Uitspraak
RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE
Vreemdelingenkamer
Nevenzittingsplaats Arnhem
Registratienummer: AWB 12/4057
Datum uitspraak: 29 juni 2012
Uitspraak
inzake
[naam eiser],
geboren op [geboortedatum],
v-nummer [nummer],
van Turkse nationaliteit,
eiser,
gemachtigde mr. I. Özkara,
tegen
de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder.
Het procesverloop
Op 7 november 2011 heeft eiser een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ aangevraagd. Bij besluit van 28 november 2011 heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen.
Daartegen heeft eiser op 2 december 2011 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 1 februari 2012 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Op 6 februari 2012 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 1 februari 2010.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 10 april 2012. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.M.J. Pieters.
De beoordeling
1. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser, ook na bij brief van 14 november 2011 in de gelegenheid te zijn gesteld dit verzuim te herstellen, onvoldoende stukken ter onderbouwing van zijn aanvraag heeft overgelegd. Om die reden is de aanvraag niet voor advies voorgelegd aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de Minister van EL&I) en is geoordeeld dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor verblijf als zelfstandige. Om die reden dient hij te beschikken over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv), waarover hij niet beschikt.
2. Eiser kan zich met de afwijzing niet verenigen. Daartoe heeft hij, kort samengevat, het volgende naar voren gebracht. Aangezien voorheen bij alle aanvragen om toelating van Turkse zelfstandigen als zelfstandig ondernemer advies werd gevraagd van de Minister van EL&I, is het in strijd met de standstill-bepaling dat deze aanvraag zonder advies wordt afgewezen. Ook ontbreekt duidelijkheid over wanneer al dan niet om een advies wordt gevraagd. Verder is het onduidelijk welke stukken nu ingediend moeten worden en worden in het beleid een aantal stukken genoemd die niet overgelegd behoeven te worden omdat zulks in strijd zou zijn met de standstill-bepaling, danwel omdat die stukken onmogelijk overgelegd kunnen worden.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
Wettelijk kader en jurisprudentie
4. Ingevolge artikel 13 van Pro de Vw 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, of indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000, wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder beperkingen verleend, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan.
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000), kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige, worden verleend aan de vreemdeling, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van Onze Minister een wezenlijk Nederlands belang is gediend
Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000 worden afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
5. Op 12 september 1963 is een overeenkomst gesloten, waarbij een Associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije.
Op 23 november 1970 hebben de overeenkomstsluitende partijen het Aanvullend Protocol ondertekend, dat vervolgens voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden op 1 januari 1973 in werking is getreden.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (de zogenaamde standstill-bepaling).
6. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) (het arrest van 11 mei 2000 in zaak nr. C-37/98, Savas, het arrest van 21 oktober 2003 in zaak nr. C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a. en Sahin en het arrest van 20 september 2007 in zaak nr. C-16/05, Tum & Dari tegen het Verenigd Koninkrijk, punt 53) moet een standstill-bepaling als die in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol aldus worden opgevat dat zij de invoering van alle nieuwe maatregelen verbiedt, die tot doel of gevolg zouden hebben de vestiging van Turkse staatsburgers in een lidstaat te onderwerpen aan restrictievere voorwaarden, dan die welke voortvloeien uit de regels die op de datum van inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol voor de betrokken lidstaat golden.
Voorts heeft het Hof in het arrest van 21 januari 2010 (nr. C-546/07, Europese Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland) overwogen dat geen sprake is van het stellen van strengere voorwaarden, en daarmee van strijd met een standstill-bepaling, indien een criterium waarvan de bewoordingen dezelfde zijn gebleven wordt toegepast op een gewijzigde feitelijke situatie, en dus niet een verslechtering van de juridische situatie of de bestuurspraktijk inhoudt, en slechts die gewijzigde feitelijke situatie tot een andere uitkomst leidt dan het geval zou zijn geweest ten tijde van de inwerkingtreding van de standstill-bepaling. Tevens volgt uit voormelde arresten dat onder een aanscherping in de zin van een standstill-bepaling iedere verslechtering van de juridische situatie, alsmede iedere wijziging in ongunstige zin van beleidsregels, dient te worden verstaan.
7. In de uitspraak van 6 maart 2008 (JV 2008, 148) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) overwogen dat voor de vraag of zich een nieuwe beperking in de zin van de standstill-bepaling voordoet, rekening dient te worden gehouden met de door de daartoe bevoegde nationale rechterlijke instantie gegeven uitleg van de op 1 januari 1973 geldende wettelijke voorschriften. Met die uitleg wordt de betekenis en strekking vastgesteld van de wettelijke voorschriften zoals deze sedert het tijdstip van de inwerkingtreding daarvan moeten of hadden moeten worden verstaan en toegepast. Dat die uitleg na 1 januari 1973 heeft plaatsgevonden, betekent niet dat deze voor de toepassing van de standstill-bepaling niet relevant is. Voorts heeft de Afdeling overwogen (uitspraak van 24 juli 2009, LJN: BJ4384) dat nieuwe beperkingen als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol ook in beleidsregels als vervat in de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) gelegen kunnen zijn.
8. Het ontbreken van een geldige mvv mag, gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008, vanwege de standstill-bepaling niet als zelfstandige afwijzingsgrond ten aanzien van Turkse zelfstandigen worden gehanteerd. De standstill-bepaling staat echter niet in de weg aan het stellen van het mvv-vereiste na een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag.
9. In uitspraken van 11 maart 2004 en 20 mei 2005 (JV 2004, 189 en JV 2005, 261) heeft de Afdeling overwogen dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat (Turkse) vreemdelingen ook op 1 januari 1973 slechts voor toelating op grond van het verrichten van arbeid als zelfstandige in aanmerking kwamen indien met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Voorts heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat een wezenlijk Nederlands belang destijds slechts aanwezig werd geacht indien een vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Van een dergelijke bijdrage was slechts sprake, indien de betreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
10. Bij het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: WBV), nr. 2007/39, is met ingang van 4 januari 2008, voor zover hier van belang, paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000 ingevoerd. Deze paragraaf vermeldt dat met het oog op het werven van hooggekwalificeerde vreemdelingen die een gevraagde hoogwaardige kennisbijdrage aan onze economie kunnen leveren in de vorm van zelfstandig ondernemerschap, een puntensysteem is ontwikkeld dat de toelating van deze categorie beter mogelijk moet maken.
11. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 29 september 2010 (LJN: BN9181, BN9200 en BN9217) geoordeeld dat het dit beleid een wijziging is van het beleid dat ter zake op 1 januari 1973 werd gehanteerd en derhalve in strijd is met de standstill-bepaling. Daartoe heeft de Afdeling in de uitspraak met LJN BN9200 onder meer overwogen:
“Uit de brief van de minister van Economische Zaken van 1 mei 2006 volgt dat met de invoering van het puntensysteem sprake is van een beleidsmatige keuze om, anders dan voorheen het geval was, de toelating van vreemdelingen die verblijf zoeken als zelfstandige in belangrijke mate te concentreren op en te beperken tot hooggekwalificeerde vreemdelingen die van waarde zijn voor de Nederlandse kenniseconomie. Uit voormeld arrest van het Hof van 21 januari 2010, alsmede uit de in 2.2.2. genoemde uitspraken van de Afdeling, volgt dat de standstill-bepaling niet vereist dat aanvragen van Turkse vreemdelingen dienen te worden beoordeeld alsof het 1 januari 1973 is, maar wel dat deze beoordeeld dienen te worden met toepassing van het destijds geldende criterium. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat de aspecten die volgens de minister van Economische Zaken in die brief invulling geven aan de onderdelen persoonlijke ervaring, ondernemingsplan en toegevoegde waarde voor Nederland reeds onderdeel uitmaakten van het op 1 januari 1973 gehanteerde criterium wezenlijk Nederlands belang, zoals weergegeven in 2.2.2. De minister heeft dit in hoger beroep ook niet bestreden. Nu de minister ter zitting voorts heeft aangegeven dat een negatief advies van de minister van Economische Zaken in de besluitvorming over de aanvraag altijd wordt gevolgd, worden daarmee voorwaarden voor toelating gesteld die op 1 januari 1973 niet werden gesteld en die het voor Turkse vreemdelingen die bedrijfsmatige activiteiten beogen die niet direct als bijdrage aan de Nederlandse kenniseconomie kunnen worden aangemerkt moeilijker maken in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige. In zoverre is dan ook sprake van een wijziging in ongunstige zin van de aan het gehanteerde criterium ten grondslag liggende beleidsregels.”
12. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft verweerder bij WBV 2011/2 het beleid in paragraaf B5/7.3 van de Vc 2000 gewijzigd:
“7.3.2 Toetsing wezenlijk Nederlands belang Turkse zelfstandigen
In verband met de standstill bepaling in het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst tussen de EG en Turkije kan het puntensysteem niet worden toegepast op aanvragen om verblijf van Turkse vreemdelingen voor het verrichten van arbeid als zelfstandige. Dit puntensysteem stelt immers zwaardere eisen ten aanzien van Turkse vreemdelingen dan ten tijde van de totstandkoming van het Aanvullend Protocol (voor Nederland in werking getreden op 1 januari 1973) golden. Met name kunnen geen eisen worden gesteld ten aanzien van hoogwaardigheid van de kennisinbreng en het innovatieve vermogen van de betrokken vreemdeling. De Minister van EL&I baseert zijn adviezen ten aanzien van deze Turkse vreemdelingen daarom op de feitelijke situatie: De op het moment van de aanvraag bestaande (concurrentie)verhoudingen op het specifieke deel van de markt en de werkgelegenheidseffecten (Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken van 13 oktober 2010, Stcrt. 2010, nr. 16617).
7.3.3. Te overleggen stukken
Ondernemingsplan
Voor de beoordeling van de aanvraag om advies aan de Minister van EL&I met gebruikmaking van het puntensysteem dient de vreemdeling ten minste een volledig ondernemingsplan, eventueel aangevuld met onderliggend onderzoek dan wel analyses, referenties van kennisinstellingen, bedrijven of partijen op de markt, referenties of contacten met arbeidsmarktinstellingen, of referenties en contacten met financiële instellingen, te overleggen. Voor de inhoud van het ondernemingsplan zelf zie hierna onder B5/7.3.4.
Indien geen of een niet voldoende onderbouwd ondernemingsplan over wordt gelegd, wordt een herstelverzuimtermijn geboden van twee weken. Indien, ook na het bieden van de herstelverzuimtermijn, geen of een niet voldoende onderbouwd ondernemingsplan over is gelegd, wordt de aanvraag, zonder voorlegging aan de Minister van EL&I voor advies, afgewezen omdat niet wordt aangetoond dat met de te verrichten arbeid als zelfstandige een wezenlijk Nederlands economisch belang wordt gediend.
Stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan
Het is de verantwoordelijkheid van de vreemdeling om zijn aanvraag te onderbouwen met stukken en aan te tonen dat hij met zijn onderneming een wezenlijke bijdrage aan de Nederlandse economie kan leveren. Ten behoeve van de toetsing aan het puntenstelsel moeten (voor zover van toepassing), ter onderbouwing van het ondernemersplan, onder meer de volgende stukken worden overgelegd:
• afschriften van behaalde diploma’s; de vreemdeling dient zorg te dragen voor vertaling en erkenning van de overgelegde diploma’s en afschriften door het Nuffic (dit geldt niet voor Turkse vreemdelingen);
• indien sprake is van een onderneming in het land van herkomst:
• akte van oprichting en statuten onderneming;
• referentie voormalige werkgever(s);
• arbeidscontract(en) van voormalige dienstbetrekkingen;
• getuigschriften;
• referenties Nederlandse partners of contacten;
• vennootschapscontracten;
• financiële gegevens, zoals omzetgegevens, jaarrekeningen, belastinggegevens, loonstaten, loonaangiften, e.d.;
• getuigschriften Nederlandse opleiding (diploma, promotie) (dit geldt niet voor Turkse vreemdelingen).
Jaarstukken en/of cijfers moeten zijn opgesteld of goedgekeurd door een onafhankelijke deskundige (bijv. bij financiering door een Nederlandse bank). De onafhankelijke deskundige mag géén familie zijn. Het hoeft niet speciaal een Registeraccountant of een Accountant Administratieconsulent te zijn. Een boekhouder of een financieel adviseur is ook voldoende.
Overige stukken
Naast de hiervoor genoemde stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan moet de vreemdeling ook nog overleggen:
• bewijsstukken die de nieuwheid van het product of de dienst voor Nederland aantonen (bijv. patenten of referenties van kennisinstellingen e.d.) (dit geldt niet voor Turkse vreemdelingen);
• bewijsstukken van arbeidscreatie in het eigen bedrijf (dit geldt niet voor Turkse vreemdelingen);
• gegevens m.b.t. voorgenomen investeringen (dit geldt niet voor Turkse vreemdelingen);
• een kopie van een uittreksel van de (verplichte) inschrijving bij de Kamer van Koophandel, niet ouder dan drie maanden;
• een kopie van alle bladzijden van het paspoort.
Alle stukken moeten zijn opgesteld in het Nederlands, Engels, Frans of Duits of te zijn vertaald door een vertaler die door de Nederlandse rechtbank is beëdigd.
7.3.4. Het ondernemingsplan
Uit het ondernemingsplan zelf moet in ieder geval het volgende blijken:
Persoonlijke gegevens
Hieronder vallen de personalia van de vreemdeling, maar ook zijn gezins- en inkomenssituatie, financiële verplichtingen, opleidingen (onderbouwd met behaalde diploma’s) en beroepservaring;
Bedrijfsgegevens
Een samenvatting van het ondernemingsplan, de branche waarin de vreemdeling gaat opereren en het bedrijf dat hij gaat oprichten. Tevens dient informatie te worden verschaft over de startdatum, de vestigingsplaats, enzovoort;
Juridische zaken
Hierbij dient aandacht te worden besteed aan zaken als de rechtsvorm van de onderneming, de handelsnaam, aanwezigheid van eventuele vestigings- en overige vergunningen, de aansprakelijkheden, de verzekeringen en de leveringsvoorwaarden;
Commercieel plan
Hierbij dient een omschrijving te worden gegeven van het type product of dienst, van de markt waarop de vreemdeling actief wil worden, wat de doelgroep is van de beoogde ondernemingsactiviteit (de afnemers), welke concurrenten er zijn, wat hun sterke en zwakke punten zijn en wat de bijzondere kenmerken van de vreemdeling dan wel van diens producten of diensten zijn. Tevens dient te worden ingegaan op de wijze waarop de vreemdeling de markt gaat bewerken (presentatie naar buiten, promotiemiddelen, wijze van adverteren, enzovoort). Eén en ander wordt zo mogelijk onderbouwd met contracten of referenties van afnemers, afzetprognoses en dergelijke;
(…)
Financieel plan
Dit bevat onder andere een investeringsbegroting, een financieringsplan en een aflossingsplan (zo mogelijk onderbouwd met bankcontracten), een exploitatiebegroting en een liquiditeitsprognose (incl. berekeningen).”
Dit beleid was ten tijde van het bestreden besluit van toepassing.
Beoordeling
13. Niet in geschil is dat eiser niet beschikt over een geldige mvv. Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008 volgt dat het aan eiser tegenwerpen van het mvv-vereiste onrechtmatig is indien verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat geen wezenlijk Nederlands belang is gediend met de arbeid die eiser als zelfstandige verricht of wil verrichten.
Beoordeeld moet dus worden of verweerder zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.
Ten aanzien van de vraag of de aanvraag kon worden afgewezen zonder het inwinnen van advies
14. Eiser heeft allereerst betoogd dat het afwijzen van zijn aanvraag zonder deze ter advisering voor te leggen aan de Minister van EL&I, reeds daarom strijdig is met de standstill-bepaling omdat voorheen altijd een dergelijk advies werd gevraagd. Geenszins kan worden uitgesloten dat een aanvraag ondanks het ontbreken van bepaalde stukken toch positief beoordeeld zal worden. Door dergelijke aanvragen niet meer ter advisering voor te leggen aan de Minister van EL&I, wordt de aanvrager deze mogelijkheid ontnomen.
15. De rechtbank stelt vast dat op grond van het ten tijde van belang geldende beleid de aanvraag zonder voorlegging aan de Minister van EL&I voor advies wordt afgewezen indien ook na het bieden van de herstelverzuimtermijn, geen of een niet voldoende onderbouwd ondernemingsplan over is gelegd.
16. Ter zitting is door partijen verwezen naar de bij het bestreden besluit gevoegde brief van het Ministerie van EL&I van 4 november 2011. Deze brief bevat, voor zover thans van belang, de volgende passage:
“Uiteraard dient het ondernemingsplan onderbouwd te worden. Tussen IND en
AgNL is overeengekomen dat een niet volledig onderbouwd plan niet ter toetsing
zal worden voorgelegd aan AgNL. De reden hiervoor is dat alleen een volledig
onderbouwd plan kan leiden tot een positief advies. Aanvankelijk werd een korte
periode ruimhartig omgegaan door de IND met de vraag of een ondernemingsplan voldoende onderbouwd was om ter toetsing voor te leggen aan het AgNL.
Aangezien bij onvoldoende onderbouwde ondernemingsplannen altijd een negatief advies volgde, heeft voortschrijdend inzicht geleid tot de werkverdeling dat de IND eerst beoordeelt of alle noodzakelijke stukken zijn bijgesloten. Indien niet alle noodzakelijke stukken zijn bijgesloten, wijst de IND de aanvraag af op grond van het feit dat niet is aangetoond dat met de activiteiten een wezenlijk Nederlands belang is gediend. Indien wel alle noodzakelijke stukken zijn aangeleverd, wordt de aanvraag doorgezonden naar het AgNL die vervolgens beoordeelt of daarmee aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen bedrijfsactiviteit een wezenlijke bijdrage aan de Nederlandse economie levert. Met betrekking tot de vraag welke stukken noodzakelijk zijn voor de onderbouwing van het ondernemingsplan zijn geen specifieke afspraken. gemaakt, anders dan reeds staan vermeld in de hoofdstukken B5/7.3.3 en B5/7.3.4 van de Vreemdelingencirculaire (Vc).”
17. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2012,
(JV 2012, 247) is de rechtbank van oordeel dat de enkele omstandigheid dat thans tussen verweerder en AgNL is overeengekomen dat een niet volledig, conform de paragrafen B5/7.3.3 en B5/7.3.4 van de Vc 2000, onderbouwd plan niet ter toetsing zal worden voorgelegd aan AgNL, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat sprake is van een wijziging in ongunstige zin. Uit de bovenweergegeven passage uit de brief van 4 november 2011 volgt immers dat alleen een volledig onderbouwd plan kan leiden tot een positief advies, terwijl voorheen bij onvoldoende onderbouwde ondernemingsplannen altijd een negatief advies volgde. Niet in te zien valt dus dat een beoordeling door AgNL tot een andere uitkomst zou leiden dan die volgt uit het niet ter advisering voorleggen van een dergelijke aanvraag.
Ten aanzien van de vraag of het beleid voldoende duidelijk is
18. Vervolgens heeft eiser gesteld dat het onduidelijk is in welke gevallen verweerder al dan niet overgaat tot het vragen van een advies. De rechtbank stelt echter vast dat uit het beleid en de brief van 4 november 2011 volgt dat aanvragen niet ter advisering worden voorgelegd indien deze niet conform paragrafen B5/7.3.3 en 7.3.4 zijn onderbouwd. De vraag wanneer een aanvraag wordt voorgelegd ter advisering lost zich dus op in de vraag wanneer een aanvraag conform het beleid is onderbouwd.
19. Met betrekking tot die laatste vraag stelt eiser ten eerste dat uit het beleid volgt dat van hem niet kan worden verlangd een ondernemingsplan over te leggen. De eerste zin van paragraaf B5/7.3.3 van de Vc 2000 bepaalt immers dat voor de beoordeling met gebruikmaking van het puntensysteem een ondernemingsplan moet worden overgelegd. Nu zijn aanvraag niet met gebruikmaking van het puntensysteem wordt beoordeeld, is deze eis niet op hem van toepassing. Ditzelfde geldt voor de op grond van deze paragraaf ten behoeve van de toetsing van het ondernemingsplan aan het puntenstelsel noodzakelijke stukken.
20. De rechtbank volgt dit betoog niet. Uit de lijst met stukken die ter onderbouwing van het ondernemingsplan moeten worden overgelegd volgt immers dat de bij de eerste en laatste bullet genoemde stukken niet door Turkse vreemdelingen behoeven te worden overgelegd. Daaruit leidt de rechtbank af dat de overige stukken, en dus ook het ondernemingsplan op zich, wel worden verlangd van een Turkse vreemdeling.
Verder heeft te gelden dat, zoals verweerder ook heeft betoogd, een ondernemingsplan noodzakelijk is voor de beoordeling of sprake is van een wezenlijk Nederlands belang, in die zin dat de betreffende activiteit in een behoefte voorziet en geen negatieve invloed heeft op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie. Het zou dan ook volstrekt onlogisch zijn als een dergelijk ondernemingsplan door Turkse vreemdelingen niet behoefde te worden overgelegd. Gelet hierop kan het beleid van verweerder niet anders worden begrepen dan dat ook van Turkse zelfstandigen een ondernemingsplan wordt verlangd.
Hierbij merkt de rechtbank nog op dat het ten tijde van het bestreden besluit geldende beleid per 1 april 2012 is gewijzigd (WBV 2012/3, onderdelen G en H). Uit onderdeel G hiervan volgt dat, met uitzondering van paragraaf 7.3.1, paragraaf B5/7 onverkort van toepassing blijft op Turkse zelfstandigen zodat duidelijk is dat ook van Turkse vreemdelingen een ondernemingsplan wordt verlangd. Blijkens de toelichting bij de onderdelen G en H van WBV 2012/3 betreft het hier een verduidelijking van het beleid, geen inhoudelijke wijziging, zodat de rechtbank hierin bevestiging vindt voor het oordeel dat eiser ook op grond van het ten tijde van het bestreden besluit geldende beleid gehouden was een ondernemingsplan in te dienen.
21. Vervolgens heeft eiser betoogd dat onduidelijk is welke in paragraaf B5/7.3.3 genoemde stukken ter onderbouwing van dat ondernemingsplan moeten worden overgelegd. Hij wijst erop dat de eerste bullet (de afschriften van behaalde diploma’s), niet op Turkse vreemdelingen van toepassing is, terwijl vervolgens na “indien sprake is van een onderneming in het land van herkomst”, een dubbele punt staat zodat aangenomen moet worden dat de daarna opgesomde stukken slechts behoeven te worden overgelegd als sprake is van een onderneming in het land van herkomst.
22. Verweerder heeft betoogd dat deze dubbele punt een verschrijving is, bedoeld is dat de genoemde “akte van oprichting en statuten onderneming” slechts in geval van een onderneming in het land van herkomst behoeven te worden overgelegd. Voor de daarna genoemde stukken geldt deze beperking niet.
23. De rechtbank volgt verweerder in zijn uitleg van dit beleid. Daartoe is van belang dat in bullet drie wordt gesproken van een onderneming waarmee wordt teruggegrepen naar de “onderneming in het land van herkomst”. Een dergelijk verband ontbreekt in de daarop volgende bullets. Daar wordt immers gevraagd om onder meer referenties van voormalige werkgever(s), getuigschriften, arbeidscontracten van voormalige dienstbetrekkingen en getuigschriften van een Nederlandse opleiding. Waarom dergelijke documenten slechts zouden worden gevraagd van vreemdelingen die in hun land van herkomst een onderneming zouden hebben gedreven, valt niet in te zien. De rechtbank volgt verweerder dus in het standpunt dat indien in een land van herkomst een onderneming is gedreven, daarvan de akte van oprichting en statuten moeten worden overgelegd, terwijl de bij de andere bullets genoemde stukken ook in andere gevallen moeten worden overgelegd.
24. Ook voor dit oordeel vindt de rechtbank bevestiging in het per 1 april 2012 gewijzigde beleid nu daarin bij de tweede bullet is opgenomen “akte van oprichting en statuten onderneming in het geval sprake is van een onderneming in het land van herkomst”. Zoals hiervoor overwogen vormt WBV 2012/3 een verduidelijking, geen wijziging van het ten tijde van belang geldende beleid.
25. Vervolgens heeft eiser gesteld dat in het beleid onmogelijke eisen worden gesteld nu jaarstukken en financiële cijfers worden verlangd die onmogelijk kunnen worden verschaft indien het gaat om een nog niet of pas gestarte onderneming, terwijl de betrokken vreemdeling geen arbeid mag verrichten.
26. Ook deze stelling faalt. In het beleid is in paragraaf B5/7.3.4 opgenomen dat het commercieel plan “zo mogelijk” wordt onderbouwd met contracten of referenties van afnemers, afzetprognoses en dergelijke en het financieel plan “zo mogelijk” wordt onderbouwd met bankcontracten. Dat het beleid onmogelijke eisen stelt kan dan ook niet worden gevolgd.
27. Voor zover eiser met zijn stellingen mede heeft betoogd dat het voor hem onduidelijk was welke stukken hij diende te overleggen, heeft te gelden dat verweerder hem bij brief van 14 november 2011 in de gelegenheid heeft gesteld het verzuim te herstellen, waarbij duidelijk is aangegeven welke stukken alsnog moesten worden overgelegd. In ieder geval met die brief is de benodigde duidelijkheid verschaft.
Ten aanzien van de vraag of dit beleid in strijd is de standstill-bepaling
28. Vervolgens is aan de orde de vraag of het ten tijde van belang gevoerde beleid, zoals dat hiervoor is uitgelegd, in strijd is met de standstill-bepaling.
29. Ter zitting is namens eiser betoogd dat de Afdeling in de uitspraken van 29 september 2010 het puntensysteem deels buiten toepassing heeft gelaten, en dat daarmee voor Turkse vreemdelingen een uitgekleed puntensysteem is ontstaan, welk systeem gunstiger was dan het nadien gehanteerde beleid. Gelet op de standstill-bepaling dient dan ook dit uitgeklede puntensysteem te worden gehanteerd.
Dit volgt de rechtbank niet. Het puntensysteem is door de Afdeling immers in strijd geacht met de standstill-bepaling, waarna door verweerder een ander beleid is opgesteld. Een door eiser gewenst uitgekleed puntensysteem heeft nooit als beleid gegolden.
30. Eiser stelt verder dat bepaalde stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan ten onrechte worden verlangd omdat deze van belang waren voor onderdelen van het puntensysteem die door de Afdeling in strijd zijn geacht met de standstill-bepaling. Ook deze stelling faalt nu niet relevant is op welke wijze de gevraagde stukken werden beoordeeld in het kader van het puntensysteem. Het puntensysteem wordt immers voor Turkse vreemdelingen niet toegepast. Bij Turkse vreemdelingen wordt beoordeeld of de betreffende activiteit in een behoefte voorziet en geen negatieve invloed heeft op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie. Zoals hiervoor overwogen heeft de Afdeling bij uitspraken van 11 maart 2004 en 20 mei 2005 (JV 2004, 189 en JV 2005, 261) overwogen dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat (Turkse) vreemdelingen ook op 1 januari 1973 slechts in dat geval voor toelating op grond van het verrichten van arbeid als zelfstandige in aanmerking kwamen.
Voor het oordeel dat bepaalde in het beleid genoemde stukken in strijd met de standstill-bepaling worden verlangd, is dan ook slechts ruimte indien de gevraagde stukken niet noodzakelijk zijn voor de beoordeling of de betreffende activiteit in een behoefte voorziet en geen negatieve invloed heeft op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
31. Ten aanzien van deze beoordeling wordt in de reeds genoemde brief van 4 november 2011 het volgende geschreven:
“De huidige adviespraktijk ten aanzien van Turkse vreemdelingen is een voortzetting van de adviespraktijk zoals deze werd gehanteerd voor de inwerkintreding van het puntensysteem en wordt uitgevoerd door het Agentschap Nederland (AgNL) dat onderdeel is van EL&I.
Het uitgangspunt van deze adviespraktijk is het uit de Vreemdelingenwet.
komende criterium dat een verblijf in ons land onder meer is toegestaan als een
bijdrage van wezenlijk belang aan ons land wordt geleverd. Het is aan EL&I
slechts gegeven dit criterium, dit wezenlijke belang, in economische termen te
vertalen. Er wordt dan ook wel gesproken van een wezenlijke of substantiële
bijdrage aan de economie.
Hoewel het uitgangspunt hetzelfde is gebleven, hebben veranderde inzichten over
de sturing en regulering van een economie of markt en een groeiend inzicht in de
rol van kennis in de economische ontwikkeling, de invalshoek van de advisering
doen veranderen. De inkleuring van het begrip ‘wezenlijk belang’ is dus wel aan
verandering onderhevig zonder dat sprake is van een aanscherping.
(…)
Een wezenlijk Nederlands belang wordt alleen aanwezig geacht indien een
vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve
bijdrage aan de Nederlandse economie levert. Van een dergelijke bijdrage is
slechts sprake, indien de betreffende activiteit in een behoefte voorziet en geen
negatieve invloed heeft op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
Anno 2011 is een ondernemer, in tegenstelling tot vroegere jaren, volledig
overgeleverd aan de tucht van de markt. In het verleden was sprake van een
zekere bescherming van de ondernemer in die zin dat branches samen met de
overheid waakten voor een teveel aan ondernemers in branche of sector en dus
ook min of meer (mede) zorg droegen voor een redelijk te verdienen inkomen. De
grenzen van de branches werden ook afgebakend en bewaakt. Die situatie bestaat
niet meer. Een ondernemer moet zich nu zelfstandig kunnen handhaven in een
vrije markt waar niet altijd duidelijk afgebakende branches meer bestaan. Een
(startende) ondernemer moet derhalve aannemelijk maken dat hij in staat is om
zich op die vrije markt te handhaven.
De belangrijkste bron van informatie voor de toetsing biedt het in te dienen
ondernemingsplan. Dit plan dient inzicht te bieden in de levensvatbaarheid van de
onderneming. Een falende zelfstandige ondernemer die een beroep moet doen op
het sociale vangnet heeft immers een negatieve invloed op de markteconomie.
Voorts dient het plan inzicht te bieden in de marktmogelijkheden (lees: de
behoefte) die de ondernemer voor zijn product of dienst ziet. Aangezien
levensvatbaarheid beoordeeld wordt met het oog op de prognose voor de
lange(re) termijn worden de te verwachten opbrengsten en de kosten In
onderlinge samenhang beoordeeld over een reeks van (drie) jaren. De termijn van
drie jaar is gebaseerd op de ervaringsregel dat startende ondernemers de eerste
drie jaren het meest kwetsbaar zijn.
Aangezien een ondernemingsplan is gebaseerd op verwachtingen, biedt een
verificatie van de gepresenteerde gegevens en cijfers door een externe
deskundige een waarborg voor het realiteitsgehalte van de plannen. Deze externe
deskundige dient niet in een hiërarchische verhouding te staan tot de aanvrager.
Verder dient deze deskundige inhoudelijk deskundig te zijn op het vakgebied of de markt van de onderneming. Een administratiekantoor is dat veelal niet.
Indien alle gevraagde stukken zoals opgesomd in de Vc worden ingediend, vloeit
hier niet automatisch uit voort dat het wezenlijk Nederlands belang is aangetoond.”
32. De rechtbank deelt het hier weergegeven standpunt dat een falende zelfstandige ondernemer die een beroep moet doen op het sociale vangnet een negatieve invloed heeft op de markteconomie, zodat het ondernemingsplan inzicht dient te bieden in de levensvatbaarheid van de onderneming. De levensvatbaarheid van een onderneming is zowel afhankelijk van de persoon van de ondernemer, de markt waarin hij zich begeeft als van de juridische en financiële positie van de onderneming.
33. Dit in aanmerking genomen acht de rechtbank de in het beleid (voor zover op Turkse zelfstandigen van toepassing) genoemde stukken relevant voor de beoordeling of de betreffende activiteit in een behoefte voorziet en geen negatieve invloed heeft op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie en kan het overleggen van deze stukken van een Turkse vreemdeling worden verlangd.
34. Uit het voorgaande volgt dat het beleid zoals ten tijde van belang weergegeven in paragraaf B5/7.3 van de Vc 2000 in abstracto niet in strijd is met de standstill-bepaling.
Ten aanzien van de vraag of het beleid in dit geval goed is toegepast
35. Vervolgens dient beoordeeld te worden of verweerder in dit concrete geval het beleid onjuist heeft toegepast danwel op een wijze die strijdig is met de standstill- bepaling.
36. Verweerder heeft besloten de aanvraag niet ter advisering voor te leggen omdat eiser niet als vennoot staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en de overgelegde “overeenkomst vennootschap onder firma” niet is gedateerd of ondertekend.
37. Vooropgesteld moet worden dat het overleggen van deze stukken op grond van het beleid kan worden verlangd. Op grond van paragraaf B5/7.3.3 van de Vc 2000 moeten immers vennootschapsovereenkomsten en een uittreksel van een inschrijving bij de Kamer van Koophandel worden overgelegd. Uit paragraaf 7.3.4 volgt verder dat het ondernemingsplan inzicht moet bieden in de juridische structuur van de onderneming. Verder volgt uit paragraaf B5/7.4 dat de vreemdeling moet aantonen dat hij door zijn activiteiten kan beschikken over voldoende middelen van bestaan. Gesteld noch gebleken is dat het in dit geval voor eiser niet mogelijk was deze documenten te overleggen.
38. Deze stukken zijn ook van belang voor de beoordeling of de activiteiten van eiser een negatieve invloed zullen hebben op de markteconomie, waarbij zoals gezegd van belang is of hij in staat zal zijn voldoende middelen van bestaan te verkrijgen en dus geen beroep zal hoeven doen op een sociaal vangnet. Daartoe is immers allereerst van belang dat duidelijk wordt dat eiser recht heeft op (een deel van) de opbrengsten van de onderneming. In aanmerking genomen dat eiser stelt toe te treden tot een bestaande vennootschap onder firma (hierna: vof) is dan ook van belang dat hij onderbouwt welke rechten hij zal verkrijgen. Nu hij niet stond ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en geen ondertekende overeenkomst heeft overgelegd, is eiser daar niet in geslaagd. Dat voor een vof geen oprichtingsakte nodig zou zijn, zoals eiser stelt, laat onverlet dat eiser wel dient te onderbouwen dat hij inkomsten uit die vof zal verkrijgen.
Daarbij heeft verweerder in dit verband terecht tegengeworpen dat ook onduidelijk is wat eiser zal inbrengen in de vof. Niet is gebleken dat eiser specifieke kwaliteiten bezit die hij kan inbrengen, noch dat hij een geldbedrag in de vof zal inbrengen. Verweerder heeft er daartoe op gewezen dat in het ondernemingsplan weliswaar wordt gesproken van unieke kwaliteiten om bepaalde soorten brood te maken, maar dat dit betrekking heeft op iemand die blijkens het ondernemingsplan ruime bakkerservaring in Turkije heeft terwijl eiser, blijkens de tijdens zijn eerdere asielprocedures afgelegde verklaringen, sinds zijn 14e in Nederland woont en daarvoor nimmer had gewerkt. Deze passage in het ondernemingsplan slaat dan ook kennelijk op een ander dan eiser. Dat eiser € 66.000 zou inbrengen volgt verder ook niet uit de niet ondertekende overeenkomst nu daarin slechts wordt gesproken van een schuld van € 66.000 die eiser zal hebben. Zoals verweerder heeft overwogen heeft eiser ook overigens niet onderbouwd dat hij dergelijke financiële middelen zal inbrengen.
39. Uit het bovenstaande volgt dat verweerder terecht aan eiser heeft tegengeworpen dat hij onvoldoende stukken ter onderbouwing van zijn aanvraag heeft overgelegd, en dat verweerder zich om die reden op grond van het beleid op het standpunt kon stellen dat geen sprake was van een wezenlijk Nederlands belang, zonder daarbij advies in te winnen bij de Minister van EL&I. Hieruit volgt vervolgens dat verweerder de aanvraag terecht heeft afgewezen wegens het niet voldoen aan het mvv-vereiste. Hetgeen overigens is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
40. Derhalve is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in tegenwoordigheid van mr. S.A.G. Piras, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2012.
Rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).