Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: 424370 / KG ZA 12-805
Vonnis in kort geding van 31 augustus 2012
in de zaak van
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
JEUGDZORG NEDERLAND,
gevestigd te Utrecht,
eiseres,
advocaat mr. J.G. Sijmons te Zwolle,
tegen:
DE STAAT DER NEDERLANDEN,
(ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. J.J. Rijken te 's-Gravenhage.
Partijen zullen hierna worden aangeduid als 'JN' en 'de Staat'.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 24 augustus 2012 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. JN behartigt de gemeenschappelijke belangen van haar leden in de branche Jeugdzorg. De door haar leden verleende zorg wordt gefinancierd uit middelen die beschikbaar worden gesteld ingevolge de Wet op de jeugdzorg ('Wj').
1.2. Op grond van artikel 34 Wj Pro stellen de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ('VWS') en van Veiligheid en Justitie eenmaal in de vier jaar vóór de indiening van de rijksbegroting een landelijk beleidskader jeugdzorg voor de komende vier kalenderjaren vast. Dat beleidskader bevat de uitgangspunten voor het door de provinciebesturen te voeren beleid, alsmede een raming van de bedragen die het Rijk - bij wijze van 'doeluitkering' - voornemens is te verstrekken aan de verschillende provincies ten behoeve van (i) de subsidiëring van de stichtingen die een bureau jeugdzorg in stand houden en (ii) de jeugdzorg waarop ingevolge de Wj aanspraak bestaat, met dien verstande dat jaarlijks wordt bezien in hoeverre het beleidskader bijstelling behoeft. Om in aanmerking te komen voor de doeluitkering jeugdzorg dienen de provincies jaarlijks, vóór 1 oktober, een aanvraag in bij de staatssecretaris van VWS.
1.3. In het verlengde van het voorgaande wordt jaarlijks van rijkswege aan de provincies, alsmede aan de daarmee gelijkgestelde stadsregio's Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden, een uitkering verstrekt ten behoeve van (a) de door de hiervoor bedoelde stichtingen ingevolge de Wj uit te voeren taken en (b) de door zorgaanbieders verleende jeugdzorg waarop ingevolge de Wj aanspraak bestaat (artikel 37 Wj Pro). Op hun beurt verstrekken de provincies en genoemde stadsregio's subsidies aan voormelde stichtingen en zorgaanbieders in verband met de op hen rustende taken uit hoofde van de Wj (artikel 41 Wj Pro).
1.4. Voor de bepaling van de loonkosten in de zorgsector, waaronder die in de jeugdzorg, is van belang de "overheidsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling" ('ova'). Dienaangaande is op 20 september 1999 het "Convenant over de nieuwe aanpak voor de bepaling van de ova voor het VWS-veld" gesloten tussen enerzijds de minister en de staatssecretaris van VWS en anderzijds de werkgeversorganisaties in het VWS-veld (hierna 'het Convenant'). Het Convenant vermeldt, voor zover hier van belang:
"overwegende:
• dat de bijzondere situatie in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (privaatrechtelijke organisaties brengen collectieve goederen voort die geheel of gedeeltelijk bekostigd worden uit financiële middelen die tot de collectieve lasten worden gerekend) en het fundamentele recht van sociale partners op vrije onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden partijen dwingt tot het maken van nadere afspraken over de overheidsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling, de ova;
(...)
• dat voor de bewindslieden van VWS geldt dat zij uit hoofde van hun deelname aan het kabinet ook een brede verantwoordelijkheid dragen en dat zij als eerste te maken hebben met het budgetrecht van en de verantwoordingsplicht aan het parlement;
(...)
artikel 3
lid 1
De ova voor het jaar t (ova-t) wordt bepaald met behulp van het referentiebegrip voor de loonkostenontwikkeling in de marktsector voor het jaar t.
lid 2
Het referentiekader voor de loonkostenontwikkeling wordt gevormd door de optelsom van de volgende loonkostenelementen:
• de contractuele loonkostenmutatie per uur op jaarbasis in de marktsector (= de CPB-raming contractloonmutatie marktsector plus de CPB-raming arbeidsduurverkorting marktsector);
• de incidentele loonontwikkeling in de marktsector;
• de werkgeverslastenontwikkeling voor de sociale zekerheid en de pensioenen (= de CPB-raming voor mutatie collectieve lasten plus de CPB-raming voor de mutatie pensioenpremies uit de CPB-tabel sociale lasten bedrijven)."
1.5. Op 21 mei 2012 heeft het ministerie van VWS aan de werkgeversorganisaties in het VWS-veld bericht dat de ova voor het jaar 2012 uitkomt op 2,95%.
1.6. Bij brief van 5 juli 2012 heeft de staatssecretaris van VWS het volgende bericht aan de provincies en de grootstedelijke regio's:
"Op 15 mei 2012 heeft het kabinet het Lenteakkoord gesloten. Met dit akkoord is de budgettaire voorjaarsbesluitvorming afgerond. Het vormt hiermee de basis voor de begroting 2013. Het gesloten Begrotingsakkoord omvat een reeks van te nemen maatregelen waaronder een aanvullend ombuigingspakket ter hoogte van € 12,4 miljard (Rijksbreed). Met deze brief informeer ik u over de budgettaire gevolgen die de voorgenomen maatregelen voor uw sector met zich meebrengt.
Aankondiging voorgenomen maatregel
Uit het Begrotingsakkoord 2013 volgt voor VWS een bezuiniging van € 1,7 miljard en daarnaast het dekken van het niet krijgen van een loonkostenindexering over 2012 en 2013 op het begrotingsartikel. Dat laatste is een uitvloeisel van het besluit om enerzijds voor de collectieve sector met uitzondering van de premiegefinancierde zorg uit te gaan van een nominale nullijn en anderzijds van het respecteren van de verplichtingen uit het OVA-convenant. Door deze besluiten ontstaat een knelpunt in de begrotingsgefinancierde jeugdsector. Om de besluiten uit het Begrotingsakkoord uit te kunnen voeren heb ik diverse maatregelen moeten nemen. Eén van de maatregelen die ik met ingang van 2013 voornemens ben uit te voeren is het toepassen van een budgettaire korting van 2,65% op de doeluitkering jeugdzorg. Bij het opstellen van uw Uitvoeringsprogramma 2013 dient u hier rekening mee te houden. Deze voorgenomen korting zal toegepast worden op de doeluitkering jeugdzorg met inachtneming van het verdeelmodel zoals dat voor 2013 met het IPO is overeengekomen. Over de feitelijke toevoeging van de OVA 2012, alsmede over het definitieve besluit tot het toepassen van de voorgenomen korting, wordt u later middels aparte brieven geïnformeerd."
1.7. Bij brief van 6 juli 2012 heeft de staatssecretaris van VWS het volgende medegedeeld aan de (voorzitter van de) Tweede Kamer:
"In het Begrotingsakkoord 2013 is, naar aanleiding van het besluit om voor de collectieve sector (uitgezonderd de premiegefinancierde zorg) voor 2012 en 2013 uit te gaan van een nominale nullijn, een budgettair tekort ontstaan voor de jeugdzorg. De doeluitkering jeugdzorg aan provincies en de instellingssubsidies voor jeugdzorgplus worden namelijk via de VWS-begroting gefinancierd. Deze begrotingsmiddelen worden niet geïndexeerd voor de nominale ontwikkelingen.
Het kabinet heeft echter ook besloten om de verplichtingen uit het OVA convenant1 te respecteren. Uit hoofde daarvan ben ik gehouden jaarlijks een overheidsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling (OVA) beschikbaar te stellen aan werkgevers in de jeugdzorg. Als gevolg van de bovengenoemde maatregelen, heb ik een dekkingstekort op mijn begroting.
Ik zie mij daarom genoodzaakt vanaf 1 januari 2013 een volumekorting van 2,65% toe te passen op de doeluitkering jeugdzorg en op de instellingssubsidies voor jeugdzorgplus. Om provincies, stadsregio's en instellingen voor jeugdzorgplus voldoende tijd te geven zich hierop voor te bereiden, heb ik hen hier heden over geïnformeerd. Ik zal op 9 juli a.s. met het IPO bestuurlijk overleg voeren over deze maatregel."
1.8. Bij brief van 12 juli 2012 heeft het IPO, namens de provincies en de stadregio's Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden, bij de Algemene Commissie Jeugdzorg van de Tweede Kamer ernstig bezwaar gemaakt tegen de korting van 2,65% die vanaf 2013 op de doeluitkering jeugdzorg wordt doorgevoerd.
1.9. Ten tijde van de zitting hadden zeven provincies en twee stadsregio's bezwaar gemaakt het besluit van de staatsecretaris van VWS, zoals vermeld in haar brief van 5 juli 2012. Deze procedures lopen nog.
2. Het geschil
2.1. JN vordert, zakelijk weergegeven:
primair
I. (i) de Staat te gebieden het Convenant daadwerkelijk na te komen en (ii) de Staat te verbieden de middelen die ten behoeve van de loonkostenindexatie beschikbaar worden gesteld te korten door middel van een volumekorting van 2,65% op de doeluitkering jeugdzorg;
subsidiair
II. de volumekorting buiten werking te stellen voor zover deze reeds mocht zijn geëffectueerd;
III. in goede justitie een voorziening te treffen;
primair en subsidiair
IV. de Staat te veroordelen in de proces- en nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
2.2. Samengevat voert JN daartoe het volgende aan.
De Staat is gehouden zijn verplichtingen uit het Convenant onverkort na te komen, ook al zou dat niet passen binnen de rijksbegroting. Formeel gezien zou nog kunnen worden aangenomen dat de Staat het Convenant respecteert, nu jaarlijks een ova wordt vastgesteld waarmee op zichzelf ook rekening wordt gehouden bij de vaststelling van de begroting van VWS. Feitelijk ligt dat echter anders. De ova wordt immers onmiddellijk weer ongedaan gemaakt door een volumekorting ad 2,65% in mindering te brengen op de doeluitkering jeugdzorg. Deze korting is enkel bedacht omdat de begroting van VWS geen ruimte biedt voor toepassing van de ova, nu in het Begrotingsakkoord 2013 (ook wel aangeduid als het 'Lenteakkoord') is afgesproken dat een nominale nullijn wordt gehanteerd met betrekking tot de lonen in de collectieve sector. Daarmee wordt het doel van het Convenant - te weten een marktconforme loonontwikkeling in het VWS-veld, meer in het bijzonder de jeugdzorg - gefrustreerd. De Staat onttrekt zich daarmee aan zijn verplichtingen die het Convenant hem oplegt.
Daarnaast handelt de Staat onmiskenbaar onrechtmatig door een volumekorting ad 2,65% toe te passen op de doeluitkering jeugdzorg. Daarmee worden immers de lasten die het gevolg zijn van een gemaakte fout in het kader van de totstandkoming van het Begrotingsakkoord 2013, gelegen in het verzuim om rekening te houden met de beschikbaarstelling van de ova, eenzijdig afgewenteld op de jeugdzorg. Dat kan niet worden opgevangen zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de zorg die moet worden verleend. De korting komt daarmee in strijd met de (strekking van de) Wj, alsmede met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op grond van de Wj dient de Staat immers een toereikende uitkering te verstrekken voor het realiseren van de aanspraak op jeugdzorg. Bovendien heeft de toepassing van de volumekorting disproportioneel negatieve gevolgen voor de leden van JN.
2.3. De Staat heeft de vorderingen van JN gemotiveerd bestreden. Voor zover nodig zal zijn verweer hierna worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. De primaire vordering van JN valt in twee onderdelen uiteen: (i) het 'daadwerkelijk' nakomen door de Staat (lees: de bewindslieden van VWS) van het Convenant en (ii) een verbod van de beoogde korting. Gelet op de grondslagen van die vorderingen (niet nakomen van een overeenkomst en onrechtmatig handelen), is de civiele rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - bevoegd daarvan kennis te nemen.
3.2. Alvorens over te gaan tot de verdere beoordeling van die (onderdelen van de) vordering, merkt de voorzieningenrechter het volgende op.
Tijdens de mondelinge behandeling heeft JN in tweede termijn aangegeven dat de door haar ingestelde vorderingen ook betrekking hebben op de instellingssubsidies die van rijkswege (zonder tussenkomst van de provincies) worden verstrekt voor jeugdzorgplus. Daaraan wordt echter voorbijgegaan. Uit de stellingen in de inleidende dagvaarding en de wijze waarop met name de primaire vordering is geformuleerd, alsmede overigens uit de inhoud van de pleitnota van JN, valt niet af te leiden dat de vorderingen ook zien op die subsidies. Daarin wordt in feite enkel de beoogde volumekorting op de, aan de provincies en de drie stadsregio's, te verstrekken doeluitkering jeugdzorg bestreden. Van een - tijdig door JN aangekondigde - eisvermeerdering c.q. -wijziging is geen sprake. De Staat behoefde dan ook niet te verwachten dat de vorderingen van JN ook betrekking hebben op de rijkssubsidies voor jeugdzorgplus en heeft zich daartegen dan ook niet deugdelijk kunnen verweren.
3.3. Als eerste verweer voert de Staat aan dat JN niet door de civiele rechter in haar vorderingen kan worden ontvangen. Hij stelt daartoe dat JN geen eigen belang aan haar vorderingen ten grondslag heeft gelegd, terwijl voor de leden van JN de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluiten tot gehele of gedeeltelijke weigering van subsidie. Bovendien zijn volgens hem de vorderingen prematuur, aangezien nog geenszins vaststaat dat de provincies en de drie stadsregio's de aan hen opgelegde budgettaire korting zullen doorvertalen naar de te verstrekken subsidies. In zoverre is het belang van (de leden van) JN dus niet spoedeisend, aldus de Staat. Deze verweren zullen bij de hierna volgende beoordeling van de afzonderlijke onderdelen van de primaire vordering worden besproken.
3.4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat JN hoe dan ook ontvankelijk is in haar vordering tot nakoming van het Convenant. Niet in geschil is immers dat JN moet worden beschouwd als aangesloten partij bij het Convenant. Tijdens de zitting heeft de Staat erkend dat hij uit hoofde daarvan verplichtingen heeft jegens JN. JN en/of haar leden kunnen nakoming van het Convenant niet via de bestuursrechter afdwingen. In artikel 10 van Pro het Convenant is zelfs uitdrukkelijk bepaald dat problemen bij de nakoming van het Convenant aan de burgerlijke rechter moeten worden voorgelegd. Voorts is voldaan aan het vereiste van een spoedeisend belang, gezien de stelling van JN dat de niet-nakoming van het Convenant een directe schade oplevert voor haar leden en (de kwaliteit van) hun dienstverlening bedreigt.
3.5. JN vordert dat de bewindslieden van VWS hun verplichtingen uit het Convenant 'daadwerkelijk' nakomen. Volgens haar wekt de Staat slechts de schijn op dat het Convenant wordt gerespecteerd. De op grond van het Convenant vastgestelde ova wordt immers "met dezelfde beweging" weer ingetrokken door een korting van 2,65% toe te passen op de doeluitkering jeugdzorg. In die situatie kan volgens JN niet worden gesproken van 'nakoming' van het Convenant. De Staat heeft een en ander gemotiveerd weersproken.
3.6. Op zichzelf staat niet ter discussie dat de verplichtingen van de Staat uit hoofde van het Convenant te allen tijde moeten worden nagekomen, zolang het van kracht is. Gelet op de inhoud van het Convenant en de daarbij behorende toelichting, moet met de Staat worden geoordeeld dat het Convenant in feite niet meer inhoudt dan een rekensystematiek ter bepaling van de jaarlijkse ova voor het VWS-veld. Aanknopingspunten voor een verder strekkende reikwijdte bevatten het Convenant en de toelichting niet. Het Convenant kan er dan ook niet aan in de weg staan dat door de bewindslieden van VWS bezuinigingsmaatregelen worden getroffen die de jeugdzorg (kunnen) raken. Een daarop gericht voorbehoud wordt door hen ook impliciet gemaakt in de considerans van het Convenant, waarmee tevens het primaat van de politiek wordt benadrukt als het gaat om de overheidsfinanciën. Aan het vorenstaande doet niet af dat de hier in geschil zijnde korting (mede) is ingegeven door, althans (mede) haar oorzaak vindt in de verplichtingen uit hoofde van het Convenant, ongeacht of daarmee abusievelijk geen rekening is gehouden bij de totstandkoming van het Begrotingsakkoord 2013. Verder is van belang dat sedert de inwerkingtreding van het Convenant de ova telkens op de daarvoor beschreven wijze is vastgesteld, laatstelijk voor het jaar 2012, terwijl de Staat - onweersproken - heeft aangevoerd dat de ova ook voor het jaar 2013 zal worden bepaald. Daarmee is overigens nog niets gezegd over de wijze waarop met de ova rekening wordt gehouden bij de door het Rijk aan de provincies en de drie stadsregio's te verstrekken doeluitkeringen. Al met al kan niet worden aangenomen dat de bewindslieden van VWS hun verplichtingen uit het Convenant niet (daadwerkelijk) zijn nagekomen.
3.7. Onderdeel (i) van de primaire vordering komt dan ook niet voor toewijzing in aanmerking.
3.8. Met het als onderdeel (ii) door haar gevorderde verbod richt JN zich tegen de door de staatssecretaris van VWS beoogde korting op de doeluitkering jeugdzorg. Tegen het kortingsbesluit kunnen de provincies en de betrokken stadsregio's bezwaar maken, zoals een aantal inmiddels heeft gedaan, en - als het besluit wordt gehandhaafd - beroep instellen, met de mogelijkheid om tussentijds aan de bestuursrechter een voorlopige voorziening te vragen. Gesteld noch gebleken is dat ook voor JN of haar leden tegen deze korting langs bestuursrechtelijke weg kan worden opgekomen. In dit kort geding wordt ervan uitgegaan dat JN niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zal worden aangemerkt in een bestuursrechtelijke procedure over de hoogte van de doeluitkering, aangezien haar belang niet rechtsreeks bij een besluit tot vaststelling van de doeluitkering is betrokken. Dit betekent dat de civiele rechter als restrechter hier mogelijk een taak heeft. Voor zover het hiervoor onder 3.3 vermelde verweer van de Staat moet worden begrepen als een ontvankelijkheidverweer tegen onderdeel (ii) van de primaire vordering, gaat dit dus niet op.
3.9. Het voorgaande neemt echter niet weg dat de Staat in dit kader terecht heeft betoogd dat JN niet met succes in een civiele procedure een hogere doeluitkering voor de provincies en de betrokken stadsregio's kan afdwingen dan de staatssecretaris van VWS voornemens is te verstrekken. Met de doeluitkering jeugdzorg worden de provincies - als het goed is - in staat gesteld de taken uit te oefenen die aan hen zijn opgedragen bij de Wj. De staatssecretaris van VWS is gehouden om, ook in tijden van financiële krapte, bij de vaststelling van de hoogte van de doeluitkering te handelen in overeenstemming met de wet en daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Het gaat dan om normen die strekken tot bescherming van de ontvangers van de doeluitkering. De leden van JN hebben bij het bepalen van de hoogte van de doeluitkering slechts een afgeleid belang, ook al dreigen zij ten gevolge van de korting op die uitkering schade te lijden in de vorm van lagere subsidies. JN vraagt een verbod niet ter voorkoming van onrechtmatig handelen - dat heeft volgens haar immers al plaatsgevonden - maar om verlaging van de subsidies aan haar leden te voorkomen. De volgens JN geschonden normen strekken echter niet tot bescherming tegen die schade. Met andere woorden: aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 van Pro het Burgerlijk Wetboek is niet voldaan. Ook het causaal verband tussen de voorgenomen korting op de doeluitkering en de verlaging van de subsidies staat niet bij voorbaat vast, aangezien het de provincies vrij staat de doeluitkering uit eigen middelen aan te vullen. Een en ander betekent dat de vordering van een verbod tot het korten van de doeluitkering ook moet worden afgewezen.
3.10. JN heeft nog gesteld dat de voorgenomen korting (ook) strijdig is met bestuurlijke afspraken tussen enerzijds de Staat en anderzijds de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het IPO en de Waterschappen. Voor zover zij daarmee beoogt aan te voeren dat (één van de onderdelen van) haar primaire vordering ook op die grond moet worden toegewezen, kan zij daarin niet worden gevolgd, wat er verder ook zij van die stelling. Volgens haar eigen stellingen zijn die afspraken immers niet (mede) met haar gemaakt, zodat zij daaraan geen rechten kan ontlenen.
3.11. Een (inhoudelijke) beoordeling van de subsidiaire vordering kan achterwege blijven, aangezien gesteld noch gebleken is dat de voorwaarde waaronder die vordering is ingesteld - het inmiddels geëffectueerd zijn van de volumekorting - is ingetreden.
3.12. De slotsom is dat de vorderingen van JN zullen worden afgewezen.
3.13. JN zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt JN in de proceskosten, tot op dit vonnis aan de zijde van de Staat begroot op € 1.391,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 575,-- aan griffierecht;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. P.A. Koppen en in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2012.
jvl