Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/8231
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2012 in de zaak tussen
de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO), gevestigd te Delft, eiseres
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren),
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder
(gemachtigde: mr. K.M. Bresjer).
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2011 heeft verweerder eiseres aangekondigd op welke wijze
de bezuinigingen van het kabinet Balkenende IV en de taakstellingen van het regeerakkoord van 30 september 2010 van het kabinet Rutte (hierna: het regeerakkoord) voor eiseres zullen worden geëffectueerd in de periode van
2012 tot en met 2018.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 9 mei 2011 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 september 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 25 oktober 2011, ingekomen bij de rechtbank per fax op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 31 mei 2012 heeft verweerder nadere stukken overgelegd. Bij faxbericht van 8 juni 2012 heeft eiseres haar beroepschrift aangevuld.
Het beroep is op 19 juni 2012 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.I.I. Miener en drs. H.P. Drop, bijgestaan door haar gemachtigde en mr. H. Bergsma.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en drs. H.C.M. Pennings en P.J.M. Stol.
Overwegingen
1. Juridisch kader
1.1. Bij koninklijk besluit van 14 oktober 2010, houdende departementale herindeling met betrekking tot innovatie, is verweerder vanaf 14 oktober 2010 belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van innovatie, voor zover deze voor 14 oktober 2010 was opgedragen aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de Minister van Verkeer en Waterstaat. Op grond van dit besluit zijn de taken inzake het innovatiebeleid en innovatiemiddelen overgeheveld naar verweerder. In dit kader zijn ook de door OCW voor eiseres berekende taakstellingen en bijbehorende begrotingsmiddelen overgedragen aan verweerder.
1.2. Ingevolge artikel 20 van de Wet van 19 december 1985, houdende regeling van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (TNO-wet) verwerft de organisatie haar geldmiddelen door het aanvaarden van van rijkswege te verstrekken subsidies, door het aanvaarden van subsidies en bijdragen van derden, door het in rekening brengen van vergoedingen voor in opdracht uitgevoerd onderzoek en andere werkzaamheden, door het aanvaarden van schenkingen, van erfstellingen en legaten, en uit anderen hoofde.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de TNO-wet - voor zover thans van belang - wordt aan eiseres jaarlijks van rijkswege een subsidie verstrekt. De raad van bestuur dient hiertoe jaarlijks voor 1 april bij de minister een met redenen omklede aanvraag en begroting voor het daaropvolgende jaar in. [...]
Ingevolge het vijfde lid doet verweerder, in overeenstemming met Onze ministers van defensie, van onderwijs, cultuur en wetenschap en van volksgezondheid, welzijn en sport en met het gevoelen van de raad van ministers, de raad van bestuur in de jaarlijkse beschikking tot subsidieverlening mededeling van de voor het volgende kalenderjaar ten laste van de rijksbegroting beschikbare bedragen en de verdeling daarvan over de daarvoor in aanmerking komende hoofdstukken van de rijksbegroting. Onze minister geeft daarbij aan welke verplichtingen bestaan aangaande de bestemming van deze bedragen.
1.3. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het TNO-besluit worden aan eiseres jaarlijks van rijkswege verstrekt een basissubsidie en doelsubsidies, voor zover de middelen daarvoor door de wetgever beschikbaar zijn gesteld.
Ingevolge het tweede lid dient de raad van bestuur hiertoe jaarlijks vóór 1 april bij Onze Minister een met redenen omkleed subsidievoorstel voor het eerstvolgende kalenderjaar in. Bij het voorstel wordt overgelegd een ontwerp-middellange termijnplan van de Organisatie en van elke hoofdgroep, een ontwerp-investeringsplan van de Organisatie voor de eerstvolgende vier jaren, alsmede een ontwerp-exploitatie- en -investeringsbegroting van de Organisatie en van elke hoofdgroep voor het eerstvolgende kalenderjaar. Het subsidievoorstel en de daarbij te voegen bescheiden behoeven de voorafgaande goedkeuring van de raad van toezicht. [...]
Ingevolge het derde lid wordt jaarlijks vóór 1 november bij subsidiebrief, bedoeld in artikel 21, tweede lid, van de TNO-wet, bekendgemaakt:
a. de voor het eerstvolgende kalenderjaar ten laste van de rijksbegroting voorlopig vastgestelde bedragen voor:
- de basissubsidie;
- de doelsubsidies en de verdeling daarvan over de daarvoor in aanmerking komende hoofdstukken van de rijksbegroting;
b. de voorwaarden aangaande de bestemming van de onder a genoemde subsidies.
c. de beslissing van Onze Minister van Defensie omtrent de ter goedkeuring voorgelegde bescheiden, als bedoeld in het tweede lid;
(...).
1.4. Ingevolge artikel 4:21, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is titel 4.2 niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in de verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
Ingevolge het in titel 4.2 opgenomen artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2.1. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat nu eiseres aanspraak heeft op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift (TNO-wet) dat uitsluitend voorziet in de verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, titel 4.2 en dus artikel 4:51 van de Awb op de onderhavige subsidierelatie met eiseres niet van toepassing is. Toch vindt verweerder dat er goede gronden zijn om ook in dit geval de aankondiging van een voornemen om de subsidierelatie in de toekomst niet ongewijzigd voort te zetten onder de gegeven omstandigheden aan te merken als een zelfstandig besluit waartegen bezwaar openstaat. Verweerder heeft het besluit van 1 april 2011, waarbij is aangekondigd op welke wijze door eiseres de bezuinigingen van het kabinet Balkenende IV en de taakstellingen van het regeerakkoord moeten worden geëffectueerd, gehandhaafd. Het betreft de volgende bezuinigingen:
I. Kabinet Balkenende:
a. de door het kabinet Balkenende IV in de begroting 2011 reeds besloten bezuiniging op de subsidies van het Ministerie van OCW over de periode 2012 tot en met 2018, met als grondslag het aandeel van TNO in de begroting van OCW.
Het aandeel van TNO is circa 0,6% van de taakstelling van € 83.000.000 (structureel
€ 492.000 vanaf 2012). Het percentage van 0,6 is afgeleid uit de verhouding van
een subsidiebedrag van € 192.814.000 en het totaalbedrag van de desbetreffende
artikelen van de OCW-begroting van in totaal € 32.276.797.000.
b. de generieke taakstelling van 1,5% voor de periode vanaf 2012 waartoe het
kabinet Balkenende IV heeft besloten van € 231.000.000 per jaar, zijnde 1,5% van de
gerealiseerde apparaatsuitgaven (in totaal €15.400.000.000) van de departementen in
2008.
Het aandeel van OCW in deze taakstelling bedraagt € 10.500.000. Het aandeel TNO in deze taakstelling is berekend op 19,49% (structureel € 2.047.000).
II. Kabinet Rutte:
Een door het kabinet Rutte besloten taakstelling inzake personeel en materieel Rijk,
agentschappen en zelfstandige bestuursorganen (ZBO's). Deze taakstelling
bestaat uit de volgende onderdelen:
a. een generieke taakstelling van 4,5% voor alle departementen (inclusief baten-lastendiensten en uitvoerende ZBO's) bovenop de onder I.b genoemde generieke
taakstelling te weten: een taakstelling van afgerond 1,5% (zijnde € 231.000.000 per jaar), in de periode 2013-2015 oplopend tot afgerond 4,5% (€ 702.000.000 per jaar). De grondslag van deze taakstelling is dezelfde als die van de generieke taakstelling
onder 1.b, namelijk de gerealiseerde apparaatsuitgaven 2008.
Het aandeel van OCW in deze additionele generieke taakstelling is € 10.500.000 in
de periode 2013-2015 oplopend tot afgerond € 31.000.000.
Het aandeel TNO in deze taakstelling is berekend op 19,49% (€ 2.047.000), in de periode 2013-2015 oplopend tot structureel € 6.043.000.
b. additionele taakstelling: daarboven komen er kortingen die ingevuld moeten
worden met een vermindering van taken dan wel versoberingen. Departementen
waarvoor aanzienlijke extensiveringen of verschuivingen van beleids- of
uitvoeringsverantwoordelijkheid gewenst worden geacht krijgen een extra
taakstelling. Het gaat hierbij om onder meer de ministeries van Economische
Zaken, Landbouw en Innovatie en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Dit leidt tot een aanvullende korting.
Het aandeel OCW in deze additionele taakstelling loopt op van € 16.000.000 in 2013
tot afgerond € 86.000.000 in 2018. Het aandeel TNO in deze taakstelling is berekend
op 19,49% (i.c. van € 3.220.000 in 2013 oplopend tot, structureel, € 16.760.000 in 2018 e.v.). Voor de verdeelsleutel is als uitgangspunt genomen de personele en materiële uitgaven (apparaatkosten) van de departementen en de daaronder ressorterende diensten in het jaar 2008. Alle ministeries hebben deze verdeelsleutel gehanteerd. Het percentage van 19,49% is berekend door de grondslag personeel en materieel van TNO in 2008 (€ 136.288.000) te delen door de grondslag personeel en
materieel van OCW in 2008 (€ 699.134.000). De grondslag van OCW is opgebouwd uit de grondslagen van het OCW-departement en van de OCW-ZBO's (waaronder TNO). Het aldus berekende percentage is vervolgens weer gehanteerd voor het bepalen van het aandeel van TNO in de aan OCW opgelegde taakstellingen.
2.2. Een en ander heeft tot resultaat een korting op de financiering van eiseres die oploopt van € 2.539.000 in 2012 tot € 25.342.000 in 2018.
3.1.1. Eiseres heeft in haar beroepschrift voorop gesteld dat de gedeeltelijke beëindiging van de subsidie uitsluitend volgt uit het regeerakkoord, dat echter geen wettelijke grondslag voor een gedeeltelijke beëindiging van de subsidie kan vormen. Eiseres voegt daaraan toe dat verweerder het regeerakkoord kennelijk als een beleidsregel hanteert, maar dat het ontbreken van een vertaling van dat regeerakkoord in concreet beleid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheids-beginsel.
3.1.2. Volgens vaste rechtspraak is de bekendmaking van een voornemen tot gehele of gedeeltelijke beëindiging van subsidie (hierna: de bekendmaking) een besluit. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 24 april 2002 (LJN: AE8142). De rechtbank onderschrijft de analoge toepassing van artikel 4:51 van de Awb door verweerder op het bestreden besluit en oordeelt dat de bekendmaking een besluit is waartegen de rechtsmiddelen ingevolge de Awb openstaan.
3.1.3. De rechtbank is van oordeel dat aan een aankondiging van een lagere subsidieverlening in de toekomst bij een langdurige subsidierelatie noch een bepaling in een regeerakkoord noch een vertaling daarvan in een beleidsregel ten grondslag hoeft te liggen. De bevoegdheid van verweerder om in een langdurige subsidierelatie op grond van gewijzigde inzichten in de toekomst een lagere subsidie toe te kennen, vloeit voort uit zijn bevoegdheid tot subsidieverlening. Verweerder mag de motivering van de uitoefening van deze bevoegdheid beperken tot het concrete geval. Noch het gelijkheidsbeginsel noch het rechtszekerheidsbeginsel dwingt verweerder tot het vaststellen van een beleidsregel terzake. Het voorgaande neemt niet weg dat verweerder voor de motivering van de gewijzigde inzichten, die hebben geleid tot zijn besluit om in de toekomst minder subsidie te verlenen, mag verwijzen naar in een regeerakkoord gemaakte afspraken.
3.2.1. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat het meest omvangrijke deel van de korting voortvloeit uit het regeerakkoord. Dit regeerakkoord kent een zogenoemde taakstelling "rijk, agentschappen en uitvoerende ZBO's". Eiseres stelt zich op het standpunt dat deze bezuiniging niet voor haar kan gelden omdat zij niet als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) kan worden aangemerkt. Voor zover eiseres toch als een ZBO dient te worden aangemerkt, heeft zij aangevoerd dat de uit het regeerakkoord voortvloeiende taakstelling niet voor haar kan gelden, omdat zij niet is aan te merken als een begrotings- en premiegefinancierde ZBO.
3.2.2. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat niet relevant is dat eiseres niet als een ZBO als bedoeld in de Kaderwet ZBO's kan worden aangemerkt. Het gaat erom wat met de term ZBO in het regeerakkoord is beoogd. Nu het gaat om de financiering van TNO is van belang of eiseres is aan te merken als een ZBO in het kader van de rijksbegrotingsvoorschriften. Deze schrijven voor dat in de departementale begroting een bijlage wordt opgenomen met een opsomming van alle ZBO's en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). Eiseres is opgenomen in de bijlage 2 bij de begroting 2011 van het ministerie van OCW, waarin de ZBO's zijn opgenomen die tot 14 oktober 2010 onder de verantwoordelijkheid van dat ministerie vielen, waarbij is vermeld dat het bij TNO gaat om een ZBO dat niet onder de werking van de kaderwet ZBO`s is gebracht. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar betoog dat zij niet kan worden aangemerkt als een begrotings- en premiegefinancierde ZBO. Daarbij merkt de rechtbank op dat niet is in te zien dat eiseres, - zoals zij stelt - ten onrechte in de begroting van destijds het ministerie van OCW en thans het ministerie van EL&I zou zijn opgenomen. Indien eiseres niet in die begroting zou zijn opgenomen zou dit tot gevolg hebben dat voor het toekennen van subsidie aan eiseres geen begrotingsgrondslag als bedoeld in artikel 21, vijfde lid, van de TNO-wet bestaat.
3.3.1. Eiseres heeft verder aangevoerd dat blijkens het regeerakkoord de ombuigingen met betrekking tot de "Kleinere overheid" waaronder de taakstelling voor Rijk, agentschappen en uitvoerende ZBO's valt, moet worden onderscheiden van de ombuigingen met betrekking tot "Subsidies". De grondslag voor bezuinigingen op middelen bestemd voor TNO kan alleen worden gevonden in de ombuiging met betrekking tot de categorie "Subsidies", omdat eiseres niet is aan te merken als begrotingsgefinancierde ZBO, zoals dat ook geldt ten aanzien van enkele andere entiteiten die niet als ZBO worden aangemerkt. Zou dit anders zijn, dan zou eiseres worden gekort op twee verschillende bezuinigingsgrondslagen, te weten de ombuiging die geldt voor de "Kleine overheid" en de ombuiging die geldt voor het aan TNO toegekende budget voor themagerichte innovatiesubsidies. Een dergelijke korting volgt niet uit het regeerakkoord en is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel nu andere vergelijkbare organisaties, niet worden onderworpen aan een dergelijke dubbele korting.
3.3.2. Zoals de rechtbank onder 3.2.2. heeft overwogen, is zij van oordeel dat eiseres wel is aan te merken als een begrotingsgefinancierde ZBO, zodat zij onder de bezuinigingen valt die in het regeerakkoord onder "Kleine overheid" zijn opgenomen. Dat zij daarnaast nog de gevolgen ondervindt van de voorgenomen bezuinigingen op de themagerichte innovatiesubsidies, waarop het bestreden besluit overigens niet ziet, is het kennelijke gevolg van het feit dat zij naast de subsidie op grond van artikel 21 van de TNO-wet nog aanspraak kan maken op themagerichte innovatiesubsidies. De rechtbank acht niet in strijd met enig beginsel van behoorlijk bestuur dat degene die gebruik maakt van twee verschillende financieringstromen, in beginsel kan worden gekort op beide financieringsstromen. Het gelijkheidsbeginsel verzet zich hier niet tegen, omdat integendeel - afgezien van de vraag of de andere subsidieontvangende organisaties als gelijke gevallen zijn aan te merken - het enkel korten op themagerichte innovatiesubsidies bij organisaties die slechts van één subsidiestroom gebruik maken, een ongelijke behandeling zou betekenen.
3.4.1. Eiseres heeft voorts betoogd dat, gelet op de lange duur van de subsidierelatie, de hoogte van de subsidie en de omvang van de verlaging van de subsidie, de termijn tussen aankondiging en daadwerkelijke verlaging van de subsidie niet redelijk is. Daarbij is van belang dat eiseres langlopende onderzoeken verricht, waaraan langlopende verplichtingen zijn verbonden. Eiseres heeft voor die langlopende onderzoeken werknemers in vaste dienst moeten aannemen.
3.4.2. De rechtbank stelt voorop dat de lange duur van de subsidierelatie niet van doorslaggevend belang is bij de beoordeling van de redelijkheid van de termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb (hierna: de redelijke termijn). De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 30 december 2009 (LJN: BK7995). Het gaat erom dat de subsidieontvanger in staat wordt gesteld maatregelen te treffen om de gevolgen van de subsidieverlaging te ondervangen. Bij de beoordeling van de redelijkheid van de termijn neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder onweersproken heeft gesteld dat de verlaging van de subsidie in gesprekken met eiseres op 3 november 2010, 12 januari 2011 en 25 februari 2011 aan de orde is gesteld. Voorts blijkt uit de stukken dat deze verlaging van de subsidie voor de jaren 2012 en verder in de subsidieverleningsbeschikking van 20 februari 2011 aan eiseres is aangekondigd.
Gelet tot slot op de omstandigheid dat de verlaging van de subsidie vanaf 2012 stapsgewijs plaatsvindt te beginnen met een bedrag van € 2.539.000 oordeelt de rechtbank de termijn tussen de formele aankondiging bij het primaire besluit en de daadwerkelijke ingangsdatum van de verlaging van de subsidie per 1 januari 2012 niet onredelijk.
3.5.1. Zoals hiervoor onder 2.1 aangeduid, is het percentage van 19,49% (aandeel TNO in de taakstelling) berekend door de apparaatkosten (personeel en materieel) van TNO in 2008 te delen door de apparaatkosten van OCW in 2008 (het OCW-departement en alle ZBO's waaronder eiseres). Eiseres heeft betoogd dat circa eenderde van haar personeel en materieel wordt gesubsidieerd op grond van de TNO-wet. De overige tweederde financiert eiseres met andere inkomsten. In dit verband voert zij aan dat het percentage van 19,49 van de totale apparaatkosten van het ministerie van OCW in 2008 ten onrechte is berekend op basis van gehele organisatie van eiseres (in 2008), inclusief het gedeelte van de apparaatkosten dat in geen enkele relatie staat tot de subsidieverstrekking op basis van de TNO-wet. Verder heeft eiseres de door verweerder gemaakte berekening van de totale apparaatkosten van het ministerie van OCW in 2008 gemotiveerd betwist. Een en ander heeft tot gevolg dat bij de berekening van het percentage van de bezuinigingen dat voor rekening van eiseres komt, de teller van de breuk lager dient te zijn dan € 136.288.000 en de noemer hoger dan € 699.134.000, aldus eiseres.
3.5.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de rechtsgevolgen van het thans bestreden besluit niet verder strekken dan de vaststelling dat de redelijke termijn, die verweerder in acht dient te nemen bij een vermindering van de subsidie bij een langdurige subsidierelatie een aanvang neemt. De exacte invulling van de subsidievermindering en de uitgangspunten van de daaraan ten grondslag liggende berekening krijgen geen formele rechtskracht, indien het thans bestreden besluit in rechte standhoudt. De methodiek en berekeningswijze van de vermindering van de subsidie kunnen in het kader van een aangewend rechtsmiddel tegen op aanvraag genomen toekomstige subsidiebesluiten ten volle aan de orde worden gesteld.
3.5.3. De rechtbank onderschrijft het in overweging 3.5.2 weergegeven standpunt van verweerder en overweegt dat indien een dergelijk aankondigingsbesluit in rechte onaantastbaar is geworden, het daarin vervatte kortingspercentage en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen, methodiek en berekeningswijze geen formele rechtskracht krijgen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 21 maart 2012 (LJN: BV9478). Verweerder heeft dan ook terecht ter zitting uitdrukkelijk gesteld dat de aangekondigde verdeelsleutel, waarbij het aandeel in de taakstelling van eiseres is vastgesteld op 19,49%, op grondslag van het inmiddels gemaakte bezwaar tegen het subsidiebesluit 2012 van 29 november 2011 (waarin dit percentage is toegepast) volledig dient te worden heroverwogen. In het kader van die bezwaarprocedure kan immers ook worden bezien of bijzondere omstandigheden aanleiding geven om de verdeelsleutel op eiseres niet onverkort toe te passen.
3.5.4. Het voorgaande brengt mee dat het betoog van eiseres niet slaagt.
3.5.5. Gelet op het hiervoor onder 3.5.3. overwogene wijst de rechtbank het aanvullende verzoek van eiseres van 8 juni 2012 om met toepassing van artikel 8:45 lid 1 van de Awb de Minister van EL&I en/of de Minister van OC&W te verzoeken de berekening van de totale apparaatskosten van het Ministerie van OC&W aan de rechtbank toe te zenden, af.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, mr. B. Meijer en mr. F. Arichi, rechters, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juni 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.