Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/711 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2012 in de zaak tussen
Stichting Volksgezondheid of Roken, voor een rookvrije toekomst (STIVORO),
gevestigd te 's-Gravenhage, eiseres,
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), verweerder,
(gemachtigde: mr. I.L. de Graaf en M. Langezaal).
Procesverloop
Bij besluiten van 25 mei 2011 en 28 juni 2011 heeft verweerder eiseres onder andere medegedeeld dat de instellingssubsidie (hierna: de subsidie) en de projectsubsidie voor tabaksontmoediging voor het jaar 2012 worden gekort met 5% en voor 2013 en 2014 worden beëindigd.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brief van 6 juli 2011 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit, verzonden op 19 december 2011, heeft verweerder, deels in afwijking van het advies d.d. 24 november 2011 van de VWS-commissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht (Awb) (hierna: de Commissie), de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 24 januari 2012, ingekomen bij de rechtbank op 25 januari 2012, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 8 juni 2012 ter zitting behandeld. Eiseres is aldaar verschenen, vertegenwoordigd door [A], directeur van eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens zijn verschenen namens eiseres [B], [C], en [D], leden Raad van Toezicht van eiseres.
Overwegingen
1 De rechtbank neemt de volgende feiten en omstandigheden als uitgangspunt.
1.1 Eiseres is een stichting die zich ten doel heeft gesteld de bevordering van de volksgezondheid door het structureel terugdringen van het roken in de maatschappij door het inzetten van een breed arsenaal van middelen en intermediairen.
1.2 Ten behoeve van haar werkzaamheden ontvangt eiseres sinds 1974, zijnde meer dan drie jaren, een subsidie van verweerder.
1.3 Verweerder heeft besloten de subsidie aan eiseres in drie jaar tijd te beëindigen in verband met de landelijke nota gezondheidsbeleid 'gezondheid dichterbij' waarin het kabinet de landelijke prioriteiten op het terrein van publieke gezondheidszorg voor de komende vier jaar uiteen heeft gezet en het regeerakkoord waarin een specifieke taakstellende bezuiniging op subsidies voor anti-roken is aangekondigd. De verstrekking van subsidie voor het jaar 2012 e.v. dient te geschieden conform de op 1 juli 2011 gepubliceerde kaderregeling VWS-subsidie (gepubliceerd in Staatscourant 2011, nummer 7996).
1.4 Op grond van artikel 2 van de Kaderregeling VWS-subsidies verstrekt de minister uitsluitend subsidies voor zover de strekking past in zijn beleid.
1.5 In verband met de in de landelijke nota gezondheidsbeleid genoemde uitgangspunten 'het tegengaan van versnippering en verkokering op het terrein van leefstijl' en 'omvorming van de subsidiestructuur en van inzet van kennisinstituten' heeft verweerder besloten de tabaksontmoedigingsactiviteiten onder te brengen bij het Trimbos-instituut.
1.6 In het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (hierna: het WHO-verdrag) (Trb. 2004/269, inwerking getreden op 27 februari 2005) is onder meer bepaald:
Artikel 8 Bescherming tegen de blootstelling aan tabaksrook
1. De Partijen erkennen dat wetenschappelijk bewijsmateriaal onomstotelijk heeft aangetoond dat blootstelling aan tabaksrook leidt tot dood, ziekte en arbeidsongeschiktheid.
2. Elke Partij neemt binnen de bestaande nationale rechtsbevoegdheid zoals bepaald in het nationaal recht doeltreffende wetgevende, uitvoerende, bestuurlijke en/of andere maatregelen aan, voert deze uit, en bevordert deze maatregelen op andere niveaus van rechtsbevoegdheid. Deze maatregelen voorzien in bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook in binnen gebouwen gelegen werkplekken, het openbaar vervoer, binnen openbare gebouwen en, naar gelang van het geval, op andere openbare plaatsen."
2.1 Eiseres heeft in de eerste plaats - kort samengevat - betoogd dat verweerder in strijd met de bepalingen uit het WHO-verdrag en de guidelines for implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control (hierna: de Guidelines) heeft gehandeld.
2.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het WHO-verdrag noch de Guidelines rechtstreekse werking hebben, omdat nadere uitwerking van de bepalingen in maatregelen noodzakelijk is. Mocht wel van rechtstreekse werking sprake zijn, dan is volgens verweerder het bestreden besluit niet in strijd met de bepalingen.
2.3 De rechtbank constateert dat noch uit de tekst, noch uit de geschiedenis van het WHO-verdrag valt af te leiden dat de verdragsluitende staten beoogd hebben het WHO-verdrag rechtstreekse werking te geven in de rechtssferen van de verdragsluitende partijen. Van rechtstreekse werking zal evenwel sprake kunnen zijn als een specifieke in het verdrag neergelegde norm zo is geformuleerd dat deze in de nationale rechtsorde zonder bezwaar als objectief recht kan functioneren (zie onder andere de uitspraak van de Hoge Raad van 30 mei 1968, NJ 1986/688). Hoewel lidstaten op grond van artikel 8, tweede lid, van het WHO-verdrag gehouden zijn doeltreffende wetgevende, uitvoerende, bestuurlijke en/of andere maatregelen te treffen, schrijft het verdrag niet voor op welke wijze dit moet geschieden. De lidstaten hebben op dit punt een grote mate van vrijheid. Er is hier dan ook geen sprake van een norm die zo is geformuleerd dat zij in de nationale rechtsorde zonder bezwaar als objectief recht kan functioneren.
De omstandigheid dat de Guidelines een nadere specificatie geven van de verplichtingen van de verdragsluitende staten op grond van het WHO-verdrag, maakt het vorenstaande niet anders. De Guidelines beogen de verdragspartijen enkel houvast te geven bij invulling van de verdragsnorm. Uit de preambule blijkt immers expliciet dat de Guidelines niet zijn bedoeld om lidstaten aanvullende verplichtingen op te leggen.
Nu de betreffende bepalingen geen rechtstreekse werking hebben, kan eiseres hierop geen geslaagd beroep doen. De vraag in hoeverre de besluiten in strijd zouden zijn met de bepalingen behoeft dan ook geen verdere bespreking.
Het beroep van eiseres op de uitspraak van het Grondwettelijk Hof van België van 15 maart 2011 (arrestnummer 37/2011) faalt reeds, omdat de uitspraak - kort gezegd - betrekking heeft op de vraag of drankgelegenheden kunnen worden uitgezonderd van de regeling voor rookvrije gesloten plaatsen in samenhang bezien met het WHO-verdrag en niet op de vraag zoals in onderhavige zaak of een subsidierelatie kan worden beëindigd.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat in de preambule bij het WHO-verdrag en in het WHO-verdrag staat genoemd dat het niveau van bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook niet mag worden teruggebracht tot een lager niveau, overweegt de rechtbank dat de pre-ambule evenmin rechtstreekse werking heeft, zodat eiseres zich hierop evenmin kan beroepen.
3.1 Eiseres heeft voorts betoogd dat de grondslag van het bestreden besluit ondeugdelijk is. Daartoe heeft eiseres gemotiveerd aangevoerd dat er geen aanwijzingen zijn dat het ontmoedigen van tabaksgebruik effectiever en efficiënter kan worden bij integratie met alcohol- en drugspreventie. Bovendien heeft eiseres gesteld dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op haar stelling dat zij de bekendste, meest gezaghebbende en succesvolle instelling op het gebied van tabaksontmoediging is.
3.2 Verweerder heeft aan de besluiten van 25 mei 2011 en 28 juni 2011 ten grondslag gelegd de in de landelijke nota gezondheidsbeleid genoemde uitgangspunten 'het tegengaan van versnippering en verkokering op het terrein van leefstijl' en 'omvorming van de subsidiestructuur en van inzet van kennisinstituten' en het regeerakkoord, waarin een specifieke taakstellende bezuiniging op leefstijlbeleid is opgenomen.
3.3 De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb intrekking of vermindering van subsidie mogelijk is als veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen (ongewijzigde) voorzetting van de subsidie verzetten. Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 28 maart 1985 (AB 1985, 600) is de de dwingende noodzaak tot bezuinigen in beginsel een voldoende zwaarwegende reden. Uit de uitspraak van de AbRS van 31 juli 2002 (AB 2003, 136) blijkt verder dat de rechter het oordeel van het bestuursorgaan dat bezuinigingen noodzakelijk zijn, terughoudend toets. Uitgaande van het vorenstaande - gelet op de politieke keuze om tot een beleidsmatige herschikking van subsidiegelden te komen en de taakstelling tot bezuiniging - is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van veranderde omstandigheden en gewijzigde inzichten in de zin van artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Verweerder heeft reeds op deze grond in redelijkheid kunnen besluiten de subsidie in 2012 te korten en met ingang van 2013 te beëindigen. De vraag of het besluit daadwerkelijk de effectiviteit en efficiency van de tabaksontmoediging bevordert kan door de rechtbank niet in de door eiseres gewenste omvang worden getoetst.
4.1 Verder heeft eiseres betoogd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb nimmer is aangevangen, omdat er nog geen duidelijk bestaat over de toekomstige situatie.
4.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn is aangevangen met de toezending aan eiseres van het besluit van 28 juni 2011.
4.3 De rechtbank is van oordeel dat de termijn in ieder geval is aangevangen met het besluit van 28 juni 2011. Dit besluit houdt, gelet op de bewoordingen, onmiskenbaar de subsidiekorting per 1 januari 2012 en subsidiebeëindiging per 1 januari 2013 in. Dat het voor eiseres nog niet duidelijk is of de activiteiten van eiseres in juridische zin overgaan naar het Trimbos-instituut, maakt het vorenstaande niet anders. Immers, een eventuele overgang van activiteiten staat los van de beslissing omtrent de korting dan wel beëindiging van de subsidieverlening aan eiseres.
5.1 Tot slot heeft eiseres betoogd dat verweerder geen redelijke termijn in acht heeft genomen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat niet is gebleken dat verweerder bij het bepalen van de termijn rekening heeft gehouden met de gevolgen die zij heeft op te vangen, gezien het feit dat zij meerdere werknemers in (vaste) dienst heeft. Daarbij heeft eiseres verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 20 maart 2002 (LJN AN6979). Verder heeft eiseres aangevoerd dat sprake is van overgang van onderneming. In dit verband heeft eiseres verwezen naar de uitspraken van het Europees Hof van Justitie (voorheen genaamd: Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, hierna: het Hof) van 19 mei 1992 inzake dr. Sophie Redmond Stichting tegen Hendrikus Bartoll en anderen (zaak C-29/91) en van 18 maart 1986 inzake Spijkers (zaak 24/85).
5.2 Verweerder heeft geconcludeerd dat de aan eiseres geboden termijn redelijk is.
5.3 Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Ingevolge artikel 4:51, tweede lid, van de Awb wordt, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb.
5.4 Conform vaste jurisprudentie van de AbRS, zie onder andere de uitspraak van de AbRS van 26 maart 2008 (LJN BC7627), dient de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de subsidiebeëindiging te ondervangen.
In geschil is of de subsidiebeëindiging per 1 januari 2013 redelijk is.
Verweerder heeft bij zijn besluiten van 25 mei 2011 en 28 juni 2011 eiseres medegedeeld dat de subsidierelatie op 1 januari 2013, derhalve op een termijn van 18 maanden, wordt beëindigd.
Voor de concrete vaststelling van een redelijke termijn zijn vooral langlopende verplichtingen relevant, zeker wanneer deze in het bijzonder zijn aangegaan in verband met de bestaande subsidierelatie (vgl. AbRS 7 juni 2006, zaaknr. 200505439/1, r.o. 2.15.1). In dit verband is een belangrijke factor of de subsidieontvanger werknemers in dienst heeft (AbRS van 20 maart 2002, LJN AN6979, m.nt. NV (Open Jongerencentrum Dingus)) en of die in dienst kunnen blijven. Als werknemers moeten worden ontslagen, moeten de geldende opzegtermijnen in acht kunnen worden genomen. De bescherming van art. 4:51 van de Awb gaat echter niet zover, dat het bestuursorgaan ook alle geldende wachtgeldverplichtingen moet garanderen (AbRS 26 februari 2003, AB 2003, 172 m.nt. NV (Stichting muziekonderwijs Land van Heusden en Altena)).
De rechtbank is van oordeel dat aan eiseres een ruime tijd is geboden om de verplichtingen jegens derden op te kunnen zeggen dan wel anderszins voorbereidingen te kunnen treffen voor de beëindiging van de subsidierelatie. Eiseres heeft ervoor gekozen om in overleg te (blijven) treden met verweerder en/of het Trimbos instituut over een eventuele overname van werknemers door het Trimbos-instituut en in afwachting van dit overleg geen actie te ondernemen. Eiseres had door direct ontslagvergunningen aan te vragen, eventueel gevolgd door een procedure bij de kantonrechter, de gewenste duidelijkheid kunnen verkrijgen over de vraag of er sprake is van het gestelde ontslagverbod.
Bovendien heeft verweerder ter zitting nogmaals bevestigd dat eiseres de voor 2012 ontvangen subsidie tevens kan gebruiken om de activiteiten af te bouwen, zodat het betoog van eiseres dat zij tot op heden geen ontslagaanvragen heeft ingediend vanwege de projectverplichtingen die tot 31 december 2012 op haar rust, faalt.
De rechtbank is derhalve van oordeel dat de door verweerder in acht genomen termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb als redelijk moet worden beschouwd. Het betoog slaagt niet.
6 Het beroep is ongegrond.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Kouwenhoven, voorzitter, en
mr. C.I.H. Kerstens-Fockens en mr. F. Arichi, rechters, in aanwezigheid van
mr. B.J. Dekker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juni 2012.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.