Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/2525 en AWB 12/2528
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juni 2012 in de zaak tussen
Bewonersvereniging Verzetsheldenbuurt (verder: de Bewonersvereniging), [A] en [B] te Leiden, eisers
(gemachtigde: mr.drs. J. Hemelaar),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Woningbouwvereniging De Sleutels, te Leiden (verder: De Sleutels)
(gemachtigde: mr. M.R. de Boer ).
Procesverloop
AWB 12/2525
Bij besluit van 18 mei 2010, verzonden op 27 mei 2010, heeft verweerder geweigerd de bouwwerkzaamheden door De Sleutels op de zolder van het pand [a-straat] 35 te Leiden stil te leggen.
Bij besluit van 18 juni 2010 verzonden op 24 juni 2010, heeft verweerder het verzoek om de bouwwerkzaamheden door De Sleutels aan het woningencomplex aan de [a-straat], [b-straat] en [c-straat] te Leiden (verder: het woningcomplex) stil te leggen afgewezen.
Bij besluit van 31 januari 2012 heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen deze besluiten ongegrond verklaard (bestreden besluit I).
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 19 maart 2012 beroep ingesteld.
AWB 12/2528
Bij besluit van 12 juli 2010 heeft verweerder aan De Sleutels een last onder dwangsom opgelegd om de met de Woningwet strijdige situatie van het woningcomplex op te heffen
Bij besluit van 28 februari 2012 heeft verweerder het bezwaar van de Bewonersvereniging tegen dit besluit ongegrond verklaard (bestreden besluit II). Tevens heeft verweerder geoordeeld dat geen dwangsom is verbeurd.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 20 maart 2012 beroep ingesteld.
Beide zaken
Verweerder heeft een verweerschrift uitgebracht.
De Sleutels heeft afgezien van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen.
De zaken zijn op 14 juni 2012 gevoegd ter zitting behandeld.
De Bewonersvereniging is verschenen bij haar secretaris, [C], bijgestaan door mr. J. Hemelaar. Namens [A] en [B] is mr. J. Hemelaar verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Kooij en mr. E.F. van Beusekom.
De Sleutels zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
1. Omtrent de ontvankelijkheid overweegt de rechtbank als volgt.
1.1. Ambtshalve overweegt de rechtbank dat [A] en [B] belanghebbenden zijn met betrekking tot de besluiten van 18 mei 2010 en 18 juni 2010. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 10 november 2010, LJN BO3501, kunnen zij als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt bij respectievelijk het uitblijven van een besluit op het verzoek van 6 mei 2010 van de Bewonersvereniging en de op de verzoeken van de Bewonersvereniging genomen besluiten. Hun belangen lopen immers parallel met die van de Bewonersvereniging, zodat zij evenzeer daarin worden geraakt als de Bewonersvereniging door het uitblijven van een besluit op een handhavingsverzoek dan wel een afwijzende beslissing daarop. Zij zijn dus terecht ontvankelijk geoordeeld in hun bezwaren.
1.2. Naar verweerder heeft aangevoerd hebben [A] en [B] geen bezwaarschriften ingediend tegen het besluit van 12 juli 2010. Namens [A] en [B] is dit ter zitting door mr. Hemelaar erkend. Zij moeten dan ook op grond van artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk worden verklaard in hun beroepen tegen het besluit van 28 februari 2012, waarbij het bezwaar van de Bewonersvereniging tegen het besluit van 12 juli 2010 niet-ontvankelijk is verklaard. Gesteld noch gebleken is dat er een verschoonbare reden is voor het niet indienen van bezwaarschriften.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
2.1. Beide beroepen hebben betrekking op (de weigering tot) handhavend optreden door verweerder tegen De Sleutels vanwege renovatiewerkzaamheden aan het woningcomplex, die volgens eisers in strijd waren met de Woningwet en de bij die wet gestelde regels. Uiteindelijk is voor deze werkzaamheden bij besluit van 9 mei 2009 een bouwvergunning verleend. De bezwaren van eisers tegen dat besluit zijn bij besluit van 10 juni 2010 ongegrond verklaard, waarbij de bouwvergunning in gewijzigde vorm is gehandhaafd. Het beroep van eisers is bij uitspraak van de rechtbank van 8 december 2011, zaaknummer AWB 10/992, ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
2.2. Het besluit van 12 juli 2010 tot oplegging van een last onder dwangsom is genomen ter uitvoering van een uitspraak van de rechtbank van 30 juni 2010. Tegen deze uitspraak heeft verweerder op 10 augustus 2010 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Dit hoger beroep is, behoudens de beslissing van de rechtbank omtrent de proceskosten, ongegrond verklaard bij uitspraak van 31 augustus 2011. In het kader van de behandeling van dit hoger beroep heeft de Afdeling bij brieven van 17 oktober 2010 aan verweerder en van 27 december 2010 aan eisers, meegedeeld het besluit van 12 juli 2010 bij de behandeling van het hoger beroep te betrekken. Bij brief van 29 april 2011 heeft de Afdeling meegedeeld dat het besluit van 12 juli 2010 niet tegelijk met het hoger beroep ter zitting zal worden behandeld. Uit de uitspraak van 31 augustus 2011 blijkt dat de Afdeling dit besluit niet bij het hoger beroep heeft betrokken met toepassing van artikel 6:19 Awb.
2.3. De werkzaamheden zijn inmiddels bijna voltooid en zullen voor de bouwvakvakantie van 2012 afgerond zijn.
3. De beroepen.
3.1 Ter zitting is gebleken dat de beroepen enerzijds betrekking hebben op de kosten die de Bewonersvereniging heeft gemaakt voor het inroepen van bouwtechnische bijstand. De kosten daarvan zijn, naar [C] ter zitting heeft verklaard, opgelopen tot ongeveer € 90.000,--. Daarnaast is het eisers er vooral om te doen in rechte uitgesproken te krijgen dat de besluitvorming van verweerder onzorgvuldig en traag is geweest en dat de besluiten van 18 mei 2010, 18 juni 2010 en 12 juli 2010 onrechtmatig waren.
3.2. In beide zaken voeren eisers aan dat nu de primaire besluiten onrechtmatig waren t hen daarom proceskostenvergoedingen op grond van artikel 7:15 Awb hadden moeten worden toegekend. In de zaak met nummer AWB 12/2528 voert de Bewonersvereniging in dit verband aan dat in het bestreden besluit ten onrechte niet op haar inhoudelijke bezwaren tegen het besluit van 12 juli 2010 is ingegaan.
3.3. In beide zaken verzoeken eisers op grond van artikel 8:73 dan wel artikel 7:15 Awb om vergoeding van de in 3.1. bedoelde deskundigenkosten, voor zover toe te rekenen aan de primaire besluiten en de daartegen gerichte bezwaarprocedures. Mede om die reden hebben zij er belang bij in beroep vastgesteld te zien dat verweerder ten onrechte bij de bestreden besluiten de bezwaren ongegrond heeft verklaard en de primaire besluiten niet heeft herroepen.
3.4. Ten slotte voeren eisers in beide zaken aan dat verweerder dwangsommen als bedoeld in artikel 4:17 Awb heeft verbeurd.
4. Beoordeling van de beroepsgronden.
4.1. Eisers voeren op zichzelf terecht aan dat ten tijde van de primaire besluiten van 18 mei 2010 en 18 juni 2010 wel degelijk sprake was van overtredingen door De Sleutels, in die zin dat werkzaamheden plaatsvonden aan het woningcomplex zonder, of in afwijking van de op 9 mei 2009 verleende, bouwvergunning. Daaruit volgt nog niet zonder meer dat de weigeringen daartegen handhavend op te treden rechtmatig zijn. Weliswaar geldt volgens vaste jurisprudentie een beginselplicht tot handhaving, maar ook met in achtneming daarvan kan van handhaving worden afgezien indien sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de overtreding dan wel bijzondere feiten en omstandigheden die handhaving onevenredig maken.
4.2. Verder geldt dat de heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, Awb, of naar aanleiding van deze overtredingen handhavend moest worden opgetreden, moest plaatsvinden naar de feiten, omstandigheden, recht en beleid zoals die waren ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten.
4.3. Ten tijde van de beslissing op bezwaar van 31 januari 2012 (bestreden besluit I) was de bouwvergunning die de omstreden werkzaamheden legaliseerde reeds onherroepelijk geworden door de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2011. Er was daarom op dat tijdstip geen overtreding meer die grondslag kon zijn voor handhavend optreden tegen deze werkzaamheden. De weigering om handhavend op te treden, waartoe beide primaire besluiten strekten, kon daarom niet worden herroepen, nu deze weigering ten tijde van de heroverweging rechtens juist was. Daaraan doet niet af dat ten tijde van de verzoeken om handhaving die aan de procedure ten grondslag liggen wel sprake was van een overtreding.
4.4. Om in wezen dezelfde reden kon verweerder naar aanleiding van het bezwaar van de Bewonersvereniging tegen het besluit van 12 juli 2012, dat besluit niet herroepen bij bestreden besluit II. De bezwaren van de Bewonersvereniging tegen de last waren erop gebaseerd dat de bouwvergunning van 9 mei 2009 ondeugdelijk was. Uit de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2011 volgt echter dat die vergunning, zoals gewijzigd bij besluit van 10 juni 2010, wel deugdelijk was. Verweerder heeft dan ook terecht om deze reden het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder was derhalve niet gehouden het besluit van 12 juli 2010 te herroepen omdat de last niet deugdelijk zou zijn en deze door een andere last vervangen. Anders dan de Bewonersvereniging aanvoert mocht verweerder de inhoudelijke bezwaren tegen de last buiten de heroverweging laten, nu deze bezwaren niet tot een andere uitkomst konden leiden.
4.5. Verweerder heeft de primaire besluiten daarom op goede gronden niet herroepen wegens onrechtmatigheid, zodat op grond van artikel 7:15 Awb geen aanspraak bestaat op vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De beroepsgronden dat verweerder ten onrechte deze vergoedingen niet heeft toegekend falen daarom.
4.6. Hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd omtrent de (on-)rechtmatigheid van de primaire besluiten behoeft geen bespreking meer, omdat dit niet tot een andere uitkomst kan leiden.
4.7. Hieruit volgt dat de beide bestreden besluiten inhoudelijk stand kunnen houden, zodat geen grondslag bestaat voor toepassing van artikel 8:73 Awb.
5. De beoordeling of verweerder dwangsommen heeft verbeurd luidt als volgt.
5.1. Het bestreden besluit I bevat geen besluit omtrent verschuldigdheid van dwangsommen als bedoeld in artikel 4:18 Awb. De rechtbank vat het beroep in zoverre op als een beroep tegen het niet nemen van een dergelijk besluit op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb.
5.2. Bestreden besluit I is genomen met ruime overschrijding van de bezwaartermijn. De bezwaarschriften waarop bij dit besluit is beslist zijn immers van 12 mei 2010 en 8 juli 2010. Daarmee is nog niet gezegd dat dwangsommen zijn verbeurd, omdat op grond van artikel 4:17, derde lid, Awb, daarvoor verweerder eerst in gebreke moet zijn gesteld. Eisers hebben gesteld verweerder bij brief van 10 december 2010 in gebreke te hebben gesteld, verweerder heeft dit betwist.
5.3. De bewuste brief van 10 december 2010 is pas ter zitting in geding gebracht. Deze brief bevat naar de inhoud een ingebrekestelling, maar volgens verweerder niet in de bezwaarschriftprocedure die tot bestreden besluit I heeft geleid, maar in de bezwaarschriftprocedure met betrekking tot de afwijzing van het verzoek van (onder meer) eisers tot intrekking van de bouwvergunning van 9 mei 2009. Dit vindt bevestiging in de aanhef van deze brief, waarin wordt gerept van "een groot aantal zaken met betrekking tot de diverse bezwaarschriften die ik (mr. Hemelaar, rechtbank) namens een groot aantal cliënten heb ingediend in verband met de weigering te beslissen op hun verzoeken om een bouwvergunning in te trekken". Deze brief vermeldt als kenmerk van verweerder BV090186 en is gericht aan A. Kooij. Uit de gedingstukken valt op te maken dat de aanduiding "BV" in het kenmerk van verweerder staat voor "bouwvergunning". De besluiten van 18 mei 2010 en van 18 juni 2010 hebben als kenmerk "H070595", waarbij "H" klaarblijkelijk staat voor "handhaving". Op het door mr. Hemelaar ter zitting in geding gebrachte exemplaar staan de namen van een groot aantal personen vermeld die nimmer partij zijn geweest in de procedure die tot bestreden besluit I heeft geleid. Dat duidt erop dat deze ingebrekestelling inderdaad bedoeld is geweest voor de procedure omtrent intrekking van de bouwvergunning van 9 mei 2009 en niet de procedure die tot bestreden besluit I heeft geleid. Dat vindt verder bevestiging in de inhoud van deze ingebrekestelling, waarin mr. Hemelaar uiteenzet waarom zijn cliënten niet langer willen wachten op een beslissing op bezwaar in de zaak omtrent intrekking van de bouwvergunning. Dit brengt de rechtbank primair tot het oordeel dat verweerder terecht het standpunt inneemt dat deze ingebrekestelling betrekking had op de procedure tot intrekking van de bouwvergunning en niet de procedure die tot bestreden besluit I heeft geleid.
5.4. Subsidiair heeft verweerder in ieder geval deze ingebrekestelling zo mogen opvatten. De omstandigheden dat de referentie van mr. Hemelaar (1220903) wel verband houdt met de procedure die tot bestreden besluit I heeft geleid, alsmede de omstandigheid dat de brief verwijst naar alle zaken die op 10 december 2010 ter hoorzitting zijn behandeld, is niet voldoende voor het oordeel dat verweerder toch had moeten begrijpen dat deze ingebrekestelling tevens betrekking had op de bezwaarschriftprocedures die tot bestreden besluit I hebben geleid. Deze bezwaarschriften zijn namelijk niet ter hoorzitting van 10 december 2010 behandeld, terwijl de enkele referentie van mr. Hemelaar daarvoor onvoldoende is, afgezet tegen alle andere hiervoor besproken relevante omstandigheden. Daarbij wijst de rechtbank erop dat een partij die een bestuursorgaan ingebreke wil stellen dat op een zodanige manier behoort te doen dat voor dat bestuursorgaan duidelijk is op welke procedure de ingebrekestelling betrekking heeft, dit te meer als een groot aantal inhoudelijk met elkaar verband houdende procedures tegelijkertijd aanhangig is in bezwaar, beroep en hoger beroep. Juist in zo'n situatie mist een schot hagel als "alle zaken" doel als zijnde te ongericht. Daar komtin dit geval bij dat de ingebrekestelling door een beroepsmatig rechtsbijstandverlener is uitgebracht
5.5. De brief van 7 oktober 2010, waarop eisers zich ter zitting nog hebben beroepen als zijnde een ingebrekestelling, bevat geen ingebrekestelling.
5.6. Aangezien geen (deugdelijke) ingebrekestelling is verstuurd, zijn geen dwangsommen verbeurd in de zaak met nummer AWB 12/2525. Aangezien eisers ook niet anderszins hebben verzocht om een besluit als bedoeld in artikel 4:18 Awb te nemen in deze zaak, heeft verweerder terecht geen besluit genomen omtrent de verschuldigdheid van dwangsommen.
5.7. Niet in geschil is dat in de bezwaarschriftprocedure die heeft geleid tot bestreden besluit II wel op 10 december 2010 een ingebrekestelling is gedaan aan verweerder. Op dat tijdstip was verweerder evenwel niet bevoegd te beslissen op bezwaar. Naar verweerder terecht heeft aangevoerd heeft de Afdeling bij brieven van 17 oktober 2010 aan verweerder en 27 december 2010 aan eisers laten weten dat het bezwaarschrift van 12 juli 2010 betrokken zou worden bij de behandeling door de Afdeling van het hoger beroep van verweerder tegen de uitspraak van de rechtbank van 30 juni 2010 ter uitvoering waarvan het besluit van 8 juli 2010, waartegen het bezwaarschrift was gericht, is genomen. Pas bij brief van 29 april 2011 is de Afdeling hierop teruggekomen en eerst uit de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011 bleek definitief dat verweerder toch op het bezwaarschrift diende te beslissen.
5.8. Uit het voorgaande trekt de rechtbank de conclusie dat de ingebrekestelling van 10 december 2010 geen betekenis toekomt. Ten tijde van de ingebrekestelling was verweerder immers niet tot beslissen op bezwaar bevoegd omdat de Afdeling het bezwaarschrift en het besluit van 12 juli 2010 waartegen dat gericht was aan zich had getrokken. Dat valt eisers op zichzelf niet te verwijten, nu de Afdeling dit pas bij de brief van 27 december 2010 aan hen heeft meegedeeld, maar het betekent wel dat naar het oordeel van de rechtbank zij uit die brief hadden behoren te begrijpen dat de 17 dagen eerder uitgebrachte ingebrekestelling geen effect kon hebben. Een ingebrekestelling is immers niet in de eerste plaats bedoeld om tot verbeurte van dwangsommen te leiden, maar tot een besluit. Dat effect kon in dit geval ten tijde van de ingebrekestelling niet worden bereikt. Op zichzelf is juist, zoals door eisers ter zitting betoogd, dat verweerder wel bevoegd was een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:18 Awb te nemen. Dat is evenwel geen beslissing op bezwaar waarop de ingebrekestelling van 10 december 2010 was gericht.
5.8. De rechtbank ziet geen grond voor de redenering dat de ingebrekestelling zou zijn herleefd toen uit de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011 definitief (na de eerdere brief van 29 april 2011) bleek dat de Afdeling was teruggekomen op het eerder ingenomen standpunt omtrent de toepasselijkheid van artikel 6:19 Awb op het besluit van 12 juli 2010. Het had op de weg van eisers gelegen na 31 augustus 2011 verweerder in gebreke te stellen, omdat toen pas het primair beoogde effect daarvan, namelijk het nemen van een besluit, bereikt kon worden.
5.9. In de zaak 12/2528 zijn geen dwangsommen verbeurd. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat geen dwangsom is verbeurd.
6. De rechtbank komt tot de volgende slotsom.
6.1. De beroepen van [A] en [B] tegen bestreden besluit II zijn niet-ontvankelijk.
6.2. De beroepen voor het overige zijn ongegrond.
6.3. Er bestaat geen grondslag voor toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 8:73 Awb.
6.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van [A] en [B] tegen het besluit van 28 februari 2012 niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen van de Bewonersvereniging tegen de besluiten van 31 januari 2012 en 28 februari 2012 ongegrond;
verklaart het beroep van [A] en [B] tegen het besluit van 31 januari 2012 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, rechter, in aanwezigheid van J. Dijkhuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.