voor de vraag welke maatregelen de Staat moet nemen géén sprake van een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting. Een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn kan dan ook niet tot toewijzing van de door de Vogelbescherming gevorderde maatregelen zoals hierboven weergegeven onder 4.1 onder b tot en met g leiden.
Scheldeverdrag
5.13. De Vogelbescherming heeft haar vorderingen ten tweede gegrond op schending van de Staat van zijn verplichtingen uit het Scheldeverdrag. De Staat betwist niet dat hij zijn verplichtingen uit dat Verdrag vooralsnog niet is nagekomen. Het Scheldeverdrag is een bilateraal verdrag tussen Nederland en Vlaanderen. Artikel 3 van het verdrag (zie 2.15) heeft geen rechtstreekse werking omdat er nog nadere uitwerking nodig is van hetgeen in deze bepaling is vastgelegd door de wetgever en uitvoerende macht (zie artikel 4 leden 1, 3 en 8 van het Scheldeverdrag). Artikel 3 richt zich alleen op wetgevende en uitvoerende macht en niet op burgers. Ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van het verdrag en de parlementaire behandeling van de Nederlandse goedkeuringswet volgt niet dat beoogd is aan particulieren rechten toe te kennen. Voorts volgt uit het feit dat in het verdrag is opgenomen dat wijzigingen op het verdrag kunnen worden overeengekomen tussen de verdragsluitende partijen (zie artikel 12 lid 1) dat niet is bedoeld om aanspraken aan particulieren toe te kennen. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat in het verdrag een door de verdragsluitende partijen te volgen geschillenbeslechtingsregeling is neergelegd voor het geval tussen hen geschillen ontstaan met betrekking tot de toepassing, de uitlegging of de uitvoering van het verdrag (zie artikel 10 lid 1).
5.14. De Vogelbescherming heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de rechtbank het Scheldeverdrag ook indirect kan toepassen, namelijk door artikel 6 van de Habitatrichtlijn verdragsconform uit te leggen. Hierboven is al geoordeeld dat voor de vraag of sprake is van directe werking van bepalingen uit een richtlijn slechts bepalend is of de betrokken bepaling uit die richtlijn zelf onvoorwaardelijk en voldoende concreet is, zodat dit standpunt reeds om die reden wordt verworpen.
5.15. In de gestelde schending van het Scheldeverdrag vinden de vorderingen van de Vogelbescherming tot het nemen van de onder 4.1 onder b tot en met g genoemde maatregelen aldus geen deugdelijke grondslag.
Vertrouwensbeginsel
5.16. Vervolgens is de vraag of sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel door de Staat die tot toewijzing van de vorderingen van de Vogelbescherming kan leiden.
5.17. Volgens de Vogelbescherming viel "meer zekerheid" dan de inhoud van het besluit van de ministerraad van 9 oktober 2009 (inhoudende ontpoldering van de Hedwigepolder, zie 3.4) niet te verkrijgen, is de koerswijziging van de ministerraad ingezet om de bodemprocedure voor de verdieping van de Westerschelde tot een goed einde te brengen en heeft zij, de Vogelbescherming, in het gerechtvaardigd vertrouwen dat "de kogel nu definitief door de kerk was", haar beroep ingetrokken. De Vogelbescherming heeft uitgelegd dat zij met het beroep tegen de vergunningverlening niet zozeer de derde verruiming van de Westerschelde beoogde te voorkomen, maar dat zij wilde bewerkstelligen dat voor die verruiming afdoende compenserende maatregelen werden getroffen. De schade die is ontstaan door het intrekken van het beroep als gevolg van het door de Staat opgewekt vertrouwen bestaat volgens de Vogelbescherming hierin dat de Staat geen compenserende maatregelen heeft genomen bij de derde verdieping van de Westerschelde. Indien de Vogelbescherming haar beroep niet had ingetrokken, was die verdieping er niet gekomen, althans had de Staat compenserende maatregelen moeten nemen, welke zouden hebben bestaan uit de maatregelen die zijn neergelegd in de Ontwikkelingsschets 2010, aldus de Vogelbescherming.
5.18. De rechtbank overweegt dienaangaande dat de eventuele ontpoldering van de Hedwigepolder een maatregel is op grond van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. De compenserende maatregelen die in het kader van de vergunningverlening voor de derde verdieping van de Westerschelde konden worden getroffen zijn maatregelen uit hoofde van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn. In het kader van de vergunningverlening had de Staat, anders dan de Vogelbescherming betoogt, niet tot ontpoldering van de Hedwigepolder kunnen worden verplicht, nu dit geen compenserende maatregel in de zin van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn betreft. Indien de Vogelbescherming het beroep tegen de vergunningverlening had doorgezet, zou dit niet tot het door haar beoogde resultaat - uitvoering van de toegezegde ontpoldering van de Hedwigepolder - hebben kunnen leiden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan derhalve niet tot toewijzing van de gevraagde maatregelen leiden, nog daargelaten de vraag of het besluit van de ministerraad, waarop de Vogelbescherming het oog heeft, heeft te gelden als een voldoende concrete toezegging jegens de Vogelbescherming.
Verklaring voor recht (het gevorderde als hiervoor weergegeven onder 4.1 onder a)
5.19. In het voorgaande is aan de orde gekomen dat in de stellingen van de Vogelbescherming geen deugdelijke grondslag ligt besloten voor de door haar hiervoor onder 4.1 onder b tot en met g weergegeven vorderingen, strekkende tot het nemen van bepaalde concrete maatregelen door de Staat. Dan resteert de vraag of er gronden bestaan voor de toewijzing van de hierboven onder 4.1. onder a weergegeven vordering tot een verklaring voor recht. De Vogelbescherming heeft betoogd dat haar belang bij de gevorderde verklaring voor recht hierin is gelegen dat voor toewijzing van de gevorderde ontpolderingsmaatregelen eerst moet komen vast te staan dat de Staat onrechtmatig handelt. Zoals uit het voorgaande blijkt, zijn de gevorderde ontpolderingsmaatregelen niet toewijsbaar. De Vogelbescherming heeft zich niet op het standpunt gesteld dat zij ook in het geval dat de ontpolderingsmaatregelen worden afgewezen, belang heeft bij een verklaring voor recht, hetgeen wel op haar weg had gelegen. De gevorderde verklaring voor recht wordt dan ook bij gebrek aan belang afgewezen. Daaraan kan nog worden toegevoegd dat zodanig belang van de Vogelbescherming op de voet van artikel 3:305a lid 3 BW in ieder geval niet kan worden gevonden in de mogelijkheid van schadevergoeding in geld.
Verweren van de Staat en [X] en aanhoudingsverzoek
5.20. De overige verweren van de Staat en [X] behoeven in het licht van het voorgaande geen bespreking meer. In het bijzonder kan, bij gebreke van een deugdelijke grondslag voor de vorderingen van de Vogelbescherming, in het midden blijven of de vorderingen van de Vogelbescherming afstuiten op de Waterpakt-doctrine.
5.21. Ter zitting heeft de Staat een verzoek tot aanhouding gedaan van de zaak, in afwachting van de uitkomst van een door de Europese Commissie eventueel jegens de Staat op te starten infractieprocedure. [X] heeft dit verzoek ondersteund voor het geval de rechtbank de vorderingen niet aanstonds zou afwijzen. De rechtbank heeft partijen ter zitting medegedeeld dat zij bij vonnis op dit aanhoudingsverzoek zal beslissen. Gelet op het feit dat de vorderingen van de Vogelbescherming worden afgewezen, hebben de Staat en [X] bij een aanhouding geen belang. Het verzoek wordt dan ook afgewezen.
Proceskosten
5.22. De Vogelbescherming zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten van zowel de Staat als van [X], met uitzondering van de kosten van de Staat van het incident die zich aan het oordeel van de rechtbank over de voeging heeft gerefereerd. De Vogelbescherming heeft zich weliswaar op het standpunt gesteld zij, in het geval dat zij door de rechtbank in het ongelijk wordt gesteld, niet in de proceskosten van [X] behoort te worden veroordeeld, maar dit standpunt wordt verworpen. De stelling dat voor de afwijzing van de vorderingen van de Vogelbescherming het door de [X] gevoerde verweer niet redengevend is geweest, brengt niet mee dat [X] de door hem gemaakte proceskosten zelf moet dragen. Hetzelfde geldt immers voor de Staat. Het belang van [X] om zich als eigenaar van de Hedwigepolder in de onderhavige procedure als partij te voegen is evident. De Vogelbescherming heeft zich niet verzet tegen de vordering tot voeging van [X] en met een eventuele veroordeling van de proceskosten van [X] heeft de Vogelbescherming van meet af aan rekening kunnen en moeten houden. Verder is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een situatie waarin [X] nodeloos proceskosten heeft gemaakt.
5.23. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op € 560 aan griffierecht en € 1.582 aan salaris advocaat (3,5 punt x tarief € 452). De kosten aan de zijde van [X] worden begroot op € 258 aan griffierecht en € 1.582 aan salaris advocaat (3,5 punt × tarief € 452).
6. De beslissing
De rechtbank:
6.1. wijst de vorderingen af;
6.2. veroordeelt de Vogelbescherming in de proceskosten,
a. aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 2.142, vermeerderd met de wettelijke rente met ingang van veertien dagen na heden tot de dag der voldoening;
b. aan de zijde van [X] tot op heden begroot op € 1.840, vermeerderd met de wettelijke rente met ingang van veertien dagen na heden tot de dag der voldoening;
6.3. verklaart de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
wijst het door de Staat in het incident meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. J. Mendlik, mr. D.A. Schreuder en mr. J.W. Bockwinkel en in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2012.