Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 407921 / HA ZA 11-2726
Vonnis van 11 juli 2012
in de zaak van
de verenigingen met rechtspersoonlijkheid
1. ISO, handelend onder de naam INTERSTEDELIJK STUDENTEN OVERLEG,
2. LANDELIJKE STUDENTEN VAKBOND,
3. LANDELIJKE KAMER VAN VERENIGINGEN,
alle gevestigd te Utrecht,
eiseressen,
procesadvocaat: mr. J.P. Heering te ’s-Gravenhage,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap),
zetelend te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat: mr. E.J. Daalder te ’s-Gravenhage.
Eiseressen worden hierna gezamenlijk aangeduid als ISO c.s. (in enkelvoud) en ieder afzonderlijk als respectievelijk ISO, LSVb en LKvV. Gedaagde wordt aangeduid als de Staat.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 16 november 2011 met negentien producties;
- de conclusie van antwoord van 8 februari 2012 met drie producties;
- het tussenvonnis van 22 februari 2012, waarbij een comparitie van partijen ten overstaan van een meervoudige kamer is bevolen;
- het proces-verbaal van comparitie van 21 mei 2012, waaraan zijn gehecht de pleitnotities van ISO c.s. en van de Staat;
- de brieven van 18 en 20 juni 2012 van de respectieve advocaten, met opmerkingen over de tekst van het proces-verbaal;
- de brief van 4 juli 2012 van de griffier aan de advocaten.
1.2. Elk van partijen heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid correcties op de tekst van het proces-verbaal voor te stellen. De rechtbank beschouwt de desbetreffende, onder 1.1 vermelde, brieven van 18 en 20 juni 2012 van de advocaten als een bijlage bij het genoemde proces-verbaal. Zij leest de teksten van de partijverklaringen telkens met inachtneming van de wijzigingen die de partij in kwestie daarop heeft aangebracht. Voor zover ISO c.s. daarnaast opmerkingen heeft gemaakt over de in het proces-verbaal opgenomen verklaringen van de Staat, vat de rechtbank deze opmerkingen op als nadere stellingen van ISO c.s.
1.3. Ten slotte is vonnis bepaald op 25 juli 2012. Het vonnis wordt, zoals aangekondigd in de brief van 4 april 2012 van de griffier aan de advocaten, heden bij vervroeging uitgesproken.
2. De feiten en het wettelijke kader
De Wet verhoging collegegeld langstudeerders
2.1. De Wet verhoging collegegeld langstudeerders (hierna: de Wet langstudeerders) is, na publicatie in het Staatsblad van 21 juli 2011, in werking getreden op 1 september 2011. De Wet langstudeerders voorziet in wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW), de Wet studiefinanciering 2000 en de Wet inkomstenbelasting 2001. Het wetsvoorstel dat aan de Wet langstudeerders ten grondslag ligt is voor de eerste maal aangekondigd in het (concept)regeerakkoord van het kabinet-Rutte van 30 september 2010 en is op 1 februari 2011 aan de Tweede Kamer gezonden.
Gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
2.2. De Wet langstudeerders introduceert twee tarieven van wettelijk collegegeld, te weten een basistarief en een verhoogd tarief (artikel 7.45, eerste lid, WHW). Het basistarief voor het volledige wettelijke collegegeld bedraagt voor het collegejaar 2011/2012 € 1.713 en voor het collegejaar 2012/2013 (na indexatie) € 1.771. Het verhoogd tarief bedraagt voor het collegejaar 2011/2012, op grond van een toezegging die is opgenomen in een brief van 13 april 2011 van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) aan de Tweede Kamer, nog € 1.713 en voor het collegejaar 2012/2013 (na indexatie) € 4.834.
De tarieven van het gedeeltelijke wettelijke collegegeld dat verschuldigd is door studenten die zijn ingeschreven voor een deeltijdse of duale opleiding, worden door de besturen van de onderwijsinstellingen vastgesteld binnen een in de Wet langstudeerders vastgestelde bandbreedte; het basistarief mag niet hoger zijn dan het volledige wettelijke collegegeld volgens het basistarief en het verhoogd tarief niet hoger dan het volledige wettelijke collegegeld volgens het verhoogd tarief (artikel 7.45 WHW, leden 3 tot en met 5).
2.3. Artikel 7.45b, eerste lid, WHW bepaalt onder meer dat het verhoogd tarief is
verschuldigd door de student die in aanmerking komt voor het wettelijk collegegeld en die:
“a. langer voor een opleiding ingeschreven is geweest dan:
1°. vijf studiejaren, indien de inschrijving een bacheloropleiding met een studielast van 240 studiepunten betreft, of
2°. vier studiejaren, indien de inschrijving een bacheloropleiding met een studielast van 180 studiepunten betreft, dan wel
b. langer voor een masteropleiding ingeschreven is geweest dan:
1°. vijf studiejaren, indien de inschrijving een masteropleiding met een studielast van 240 studiepunten betreft,
2°. vier studiejaren, indien de inschrijving een masteropleiding met een studielast van 180 studiepunten betreft,
3°. drie studiejaren, indien de inschrijving een masteropleiding met een studielast van 120 studiepunten betreft,
4°. twee studiejaren, indien de inschrijving een masteropleiding met een studielast van 60 studiepunten betreft […]”.
2.4. Artikel 7.45b, tweede lid, WHW bepaalt onder meer dat voor de berekening van de studielast het aantal studiepunten van de opleiding zo nodig naar boven afgerond wordt tot 240, 180 of 120 studiepunten. Het derde lid van dit artikel bepaalt onder meer dat het aantal studiejaren van een student wordt berekend door een optelling van diens inschrijvingen op de peildatum in enig jaar vanaf 1 september 1991. De peildatum is voor de collegejaren 2011/2012 en 2012/2013 vastgesteld op 30 september (artikel 18.79 WHW).
2.5. Uitzonderingen ten aanzien van de verschuldigdheid van het verhoogd tarief gelden voor studenten die na het behalen van een bachelor- of mastergraad voor de eerste maal een opleiding gaan volgen op het gebied van onderwijs of gezondheidszorg (artikel 7.45b, vierde lid, WHW) en voor studiefinancieringgerechtigde studenten met een lichamelijke, zintuiglijke of andere functiestoornis (artikel 7.45b, vijfde lid, WHW). Het aantal uitzonderingen kan worden uitgebreid bij algemene maatregel van bestuur (artikel 7.45b, zesde lid, WHW).
2.6. Artikel 7.51 WHW voorziet in het zogeheten Profileringsfonds. Kort gezegd is in dit artikel onder meer bepaald dat het instellingsbestuur voorzieningen treft voor de financiële ondersteuning van een student die studievertraging heeft opgelopen of naar verwachting zal oplopen (ook als deze student daardoor het verhoogd tarief verschuldigd is geraakt) als gevolg van bijzondere omstandigheden, zoals het lidmaatschap van een medezeggenschapsorgaan, activiteiten op bestuurlijk en maatschappelijk gebied, ziekte of zwangerschap en bevalling, een lichamelijke, zintuiglijke of andere functiestoornis, bijzondere familieomstandigheden en studievertraging die het gevolg is van de wijze waarop de instelling de opleiding feitelijk verzorgt, alsmede overige door het instellingsbestuur vastgestelde bijzondere omstandigheden. Lid 2, aanhef en onderdeel h, van artikel 7.51 WHW bepaalt dat ook financiële ondersteuning wordt verleend in geval van andere omstandigheden die, indien een daarop gebaseerd verzoek om financiële ondersteuning door het instellingsbestuur niet zou worden gehonoreerd, zouden leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Een ter zake door het instellingsbestuur genomen besluit kan door een student worden voorgelegd aan het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (CBHO).
Gewijzigde Wet studiefinanciering 2000
2.7. In de Wet studiefinanciering 2000 is ten gevolge van de Wet langstudeerders voorzien in een collegegeldkredietregeling die een student in staat stelt het verhoogd tarief via de Dienst Uitvoering Onderwijs te lenen gedurende de periode waarover recht bestaat op een prestatiebeurs vermeerderd met 36 maanden. De Wet langstudeerders introduceert voorts een zogenaamd langstudeerderskrediet (artikel 12.1a0 Wet studiefinanciering 2000), waardoor het gedurende de collegejaren (2011/2012,) 2012/2013 en 2013/2014 ook voor studenten die geen aanspraak meer kunnen maken op de collegegeldkredietregeling mogelijk is de verhoging van het wettelijk collegegeld te lenen.
Gewijzigde Wet inkomstenbelasting 2001
2.8. De Wet langstudeerders voorziet voorts in een wijziging van (de artikelen 6.13, 6.28 en 6.29 van) de Wet inkomstenbelasting 2001. Deze wijziging komt er – kort gezegd – op neer dat de verhoging van het wettelijk collegegeld geen aftrekbare scholingsuitgave betreft en evenmin een aftrekbare uitgave voor levensonderhoud van kinderen jonger dan 30 jaar die in belangrijke mate door de belastingplichtige worden onderhouden.
Spoedwet
2.9. Op 14 mei 2012 is het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek omdat het wenselijk is de langstudeerdersmaatregel voor gehandicapten, chronisch zieken en deeltijdstudenten aan te passen’ (Kamerstukken II 2011-2012, 33 259, hierna: de Spoedwet) naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel is, naast een uitbreiding van de groep studenten die door een functiebeperking een extra uitloopjaar hebben, onder meer opgenomen een bepaling die erin voorziet dat ook studenten die zijn ingeschreven voor een deeltijdse of duale opleiding aanspraak kunnen maken op een uitkering uit het Profileringsfonds. Het wetsvoorstel is inmiddels door de beide Kamers van de Staten-Generaal aangenomen.
Internationale verdragen
2.10. Artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd […].”
2.11. Artikel 14 van Pro het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna: het Handvest), luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. Eenieder heeft recht op onderwijs, alsmede op toegang tot beroepsopleiding en bijscholing.
2. Dit recht houdt de mogelijkheid in om het verplichte onderwijs kosteloos te volgen […].”
2.12. Artikel 13 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (hierna: IVESCR) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op onderwijs […]
2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen dat, ten einde tot een volledige verwezenlijking van dit recht te komen: […]
(c) Het hoger onderwijs door middel van alle passende maatregelen en in het bijzonder door de geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs voor een ieder op basis van bekwaamheid gelijkelijk toegankelijk dient te worden gemaakt […].”
2.13. Artikel 26 van Pro de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (hierna: UVRM) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. Een ieder heeft recht op onderwijs; het onderwijs zal kosteloos zijn, althans wat het lager en basisonderwijs betreft. Het lager onderwijs zal verplicht zijn. Ambachtsonderwijs en beroepsopleiding zullen algemeen beschikbaar worden gesteld. Hoger onderwijs zal openstaan voor een ieder, die daartoe de begaafdheid bezit […].”
2.14. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM luidt als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.
Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
2.15. Artikel 43 van Pro het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) luidt als volgt:
“1. Elk der landen draagt zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur.
2. Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.”
2.16. Artikel 7 EVRM Pro luidt als volgt:
“1. Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
2. Dit artikel staat niet in de weg aan de berechting en bestraffing van iemand, die schuldig is aan een handelen of nalaten, dat ten tijde van het handelen of nalaten, een misdrijf was overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door de beschaafde volken worden erkend.”
2.17. Artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM luidt als volgt:
“1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond dan ook, zoals geslacht, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.”
2.18. Artikel 49 van Pro het Statuut luidt als volgt:
“Bij Rijkswet kunnen regels worden gesteld omtrent de verbindendheid van wetgevende maatregelen, die in strijd zijn met het Statuut, een internationale regeling, een Rijkswet of een algemene maatregel van bestuur.”
3. Het geschil
3.1. ISO c.s. vordert - samengevat - dat de rechtbank voor zover mogelijk bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis, onder veroordeling van de Staat in de kosten van deze procedure
primair:
a) voor recht verklaart dat de Staat als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet langstudeerders ten aanzien van voltijd- en/of deeltijdstudenten handelt in strijd met de onder 2.10 tot en met 2.17 aangehaalde verdragsbepalingen en daardoor onrechtmatig handelt jegens ISO c.s. en/of de personen voor wier belangen ISO c.s. opkomt;
b) de Wet langstudeerders onverbindend verklaart, althans buiten werking stelt ten aanzien van voltijd- en/of deeltijdstudenten wegens strijdigheid met de onder a) bedoelde verdragsbepalingen;
subsidiair:
de Wet langstudeerders onverbindend verklaart, althans buiten werking stelt ten aanzien van voltijd- en/of deeltijdstudenten die vóór 1 september 2011 met een studie aan een instelling voor hoger onderwijs zijn aangevangen wegens strijdigheid met de onder a) genoemde verdragsbepalingen, althans (meer subsidiair) in goede justitie zal beslissen.
3.2. ISO c.s. legt aan haar vorderingen – zeer verkort weergegeven – het navolgende ten grondslag. De Wet langstudeerders is onrechtmatig, zodat daaraan geen uitvoering mag worden gegeven. ISO c.s. betoogt meer in het bijzonder het volgende.
(i) De Wet langstudeerders maakt studeren duurder, waardoor het hoger onderwijs voor bepaalde groepen studenten minder toegankelijk wordt. Volgens ISO c.s. is sprake van een ongerechtvaardigde beperking van het recht op, en de toegang tot onderwijs.
(ii) Ten aanzien van studenten die reeds vóór de inwerkingtreding van de Wet langstudeerders studeerden geldt onvoldoende overgangsrecht, waardoor de Staat het rechtszekerheidsbeginsel schendt.
(iii) Door het ontbreken van een hardheidsclausule in de Wet langstudeerders kan geen afweging plaatsvinden tussen het belang van het in rekening brengen van het verhoogde wettelijke collegegeld en de bijzondere omstandigheden van de individuele student, waardoor de Staat het evenredigheidsbeginsel schendt.
(iv) De Wet langstudeerders maakt onder meer geen onderscheid tussen voltijd- en deeltijdstudenten, terwijl de positie van deze twee groepen, alsmede de bij deze groepen gewekte verwachtingen aanzienlijk verschillen, waardoor de Staat het gelijkheidsbeginsel schendt.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen zal hierna, voor zover van belang, nader worden ingegaan.
4. De ontvankelijkheid, algemene uitgangspunten en plan van aanpak
Ontvankelijkheid ISO c.s. / artikel 3:305a BW
4.1. Nu ISO c.s. in de eerste plaats opkomt voor belangen van individuele studenten die ook zelf een procedure tegen de Staat zouden kunnen voeren, rijst de vraag of ISO c.s. kan worden ontvangen in haar vorderingen. Tussen partijen is niet in geschil dat ISO, LSVb en LKvV verenigingen zijn met volledige rechtsbevoegdheid welke de in dit geding aan de orde zijnde (studenten)belangen ingevolge hun statuten behartigen en in de praktijk ook daadwerkelijk behartigen, alsmede dat deze verenigingen ook een eigen belang bij het gevorderde hebben. Voorts is niet in geschil dat deze (studenten)belangen zich voor bundeling lenen en dat deze bundeling een efficiënte en effectieve rechtsbescherming bevordert. Ten slotte staat vast dat ISO c.s. voldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de Staat te bereiken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat ISO, LSVb en LKvV, mede gelet op het bepaalde in artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW), ontvankelijk zijn in hun vorderingen.
Algemene uitgangspunten
4.2. De Wet langstudeerders, een wet in formele zin, is ingevolge artikel 81 van Pro de Grondwet vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal. Hierbij is de vraag of, wanneer en in welke vorm deze wet tot stand zou komen, beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de daarbij in aanmerking komende belangen. De evenzeer op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen – de machtenscheiding – brengt onder meer mee dat de rechter terughoudendheid dient te betrachten in gevallen waarin gevorderd wordt, zoals hier ook aan de orde is, in deze besluitvorming en belangenafweging te treden. De rechtbank dient ook in deze zaak ervoor te waken dat zij “op de stoel van de wetgever gaat zitten”.
De rechtbank mag en moet, desgevraagd, wetten in formele zin wel beoordelen binnen het kader van artikel 94 van Pro de Grondwet, dat bepaalt dat binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing vinden indien deze niet verenigbaar is met voor eenieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Toetsing van formele wetgeving aan de Grondwet zelf is de rechter niet toegestaan wegens het bepaalde in artikel 120 van Pro de Grondwet. Evenmin is het de rechter toegestaan om wetten in formele zin te toetsen aan (ongeschreven) algemene rechtsbeginselen. Voor toetsing is in beginsel slechts plaats als een dergelijk algemeen rechtsbeginsel is vastgelegd in een eenieder verbindende verdragsbepaling. De Nederlandse rechter dient zich bij het beoordelen van de reikwijdte van de in dergelijke verdragsbepalingen vastgelegde rechtsbeginselen te oriënteren op de rechtspraak van de internationale gerechten, waaronder het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM).
In oordelen van het EHRM vindt het hier beschreven uitgangspunt dat de rechter zich terughoudend dient op te stellen bij de beoordeling van wetten, in deze zin weerklank dat daarin is beslist dat aan staten een beoordelingsmarge (“margin of appreciation”) toekomt ten aanzien van de afwegingen die ten grondslag liggen aan de wetgeving in kwestie. Slechts nationale wettelijke bepalingen die gegrond zijn op afwegingen die buiten deze beoordelingsmarge vallen mogen door de rechter terzijde worden geschoven.
Plan van aanpak
4.3. Hierna zal de rechtbank de door ISO c.s. gestelde gronden voor onrechtmatigheid van de Wet langstudeerders één voor één beoordelen, waarbij steeds eerst, mede ten behoeve van degenen die geen toegang hebben tot het procesdossier, de respectieve partijstandpunten zullen worden weergegeven, waarna het oordeel van de rechtbank volgt. In het oordeel van de rechtbank zullen geregeld door het EHRM geformuleerde toetsingscriteria worden aangehaald in één van de officiële talen van het EHRM, namelijk de Engelse taal. Gebruik van een Nederlandse vertaling kan immers het risico meebrengen dat een onbedoeld inhoudelijk verschil ontstaat tussen het in de Engelse taal gestelde en het in het Nederlands vertaalde criterium.
5. De hoofdpunten van het geschil en de beoordeling daarvan
(i) Ongerechtvaardigde beperking van de toegang tot onderwijs?
Standpunt ISO c.s.
5.1. ISO c.s. betoogt in de eerste plaats dat de Wet langstudeerders door de introductie van de, zoals zij het verhoogd tarief aanduidt, “langstudeerdersboete” de toegang tot het hoger onderwijs ongerechtvaardigd en onevenredig beperkt en daarmee het recht op onderwijs frustreert. Dit recht is verankerd in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 14 van Pro het Handvest en artikel 26 UVRM Pro. De verplichting tot betaling van onderwijsgelden mag niet zodanig worden vormgegeven dat de toegang tot het onderwijs voor een individu feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. Zij wijst voorts in het bijzonder op artikel 13 IVESCR Pro, waarin is opgenomen dat het hoger onderwijs geleidelijk kosteloos en voor een ieder op basis van bekwaamheid gelijkelijk toegankelijk dient te worden gemaakt. Bovendien treft de langstudeerdersboete volgens haar met name bepaalde groepen studenten, te weten de groep minder draagkrachtige studenten en de groep studenten met een functiebeperking. Aldus wordt een tweedeling teweeggebracht tussen draagkrachtige studenten zonder functiebeperking enerzijds en de minder draagkrachtige studenten en de studenten met een functiebeperking anderzijds. Voor de twee laatstgenoemde groepen vormt de langstudeerdersboete, meer dan voor de eerstgenoemde groep, een obstakel, niet alleen voor het aanvangen van een studie in het hoger onderwijs, maar ook voor het tijdens deze studie ontplooien van nevenactiviteiten. De mogelijkheid gebruik te maken van de collegegeldkredietregeling biedt onvoldoende tegenwicht aan deze beperking van de toegang tot het hoger onderwijs, omdat er aanwijzingen bestaan dat vooral bij studenten uit lagere sociaal-economische milieus sprake is van “leenaversie”. Bovendien is deze mogelijkheid niet onbeperkt, zodat studenten na verloop van tijd niet meer zullen kunnen lenen. De Staat heeft onvoldoende aangetoond dat de door hem gestelde doelen van de maatregel – studierendementsverhoging en kostenbesparing – ook werkelijk zullen worden gerealiseerd.
Standpunt van de Staat
5.2. De Staat betoogt in de eerste plaats dat de langstudeerdersmaatregel de toegang tot het onderwijs niet beperkt. Voor het geval wel geoordeeld zou worden tot een dergelijke beperking, maakt hij aanspraak op een ruime margin of appreciation met betrekking tot de vaststelling van de hoogte van vergoedingen voor hoger onderwijs.
Voorts zijn de artikelen 13 IVESCR, 14 van het Handvest en 26 UVRM niet eenieder verbindende bepalingen, zodat aan deze artikelen niet getoetst mag worden. Bovendien stelt artikel 13 IVESCR Pro de toegankelijkheid van het onderwijs centraal en niet de kosteloosheid daarvan. Artikel 14 van Pro het Handvest ziet slechts op de kosteloosheid van het onderwijs dat verplicht gesteld is en dus niet op het hoger onderwijs. Het is niet onrechtmatig en bovendien redelijk dat van langstudeerders een hoger collegegeld wordt geheven, nu zij langer gebruikmaken van de onderwijsvoorzieningen dan (vrijwel) nominaal studerende studenten. In dit verband wijst de Staat nog op (i) het extra uitloopjaar voor studenten met een functiebeperking, (ii) de collegegeldkredietregeling, (iii) het langstudeerderskrediet en (iv) de mogelijkheid aanspraak te maken op een uitkering uit het Profileringsfonds.
Het oordeel van de rechtbank
5.3. Voorop dient te staan dat de eerste volzin van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM naar zijn inhoud een onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar (subjectief) recht op onderwijs garandeert, zodat deze bepaling binnen de Nederlandse rechtsorde is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet (zo ook: CRvB 27 mei 2011, LJN BQ6891).
5.4. Bij haar beoordeling dient de rechtbank acht te slaan op de nadere invulling van dit recht op onderwijs door het EHRM. Zoals de Staat terecht betoogt, zijn de arresten van het EHRM van 11 januari 2011 (Ali / Verenigd Koninkrijk, RvdW 2012, 413) en van 21 juni 2011 (Ponomaryov / Bulgarije, EHRC 2011,144) in deze zaak van bijzonder belang.
5.4.1. In het eerstgenoemde arrest heeft het EHRM onder meer geoordeeld:
“51. Article 2 of Protocol No. 1 guarantees, inter alia, a right of access to educational institutions existing at a given time […] Nevertheless, such access constitutes only a part of the right to education. For the ‘right to education’ to be effective, it is further necessary that, inter alia, the individual who is the beneficiary should have the possibility of drawing profit from the education received, that is to say, the right to obtain, in conformity with the rules in force in each State, and in one form or another, official recognition of the studies which he has completed […]
52. The Court recognises that in spite of its importance the right to education is not absolute, but may be subject to limitations. Provided that there is no injury to the substance of the right, these limitations are permitted by implication since the right of access ‘by its very nature calls for regulation by the State’ […]
53. Admittedly, the regulation of educational institutions may vary in time and in place, inter alia, according to the needs and resources of the community and the distinctive features of different levels of education. Consequently, the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in this sphere, although the final decision as to the observance of the Convention's requirements rests with the Court. In order to ensure that the restrictions that are imposed do not curtail the right in question to such an extent as to impair its very essence and deprive it of its effectiveness, the Court must satisfy itself that they are foreseeable for those concerned and pursue a legitimate aim […] Furthermore, a limitation will only be compatible with Article 2 of Protocol No. 1 if there is a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved”
5.4.2. In genoemd arrest Ponomaryov/Bulgarije heeft het EHRM onder meer geoordeeld:
“55. It is true that education is an activity that is complex to organise and expensive to run, whereas the resources that the authorities can devote to it are necessarily finite. It is also true that in deciding how to regulate access to education, and in particular whether or not to charge fees for it and to whom, a State must strike a balance between, on the one hand, the educational needs of those under its jurisdiction, and, on the other, its limited capacity to accommodate them. However, the Court cannot overlook that, unlike some other public services […]education is a right that enjoys direct protection under the Convention […] It is also a very particular type of public service, which not only directly benefits those using it but also serves broader societal functions […]
56. For the Court, the State’s margin of appreciation […] increases with the level of education, in inverse proportion to the importance of that education for those concerned and for society at large. Thus, at the university level, which so far remains optional for many people, higher fees for aliens – and indeed fees in general – seem to be commonplace and can, in the present circumstances, be considered fully justified. The opposite goes for primary schooling, which provides basic literacy and numeracy – as well as integration into and first experiences of society – and is compulsory in most countries”.
5.5. Uit de zojuist aangehaalde overwegingen van het EHRM volgt dat het recht op onderwijs ook de toegang tot het onderwijs omvat en dat dit recht effectief moet zijn, onder meer in die zin dat de personen die onderwijs volgen profijt moeten kunnen trekken uit de gevolgde opleiding. Collegegeld valt naar het oordeel van de rechtbank binnen het toepassingsbereik van de eerste volzin van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, terwijl voorts niet bij voorbaat uitgesloten kan worden geacht dat de Staat de effectuering van het door artikel 2 Eerste Pro Protocol bij het EVRM gegarandeerde recht op onderwijs in voorkomende gevallen frustreert door voor bepaalde personen of in bepaalde gevallen een hoger collegegeld te verlangen (vergelijk in dit verband, met betrekking tot studiefinanciering, CRvB 27 mei 2011, LJN BQ6891). Alhoewel de eerste volzin van artikel 2 Eerste Pro Protocol bij het EVRM absoluut geformuleerd is, en geen beperkingenclausule kent, is aan het door dit artikel gegarandeerde recht op onderwijs inherent dat de effectuering ervan wordt gereguleerd door de Staat. De introductie van de langstudeerdersmaatregel, en daarmee het verhogen van het collegegeld voor niet-nominaal studerende studenten, moet in die zin worden gezien als een vorm van regulering van de toegang van het onderwijs.
5.6. De beoordelingruimte van de Staat bij die regulering neemt toe met het niveau van het onderwijs. Het EHRM heeft in het genoemde arrest Ponomaryov/Bulgarije uitdrukkelijk overwogen dat, als het gaat om hoger onderwijs (in dat geval: universiteit), het vragen van collegegeld op zichzelf volkomen gerechtvaardigd is, anders dan bij het primaire onderwijs (basisschool). Nu deze zaak betrekking heeft op hoger onderwijs, heeft de Staat een ruimere beoordelingsmarge bij de regulering van de collegegelden en aldus ook bij het vaststellen van de hoogte van die collegegelden in het hoger onderwijs. Deze regulering dient wel voorzienbaar te zijn, en de Staat dient daarbij het proportionaliteitsbeginsel in acht te nemen. De Staat kan immers slechts beperkingen aanbrengen op het recht op onderwijs voor zover daarmee een gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd en voor zover het middel – het verhogen van het collegegeld voor langstudeerders – proportioneel is om dat doel te bereiken. Daarbij moet in voldoende mate recht worden gedaan aan de educational needs van de studenten.
5.7. Het door de Staat nagestreefde doel met de introductie van de langstudeerdersmaatregel is het verhogen van het studierendement en dientengevolge het besparen van kosten, waarna het bespaarde bedrag ten behoeve van het onderwijs zal worden ingezet. De rechtbank stelt vast dat dergelijke doeleinden bij uitstek binnen het domein van de nationale staten en de daarin te maken politieke afwegingen liggen, en zich in dit opzicht niet lenen voor een inhoudelijke beoordeling door de rechter. Aldus kan niet worden gezegd dat een legitiem doel ontbreekt. Voor zover ISO c.s. heeft willen betogen dat slechts dan van een legitiem doel kan worden gesproken als vaststaat dat dit doel uiteindelijk werkelijk bereikt zal worden, verwerpt de rechtbank dit betoog, aangezien ISO c.s. daarmee een te strenge maatstaf aanlegt. Hierbij verdient opmerking dat de Staat ter onderbouwing van de positieve gevolgen voor het studierendement heeft gewezen op de resultaten van een studie van het Centraal Planbureau uit 2004. Uit deze studie blijkt van een significant efficiënter studeergedrag ten gevolge van verkorting van het recht op studiefinanciering in het jaar 1996.
5.8. De rechtbank overweegt voorts dat aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan. Door langstudeerders te onderwerpen aan een verhoogd collegegeldregime, beperkt de Wet langstudeerders de toegang tot het onderwijs, evenals de effectiviteit ervan, niet in zodanige mate dat daarmee het recht op onderwijs in de kern wordt aangetast. Evenmin leidt de langstudeerdersmaatregel ertoe – zoals ISO c.s. heeft betoogd – dat de toegang tot het onderwijs voor individuele studenten “feitelijk onmogelijk" wordt gemaakt, waarbij de rechtbank hieronder in dit verband tevens verstaat de gevallen waarin weliswaar niet van volstrekte onmogelijkheid kan worden gesproken, maar waarin van de betrokkenen in redelijkheid niet kan worden verwacht dat zij van de (theoretisch bestaande) mogelijkheid gebruikmaken. Daarbij is relevant dat het verhoogd collegegeldtarief niet verschuldigd is gedurende de nominale duur van de opleidingen in het hoger onderwijs en er is voorzien in een uitloopjaar waarin het verhoogd tarief evenmin verschuldigd is. De langstudeerdersmaatregel treft dan ook niet de nominaal studerende student en de student met maximaal een jaar studievertraging (met uitzondering van de groep deeltijdstudenten waarop onder 5.30 en verder zal worden ingegaan). Indien bij verdere studievertraging het verhoogd tarief verschuldigd zal zijn, staat een beroep op het Profileringsfonds open, en indien een dergelijk beroep geen soelaas biedt, bestaat de mogelijkheid om de verhoging van het collegegeld over een bepaald aantal collegejaren tegen betrekkelijk gunstige voorwaarden te lenen. Ten slotte is voorzien in een overgangscollegejaar, waarin het verhoogd tarief nog niet geldt.
5.9. De rechtbank volgt evenmin het (tweedelings)betoog van ISO c.s. voor zover daarmee wordt betoogd dat de langstudeerdersmaatregel de toegankelijkheid van het onderwijs feitelijk onmogelijk maakt voor studenten uit lagere sociaal-economische milieus en studenten met een functiebeperking. Ten aanzien van laatstgenoemde categorie heeft de Staat erop gewezen dat is voorzien in een extra uitloopjaar. ISO c.s. heeft hiertegenover onvoldoende concrete feiten en omstandigheden aangevoerd op basis waarvan de conclusie kan worden getrokken dat het Profileringsfonds voor deze categorie studenten in de daarvoor in aanmerking komende gevallen geen adequate uitkeringen zal (kunnen) verstrekken. De rechtbank is voorts met ISO c.s. van oordeel dat het weliswaar onwenselijk is als (potentiële) studenten uit lagere sociaal-economische milieus zullen afzien van het volgen van hoger onderwijs als gevolg van de langstudeerdersmaatregel. Echter, hetgeen ISO c.s. ter toelichting hierop heeft aangevoerd, waaronder de verwijzing naar een onderzoek van J.J. Vossensteyn naar percepties over de invloed van financiële prikkels op studiekeuzen, kan – zoals ISO c.s. ook zelf erkent – slechts tot de conclusie leiden dat vooralsnog niet is aangetoond dat een kostenverzwaring negatieve invloed heeft op de feitelijke beslissing tot (door)studeren, ondanks eerdere stelselwijzigingen in het hoger onderwijs met nadelige financiële gevolgen voor studenten. Indien een dergelijke negatieve invloed zich toch zal laten gelden, kan daaruit bovendien nog niet de conclusie worden getrokken dat de langstudeerdersmaatregel de toegang tot het onderwijs, en de effectiviteit ervan, feitelijk frustreert. Dat een bepaalde categorie studenten zou afzien van (door)studeren berust dan op een keuze en niet op een feitelijke onmogelijkheid; ook voor deze categorie studenten gelden immers de onder 5.8 genoemde voorzieningen die het volgen van hoger onderwijs, ook met studievertraging, waarborgen.
5.10. De rechtbank is voorts van oordeel dat de Staat de voorzienbaarheid van de langstudeerdersmaatregel voldoende heeft toegelicht. De Staat heeft in de conclusie van antwoord de ontwikkeling van de collegegeld- en studiefinancieringssystematiek vanaf begin jaren negentig van de vorige eeuw geschetst. Deze ontwikkeling is verlopen aan de hand van een aantal wetsvoorstellen en wetswijzigingen met als voldoende concreet gemeenschappelijk element een in financieel opzicht terugtredende overheid die een steeds grotere financiële verantwoordelijkheid bij de (deeltijd)student legt. In het bijzonder heeft de Staat gewezen op het uiteindelijk ingetrokken wetsvoorstel betreffende de leerrechten van eind november 2005, dat voorzag in een collegegeldverhoging die in aard en omvang vrijwel overeenstemt met de langstudeerdersmaatregel, alsmede op al dan niet tot wet verheven voorstellen tot collegegelddifferentiatie. ISO c.s. heeft de toelichting van de Staat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd bestreden. ISO c.s. heeft voornamelijk gewezen op passages uit de parlementaire stukken betreffende de door de Staat aangehaalde wetsvoorstellen en wetswijzigingen met als strekking dat rechten van zittende studenten zouden worden gerespecteerd of dat maatregelen stapsgewijs zouden worden ingevoerd. De aangehaalde passages kunnen echter niet worden beschouwd als concrete toezeggingen aan de thans studerende (deeltijd)studenten.
Mede in aanmerking nemende dat de hoogte van de collegegelden al geruime tijd elk jaar (opnieuw) worden vastgesteld, en gelet op de zojuist beschreven, door de Staat geschetste ontwikkeling, heeft het alle studenten redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de hoogte van het collegegeld geen “rustig bezit” was. Dit laatste leidt ertoe dat de langstudeerdersmaatregel in voldoende mate voorzienbaar was.
Voor de goede orde overweegt de rechtbank reeds hier dat de in onderdeel 5.30 te bespreken voorzienbaarheid een andere is dan de hier besproken voorzienbaarheid. In 5.30 gaat het namelijk om de voorzienbaarheid van het voornemen van de Staat ongelijke gevallen gelijk te behandelen.
5.11. De rechtbank verwerpt voorts het beroep van ISO c.s. op artikel 14 van Pro het Handvest, omdat dit artikel gezien het bepaalde in artikel 51 van Pro het Handvest geen eenieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet betreft. Dit laatste geldt ook voor artikel 26 UVRM Pro. De rechtbank ziet met betrekking tot deze twee artikelen geen grond om af te wijken van de vaste jurisprudentie waaruit dit volgt. Overigens is dit oordeel van gering belang, aangezien aan deze artikelen niet een omvangrijker recht op onderwijs valt te ontlenen dan aan artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank ziet voorts evenmin grond om af te wijken van vaste rechtspraak betreffende het door ISO c.s. ingeroepen artikel 13 IVESCR Pro. Uit deze rechtspraak volgt dat dit artikel geen eenieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet betreft, nu artikel 13 IVESCR Pro slechts verplichtingen oplegt aan de verdragssluitende staten en zich, gezien de bewoordingen, aard en strekking, niet leent voor rechtstreekse toepassing.
De door ISO c.s. ter zake ingeroepen “concluding observations” van het Committee on Economic, Social and Cultural Rights van de Verenigde Naties d.d. 9 december 2010, voor zover van belang luidende: “the Committee urges the State party to consider all remedial measures, legislative of otherwise, te ensure that the Convenant rights are applicable and justiciable in all its constituent countries”, en de daarin volgens ISO c.s. te lezen instructie aan de rechterlijke macht, nemen niet weg het aan de vaste rechtspraak ten grondslag liggende bezwaar dat uit de tekst van artikel 13 IVESCR Pro in onvoldoende mate onvoorwaardelijke en nauwkeurig bepaalbare rechten voor individuen zijn te destilleren.
5.12. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Staat, door de introductie van de langstudeerdersmaatregel, niet in strijd handelt met artikel 2 Eerste Pro Protocol bij het EVRM en derhalve niet onrechtmatig jegens ISO c.s. handelt.
(ii) en (iii) Schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel?
Standpunt ISO c.s.
5.13. ISO c.s. betoogt dat door de introductie van de “langstudeerdersboete” het rechtszekerheidsbeginsel, zoals verankerd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 43 van Pro het Statuut, is geschonden. Studenten, in het bijzonder ook de deeltijdstudenten, die ten tijde van deze introductie reeds studeerden en een studievertraging hebben opgelopen, kunnen verschuldigdheid van het verhoogd tarief niet meer ontlopen indien zij hun studie wensen af te ronden. Deze gang van zaken is in strijd met de in het beginsel van rechtszekerheid verdisconteerde eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen en het verbod op het beboeten met terugwerkende kracht, als bedoeld in de artikelen 6 en 7 EVRM.
Het studeren tegen een vooraf vastgesteld wettelijk collegegeld moet worden beschouwd als “eigendom” als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. De introductie van de “langstudeerdersboete” ontneemt een deel van het vermogen van de studenten, althans vormt een onvoorzienbare, ongerechtvaardigde en disproportionele inmenging in het eigendom van studenten. Studenten hebben de gerechtvaardigde verwachting gehad dat de voorwaarden voor het kunnen studeren tegen het wettelijk collegegeld zoals die golden in het eerste jaar van hun studie, behoudens inflatiecorrectie, voor hen zouden blijven gelden totdat het diploma zou zijn behaald, en wel op grond van:
- een uitspraak van de toenmalige staatssecretaris van OC&W in Kamerstukken betreffende het (later ingetrokken) wetsvoorstel inzake de leerrechten – welk voorstel voorzag in een forse collegegeldverhoging – inhoudende dat recht werd gedaan “aan gewekte verwachtingen inzake het door de student te betalen collegegeld” (Kamerstukken II 2006/2007, 30 387, C, pagina 41);
- de praktijk inhoudende dat aanmerkelijke verhogingen van het collegegeld wegens hun gevoeligheid niet bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, maar door het parlement;
- de tekst van artikel 13 IVESCR Pro, die immers een instructie aan de Staat bevat het hoger onderwijs kosteloos en dus zeker niet duurder te maken; en
- de intrekking van het wetsvoorstel inzake de leerrechten met de daarin opgenomen forse collegegeldverhoging.
ISO c.s. betoogt in dit kader voorts nog dat het wettelijk collegegeld, mede in samenhang bezien met het stelsel van studiefinanciering en collegegeldkredieten, een vorm van sociale zekerheid betreft en dat het verhoogd collegegeld, evenals belastingen en heffingen, de vermogenspositie van studenten aantast.
Nu in de Wet langstudeerders geen hardheidsclausule is opgenomen, kan niet in het individuele geval worden vastgesteld of oplegging van de maatregel gerechtvaardigd is en dus ook niet of sprake is van de ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM vereiste evenredigheid (“fair balance”) tussen het met de maatregel gediende algemeen belang enerzijds en het daardoor getroffen individuele belang van de student anderzijds. Het Profileringsfonds voldoet in dit verband niet.
Ten slotte dient de “langstudeerdersboete” aangemerkt te worden als een criminal charge als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro, aangezien met deze maatregel wordt beoogd een bepaald gedrag – sneller afstuderen – te bewerkstelligen en wordt gerekend op een preventieve werking. Evenals andere boetes vormt de langstudeerdersboete fiscaal gezien geen aftrekbare uitgave. Artikel 7 EVRM Pro verbiedt het met terugwerkende kracht en onvoorzienbaar beboeten.
Standpunt van de Staat
5.14. De Staat betwist dat het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel zijn geschonden. Hij betwist in de eerste plaats dat het hier gaat om “eigendom” als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, meer in het bijzonder omdat geen sprake is van een deugdelijke nationaalrechtelijke basis voor het gepretendeerde eigendom. Het gaat hier voorts niet om ontneming van eigendom. Voor het geval dat geoordeeld wordt tot inmenging in een eigendomsrecht van studenten, stelt de Staat zich op het standpunt dat de langstudeerdersmaatregel in het algemeen belang en bovendien proportioneel is. Bovendien was deze maatregel volgens hem te voorzien. Voorts is artikel 43 van Pro het Statuut geen eenieder verbindende verdragsbepaling. Ten slotte is geen sprake van een “criminal charge”, nu met de langstudeerdersmaatregel niet wordt beoogd een strafrechtelijk of bestuursrechtelijk te handhaven verbod op langstuderen te introduceren.
Het oordeel van de rechtbank
5.15. De rechtbank stelt voorop dat zij de Wet langstudeerders alleen aan de (algemene) rechtsbeginselen van rechtszekerheid en evenredigheid mag toetsen indien deze rechts-beginselen zijn verdisconteerd in een eenieder verbindende verdragsbepaling.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM betreft een eenieder verbindende verdragsbepaling waarin zowel het rechtszekerheidsbeginsel als het evenredigheidsbeginsel (“fair balance”) zijn verdisconteerd. Toetsing aan dit artikel kan thans echter slechts aan de orde zijn, indien sprake is van “eigendom” als bedoeld in dit artikel. Het EHRM legt dit in artikel 1 Eerste Pro Protocol bij het EVRM neergelegde eigendomsbegrip ruim uit. Buiten hetgeen naar nationaal recht als bestaande eigendomsrechten (“existing possessions”) wordt gekwalificeerd, kunnen ook vermogensbestanddelen (“certain other rights and interests constituting assets”) onder het eigendomsbegrip vallen, waarbij onder vermogensbestanddelen tevens worden begrepen vorderingen (“claims”). De reikwijdte van het eigendomsbegrip wordt echter beperkt door het vereiste dat de rechten of belangen ten aanzien van de vermogensbestanddelen met voldoende zekerheid moeten vaststaan; de enkele hoop of verwachting ten aanzien van toekomstig inkomen volstaat niet. Het EHRM stelt dan ook de eis dat sprake dient te zijn van vermogensbestanddelen ten aanzien waarvan de desbetreffende persoon kan aantonen dat hij op zijn minst een gerechtvaardigde verwachting heeft dat hij op een effectieve manier het genot van een eigendomsrecht zal verkrijgen; zie in dit verband het arrest van 28 september 2004 (Kopecký / Slowakije, EHRC 2004, 97):
“35. […] c). “Possessions” can be either “existing possessions” or assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he or she has at least a “legitimate expectation” of obtaining effective enjoyment of a property right. By way of contrast, the hope of recognition of a property right which it has been impossible to exercise effectively cannot be considered a “possession” within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1, nor can a conditional claim which lapses as a result of the non-fulfilment of the condition […]
52. […] the Court takes the view that where the proprietary interest is in the nature of a claim it may be regarded as an “asset” only where it has a sufficient basis in national law, for example where there is settled case-law of the domestic courts confirming it.”.
Uit (onder meer) deze rechtspraak van het EHRM vloeit voort dat het moet gaan om een “legal act” of een “asset” waaraan naar nationaal recht een afdwingbare aanspraak voortvloeit. Er dient dan ook een voldoende concrete nationaalrechtelijke juridische basis voor het gestelde eigendom of het gestelde vorderingsrecht te kunnen worden aangewezen.
5.16. Aan de orde is vervolgens de vraag of, zoals ISO c.s. betoogt, sprake is van een vordering die is aan te merken als eigendom in de zin van artikel 1 Eerste Pro Protocol bij het EVRM. ISO c.s. heeft in dit verband gesteld dat de thans studerende student aanspraak kan maken op het gedurende een onbeperkt aantal collegejaren volgen van onderwijs tegen een vooraf vastgesteld wettelijk collegegeld dat, behoudens inflatiecorrectie, blijft gelden totdat het diploma is behaald. De rechtbank is echter van oordeel dat deze (gestelde) aanspraak geen als eigendom te kwalificeren vorderingsrecht in de zin van artikel 1 Eerste Pro Protocol bij het EVRM oplevert. In de eerste plaats ontbeert het gestelde vorderingsrecht een nationaalrechtelijke wettelijke basis; er bestaat geen wettelijke bepaling waarin de gestelde vordering is opgenomen of waaraan de gerechtvaardigde verwachting kon worden ontleend dat een dergelijk recht bestaat. Zoals reeds hiervoor is geoordeeld kunnen studenten geen rechten ontlenen aan het ter zake door ISO c.s. ingeroepen artikel 13 IVESCR Pro. In het verlengde hiervan heeft te gelden dat de inhoud van dit artikel 13 IVESCR Pro onvoldoende basis vormt voor de door ISO c.s. gestelde “legitimate expectation”, nog afgezien van de vraag of dit artikel van nationaalrechtelijke aard is.
5.17. De door ISO c.s. aangevoerde mededeling van de toenmalige staatssecretaris van OC&W in het kader van het wetsvoorstel inzake de leerrechten, inhoudende dat recht werd gedaan “aan gewekte verwachtingen inzake het door de student te betalen collegegeld”, en de intrekking van dit wetsvoorstel, vormen naar het oordeel van de rechtbank voorts een onvoldoende nationaalrechtelijke juridische basis, zodat daarop geen gerechtvaardigde verwachting kan worden gegrond. Daarbij weegt mee dat, zoals de Staat terecht betoogt, de intrekking van dit wetsvoorstel niet is vergezeld van de mededeling dat een collegegeld-verhoging bij nader inzien toch niet wenselijk werd geacht en evenmin van een toezegging dat in de (nabije) toekomst een dergelijke verhoging ook niet aan de orde zou zijn. Ten slotte ziet de rechtbank niet in hoe aan de door ISO c.s. gestelde praktijk, inhoudende dat collegegeldverhogingen slechts door het parlement worden vastgesteld (en niet bij algemene maatregel van bestuur), een legitieme verwachting viel te ontlenen, nu (ook) de langstudeerdersmaatregel in formele wetgeving, en dus door de Staten-Generaal, is vastgelegd.
5.18. De rechtbank volgt ISO c.s. dan ook niet in het door haar namens de thans studerende studenten gepretendeerde eigendomsrecht, aangezien een voldoende nationaalrechtelijke juridische basis en dientengevolge een gerechtvaardigde verwachting ontbreken.
5.19. De door ISO c.s. bepleite kwalificatie van het wettelijke collegegeld, mede in samenhang bezien met het stelsel van studiefinanciering en collegegeldkredieten, als een vorm van sociale zekerheid kan haar niet baten, evenmin als de door haar bepleite parallel tussen het verhogen van het collegegeld en het intrekken van subsidie. Blijkens het arrest van het EHRM van 6 juli 2005 (Stec / Verenigd Koninkrijk, AB 2005, 376) geldt ook voor gepretendeerde sociale zekerheidsrechten en rechten op subsidies immers het vereiste van een voldoende concrete nationaalrechtelijke juridische basis; niet kan worden gesteld dat artikel 1 Eerste Pro Protocol bij het EVRM op zichzelf een recht op het verwerven van eigendom creëert:
“54. It must, nonetheless, be emphasised that the principles, most recently summarised in Kopecky v. Slovakia […], which apply generally in cases under Article 1 of Protocol No. 1, are equally relevant when it comes to welfare benefits. In particular, the Article does not create a right to acquire property. It places no restriction on the Contracting State's freedom to decide whether or not to have in place any form of social security scheme, or to choose the type or amount of benefits to provide under any such scheme […]. If, however, a Contracting State has in force legislation providing for the payment as of right of a welfare benefit — whether conditional or not on the prior payment of contributions — that legislation must be regarded as generating a proprietary interest falling within the ambit of Article 1 of Protocol No. 1 for persons satisfying its requirements […].”
Ten slotte is de rechtbank met de Staat van oordeel dat de verhoging van het collegegeld, een vergoeding waartegenover een recht op het volgen van onderwijs staat, onvoldoende gelijkenis vertoont met een belasting en een heffing en daarmee dus ook niet op één lijn kan worden gesteld. De door ISO c.s. aangehaalde (eigendoms)jurisprudentie betreffende belastingen en heffingen neemt de rechtbank in deze zaak dan ook niet in aanmerking.
5.20. Nu geen sprake is van eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, komt de rechtbank niet meer toe aan de door ISO c.s. opgeworpen vraag betreffende de evenredigheid tussen het met de maatregel gediende algemeen belang enerzijds en het daardoor getroffen individuele belang van de student anderzijds.
5.21. ISO c.s. beroept zich met betrekking tot de rechtszekerheid nog op het bepaalde in artikel 43 van Pro het Statuut. Dit roept de vraag op of het de rechtbank is toegestaan de Wet langstudeerders aan het Statuut te toetsen. De Hoge Raad heeft onder meer in zijn arrest van 14 april 1989 (Harmonisatiewetarrest, NJ 1989, 469) geoordeeld dat het de rechter niet is toegestaan formele wetgeving aan het Statuut te toetsen. De Hoge Raad heeft daarbij onderzocht welke betekenis moet worden toegekend aan artikel 49 van Pro het Statuut. Op basis van de inhoud van de officiële toelichting bij het Statuut en de parlementaire behandeling van het wetsontwerp tot aanvaarding van het Statuut is de Hoge Raad tot het oordeel gekomen dat artikel 49 van Pro het Statuut aldus moet worden verstaan dat het Koninkrijksrecht rechterlijke toetsing niet van meet af aan heeft willen uitsluiten, maar de vraag of een dergelijk toetsingsrecht al dan niet zou worden ingevoerd, heeft willen overlaten aan de rijkswetgever, aan wie door deze bepaling de bevoegdheid wordt gedelegeerd het toetsingsvraagstuk te regelen.
5.22. ISO c.s. heeft bepleit dat de rechtbank afstand zou moeten nemen van dit oordeel van de Hoge Raad. In dit verband heeft ISO c.s. gewezen op de parlementaire behandeling van de wetgeving betreffende het Statuut, waarin een bevestigend antwoord is gevolgd op de vraag of de rechter toetsingsrecht heeft ten aanzien van wettelijke maatregelen die in strijd zijn met onder meer het Statuut. Voorts wijst ISO c.s. op de inhoud van artikel 5, tweede lid, van het Statuut, dat bepaalt dat de Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht neemt.
De rechtbank constateert echter dat de Hoge Raad in het Harmonisatiewetarrest (onderdeel 4.4) expliciet heeft geoordeeld dat de hier bedoelde bevestigende beantwoording van onvoldoende gewicht is voor een andersluidend oordeel, aangezien op deze beantwoording geen nadere motivering of uitwerking is gevolgd. Volgens de Hoge Raad kan, mede gezien de overige inhoud van de officiële toelichting en de parlementaire behandeling, dan ook niet worden gezegd dat de totstandkomingsgeschiedenis ondubbelzinnig in de richting van een toetsingsrecht wijst.
De rechtbank dient zich thans een eigen oordeel te vormen over de vraag of aan het Statuut mag worden getoetst. De rechtbank ziet echter in de stellingen van ISO c.s. geen aanleiding anders te oordelen dan de Hoge Raad, nu deze stellingen er slechts op neerkomen dat de Hoge Raad in het bijzonder de hier bedoelde bevestigende beantwoording niet op juiste waarde heeft geschat, en die stellingen voor het overige geen nieuwe inzichten bevatten. Bij dat oordeel weegt mee dat, ondanks (wets)voorstellen daartoe, tot dusver geen wettelijk geregeld toetsingsrecht tot stand is gekomen.
Nu aan artikel 49 van Pro het Statuut geen toetsingsrecht mag worden ontleend, kan niet worden gezegd dat de Grondwet de bepalingen van het Statuut in dit opzicht niet in acht neemt, zodat aan het beroep op artikel 5, tweede lid, van het Statuut wordt voorbijgegaan.
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat zij de Wet langstudeerders niet mag toetsten aan artikel 43 van Pro het Statuut en het daarin vervatte rechtszekerheidsbeginsel.
5.23. Nu niet is gesteld en evenmin is gebleken dat met de Wet langstudeerders is beoogd een strafrechtelijk of bestuursrechtelijk te handhaven verbod op langstuderen te introduceren, en de rechtbank dan ook ervan uit dient te gaan dat punitieve doeleinden niet aan de orde zijn, is geen sprake van een “criminal charge”. Toetsing aan artikel 7 van Pro het EVRM is dan ook niet aan de orde.
5.24. De rechtbank ziet aldus geen grond voor het oordeel dat de langstudeerders-maatregel onrechtmatig is wegens schending van het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel.
(iv) Schending van het gelijkheidsbeginsel?
Standpunt ISO c.s.
5.25. ISO c.s. beroept zich op het gelijkheidsbeginsel zoals vervat in artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De Staat schendt met de langstudeerdersmaatregel zowel het formele gelijkheidsbeginsel (“gelijke gevallen dienen gelijk behandeld te worden”) als het materiële gelijkheidsbeginsel (“ongelijke gevallen dienen ongelijk behandeld te worden naar de mate van ongelijkheid”), zonder dat daarvoor een voldoende overtuigende rechtvaardiging bestaat. ISO c.s. wijst in dit verband erop dat de langstudeerdersmaatregel studenten aan het hoger beroepsonderwijs (HBO) harder treft dan studenten aan het wetenschappelijk onderwijs (WO); voor een WO-bacheloropleiding geldt immers doorgaans een uitlooptermijn van 33% (één uitloopjaar op drie studiejaren), terwijl voor een HBO-bacheloropleiding doorgaans een uitlooptermijn van 25% geldt (één uitloopjaar op vier studiejaren). Daarnaast treft de maatregel studenten van relatief zware studies met een hoog risico op uitloop en een weinig flexibel studieprogramma, zoals bètastudies, zwaarder dan studenten van – niet nader aangeduide – minder zware studies. Ten slotte treft de maatregel deeltijdstudenten zwaar, vooral deeltijdstudenten voor wie het studieprogramma is vastgesteld op minder dan het voor de (voltijd)studie bepaalde aantal studiepunten per jaar; bijvoorbeeld indien voor één studiejaar niet de (voltijd)norm van zestig studiepunten geldt, maar een norm van dertig studiepunten. Een dergelijke deeltijdstudent loopt ook als hij geen enkele studievertraging oploopt in de laatste jaren van zijn studie tegen de langstudeerdersmaatregel op. Dit terwijl deeltijders doorgaans wegens gezins- en arbeidsverplichtingen nauwelijks in staat moeten worden geacht hun studietempo op te voeren om deze maatregel te ontlopen en bovendien niet te verwachten valt dat zij een succesvol beroep op het Profileringsfonds zullen kunnen doen, aangezien de hier genoemde gegevens niet als een bijzondere omstandigheid zullen worden aangemerkt.
Standpunt van de Staat
5.26. De Staat betwist dat sprake is van schending van enig gelijkheidsbeginsel. De keuze voor een generieke maatregel is gerechtvaardigd door de daarmee beoogde eenvoud en uitvoerbaarheid van de langstudeerdersmaatregel. Studiepunten vormen een objectieve maatstaf voor het bepalen van de studielast, zodat geen rekening kan worden gehouden met het gegeven dat sommige studies als zwaar worden ervaren. Bovendien blijkt uit onderzoek dat het percentage langstudeerders bij bachelor- en masteropleidingen in de techniek, de gezondheidszorg en natuur(kunde) – studies die kennelijk als moeilijk worden ervaren – lager is dan bij bijvoorbeeld rechten en economie en bij taal- en cultuurstudies.
Ter rechtvaardiging van de toepasselijkheid van de maatregel op deeltijdstudenten voert de Staat aan dat – los gezien van de door ISO c.s. gestelde prakrijk – de wet het onderscheid tussen voltijd- en deeltijdstudie strikt genomen niet kent. Bovendien hebben de onderwijsinstellingen de vrijheid het onderwijsaanbod naar eigen inzicht in te richten en hebben zij dus ook de vrijheid de deeltijdstudent in staat te stellen het onderwijs succesvol af te ronden in de nominale studieduur: de studieduur die voor de voltijdstudie staat. Daarnaast geldt dat ook deeltijdstudies door de Staat bekostigde opleidingen zijn, waardoor ook langstuderende deeltijdstudenten een onevenredig groot beslag leggen op de publieke middelen. Ten slotte zou het maken van een uitzondering voor deeltijdstudenten ertoe kunnen leiden dat langstuderende voltijdstudenten uitwijken naar het deeltijdonderwijs, zodat aldus een vluchtroute ontstaat. De Staat maakt aanspraak op een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de vraag of de zich voordoende gevallen dermate ongelijk zijn dat ongelijke behandeling aangewezen is en ten aanzien van de vraag of er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om dit niet te doen. Hij acht bedoelde ongelijke gevallen niet aanwezig. De gevolgen voor deeltijders zijn niet disproportioneel.
Het oordeel van de rechtbank
5.27. Artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM betreft een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet en omvat het (zelfstandige) verbod om gelijke gevallen ongelijk te behandelen (het formele gelijkheidsbeginsel). Het EHRM heeft in zijn arrest van 6 april 2000 (Thlimmennos / Griekenland, AB 2000, 386) geoordeeld dat het voorts evenmin is toegestaan personen die zich in een verschillende positie bevinden, ten onrechte gelijk te behandelen (het materiële gelijkheidsbeginsel). Het EHRM heeft in dit arrest, onder meer, het volgende overwogen:
“44. The Court has so far considered that the right […] not to be discriminated against in the enjoyment of the rights guaranteed under the Convention is violated when States treat differently persons in analogous situations without providing an objective and reasonable justification […] However, the Court considers that this is not the only facet of the prohibition of discrimination […] The right not to be discriminated against in the enjoyment of the rights guaranteed under the Convention is also violated when States without an objective and reasonable justification fail to treat differently persons whose situations are significantly different.”
In geval van een schending van het formele of het materiële gelijkheidsbeginsel dient te worden onderzocht of voor die schending een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, en meer in het bijzonder of de (gelijke dan wel ongelijke) behandeling een gerechtvaardigd doel dient en of de verhouding tussen het nagestreefde doel en het gehanteerde middel proportioneel is. Aan de Staat komt ingevolge het arrest van het EHRM van 28 november 1984 (Rasmussen / Denemarken, NJ 1986, 4) bij die beoordeling een zekere beoordelingsruimte toe, waarbij de omvang van die beoordelingsruimte afhangt van de (concrete) omstandigheden van het geval, het onderwerp en de achtergrond:
“40. The Court has pointed out in several judgments that the Contracting States enjoy a certain "margin of appreciation" in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment in law […] The scope of the margin of appreciation will vary according to the circumstances, the subject-matter and its background […]”
5.28. ISO c.s. wijst in dit verband allereerst op de percentueel gezien kortere uitloopmogelijkheid voor HBO-bachelorstudenten in vergelijking met die van WO-bachelorstudenten. De rechtbank is echter van oordeel dat dit geen met het gelijkheidsbeginsel strijdige behandeling van HBO-bachelorstudenten oplevert waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Zoals reeds in onderdeel 5.7 is geoordeeld moet ervan uit worden gegaan dat de maatregel zelf een gerechtvaardigd doel dient. De door de Staat aangevoerde doelen die met deze behandeling zijn gediend, namelijk eenvoud en uitvoerbaarheid van de langstudeerdersmaatregel, kunnen, gegeven de beoordelingsruimte van de Staat, naar het oordeel van de rechtbank als gerechtvaardigde doelen worden beschouwd. Belangrijker acht de rechtbank echter dat ISO c.s. in het kader van de vraag naar de proportionaliteit niet heeft gesteld en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat de werkelijke nadelige financiële gevolgen van de langstudeerdersmaatregel voor HBO-bachelorstudenten groter zullen zijn dan voor WO-bachelorstudenten, met andere woorden dat ten gevolge van de gelijke behandeling meer HBO- dan WO-bachelorstudenten het verhoogd tarief verschuldigd zullen zijn of gedurende een langere periode. ISO c.s. heeft dus slechts gewezen op het verschil in uitlooptijd, maar niet voldoende onderbouwd dat dit verschil tot (disproportioneel) nadeel leidt.
Dit laatste geldt ook voor het door ISO c.s. aangevoerde verschil tussen zwaar en minder zwaar geachte studies, tot welke eerstgenoemde categorie de bètastudies zouden behoren. Weliswaar blijkt uit door ISO c.s. genoemde cijfers van de Inspectie van Onderwijs dat bètastudenten hun studie gemiddeld na vijf jaar en vier maanden afronden, waardoor velen van hen tegen de maatregel zullen aanlopen, maar niet is gesteld of toegelicht dat dit tot een (disproportioneel) verschil leidt in vergelijking met bachelorstudenten bij andere studies. Te minder lijkt dit het geval te zijn nu de Staat onderzoekscijfers in het geding heeft gebracht waaruit blijkt dat het aantal langstudeerders bij bètaopleidingen lager ligt dan bij een aantal andere, kennelijk minder zwaar geachte studies. ISO c.s. heeft dit alles niet gemotiveerd weersproken. Nu het hier bedoelde nadeel ook niet op andere wijze aannemelijk is geworden, oordeelt de rechtbank dat de Staat, mede gezien zijn beoordelingsruimte, met betrekking tot bovengenoemde typen studenten heeft mogen bepalen dat de langstudeerdersmaatregel gelijkelijk voor hen toepassing vindt, en wordt de verhouding tussen de door de Staat nagestreefde doelen en de gehanteerde middelen proportioneel geacht. In dit opzicht is er dus geen schending van het formele of materiële gelijkheidsbeginsel.
5.29. Voor zover ISO c.s. met het onder 5.9 beoordeelde tweedelingsverweer eveneens heeft willen betogen dat ten gevolge van de langstudeerdersmaatregel het materiële gelijkheidsbeginsel wordt geschonden in de verhouding tussen studenten uit lagere sociaal-economische milieus alsmede studenten met een functiebeperking enerzijds en overige studenten anderzijds, strandt dit betoog op het ook al onder 5.9 geconstateerde gebrek aan toelichting of feitelijke grondslag van de zijde van ISO c.s.
5.30. De rechtbank is echter van oordeel dat de Staat met de introductie van de langstudeerdersmaatregel ten aanzien van een bepaalde groep deeltijdstudenten wel degelijk het materiële gelijkheidsbeginsel heeft geschonden, zonder dat voor die schending een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Dit betreft deeltijdstudenten die zich uiterlijk op 1 februari 2011 hebben ingeschreven voor een deeltijdopleiding, waarvan het door de onderwijsinstelling vastgelegde en feitelijk verzorgde onderwijsprogramma een minimumduur kent die langer is dan het aantal jaren dat de som is van het totaal aantal te behalen studiepunten gedeeld door zestig, zo nodig af te ronden naar boven. Het betreft dus kort gezegd deeltijdstudies waarvan de nominale studieduur langer is dan die van de nominale voltijdvariant. Het bestaan van deze groep deeltijdstudenten is door de Staat niet betwist. Dat het, zoals namens de Staat naar voren is gebracht, een relatief kleine groep betreft, doet aan de schending van het gelijkheidsbeginsel niet af.
Voor deze categorie deeltijdstudenten geldt immers dat zij reeds tegen de langstudeerdersmaatregel oplopen als zij hun deeltijdstudie precies in het door de onderwijsinstelling vastgestelde minimale aantal jaren behalen, en dus naar gangbaar spraakgebruik “nominaal” studeren, of bij een studievertraging van minder dan één (deeltijd)jaar. De rechtbank overweegt in dit verband dat deeltijdstudenten die (vrijwel) nominaal studeren geen langstudeerders zijn en zich dan ook wezenlijk onderscheiden van de andere groepen studenten voor wie ISO c.s. in deze zaak opkomt. Deze groep deeltijdstudenten heeft dus een “andere status” als bedoeld in artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en verdient in dat opzicht ook een andere behandeling. Door deze deeltijdstudenten niettemin op één lijn te stellen met voltijdstudenten, handelt de Staat in strijd met het in artikel 1 Twaalfde Pro Protocol bij het EVRM neergelegde materiële gelijkheidsbeginsel, inhoudende dat ongelijke gevallen ook ongelijk behandeld dienen te worden naar de mate van ongelijkheid. Dat de Staat (min of meer) nominaal studerende deeltijdstudenten desalniettemin als langstudeerders zou gaan beschouwen, was niet voorzienbaar tot en met 1 februari 2011, de dag waarop het wetsvoorstel werd ingediend. Uit geen van de door de Staat aangehaalde passages uit parlementaire stukken van eerder datum, waaronder het (concept)regeerakkoord van 30 september 2010, kon redelijkerwijs worden opgemaakt dat het voornemen bestond (vrijwel) nominaal studerende deeltijdstudenten als langstudeerders aan te merken en hen gedurende een deel van hun minimumstudieduur of reeds bij een korte studievertraging een aanmerkelijk hoger collegegeld te laten betalen.
5.31. De rechtbank is van oordeel dat de Staat, door de langstudeerdersmaatregel op gelijke wijze toe te passen op de onder 5.30 nader omschreven groep deeltijdstudenten, buiten zijn beoordelingsmarge is getreden bij de beantwoording van de vraag of de verhouding tussen de nagestreefde doelen en het gehanteerde middel proportioneel is. Daarbij weegt mee dat deze groep deeltijdstudenten, zoals ISO c.s. terecht betoogt, in veel mindere mate dan voltijdstudenten in staat moet worden geacht het studietempo aanmerkelijk op te voeren om de langstudeerdersmaatregel te kunnen ontlopen. Dit volgt uit de door ISO c.s. overgelegde (en door de Staat niet gemotiveerd weersproken) cijfers waaruit blijkt dat een aanzienlijk deel van de deeltijdstudenten, anders dan veel voltijdstudenten, kinderen en werkgerelateerde verplichtingen heeft. Op basis van het ter comparitie verhandelde, stelt de rechtbank voorts vast dat deze groep deeltijdstudenten alleen met succes een beroep op tegemoetkoming uit het Profileringsfonds zal kunnen doen als sprake is van bijzondere omstandigheden. Als dit laatste al anders zou zijn, kan naar het oordeel van de rechtbank van deze groep deeltijdstudenten redelijkerwijs niet gevergd worden tijd en moeite te investeren ten behoeve van een (onzekere) restitutie van het verhoogd tarief dat hun op onjuiste gronden in rekening is gebracht. Bovendien is van belang dat de Staat ten aanzien van deze groep deeltijdstudenten niet ter rechtvaardiging kan betogen dat een vluchtroute voor voltijdstudenten moet worden afgesneden. Voltijdstudenten kunnen zich immers niet meer bij deze afgebakende groep deeltijdstudenten aansluiten, omdat studenten die zich na
1 februari 2011 hebben ingeschreven of zullen inschrijven voor een deeltijdstudie buiten deze door de rechtbank omschreven groep vallen. De rechtbank verwerpt ook het verweer van de Staat dat deeltijdstudies formeel niet bestaan, maar door de instellingen (buiten het wettelijke kader) in het leven zijn geroepen. De rechtbank neemt de maatschappelijke werkelijkheid tot uitgangspunt en niet de administratieve verwerking. Bovendien overtuigt dit betoog voor het overige evenmin, aangezien in de Spoedwet toevoeging van een artikellid wordt voorgesteld waarin sprake is van de term “deeltijdopleiding”.
De Staat heeft voorts niet bestreden dat de onder 5.30 bedoelde deeltijdstudies worden aangeboden. De Staat betoogt voorts terecht niet dat de onderwijsinstellingen daarmee buiten de wettelijke kaders zijn getreden. Eerder moet worden aangenomen dat zij daarmee uitvoering hebben gegeven aan de overheidsdoelstelling “Een leven lang leren”.
Voor de onder 5.30 nader aangeduide groep deeltijdstudenten kan de door de Staat aangevoerde vrijheid van de instellingen om hun onderwijsprogramma meer in overeenstemming te brengen met de studieduur van de voltijdvariant, mede gezien de eerder aangeduide beperkte mogelijkheden om het studietempo te verhogen, geen soelaas meer bieden.
5.32. De rechtbank acht de onverkorte toepasselijkheid van het verhoogd tarief ingevolge artikel 7.45b, eerste lid, WHW dan ook onrechtmatig jegens de onder 5.30 nader aangeduide groep deeltijdstudenten die zich uiterlijk op 1 februari 2011 hebben ingeschreven voor een deeltijdopleiding. Deze onrechtmatigheid kan slechts worden opgeheven door de vaststelling van een afwijkende (overgangsrechtelijke) regeling ten behoeve van deze groep. Het voert de rechtbank te ver, ook door de scheiding tussen de bevoegdheden van de rechter en die van de wetgever, om deze regeling zelf in detail uit te werken. De hoofdlijn ervan dient echter te zijn dat de deeltijdstudent uit deze groep het verhoogd tarief slechts verschuldigd zal zijn, indien hij of zij meer dan één jaar langer zal zijn ingeschreven dan de minimumduur van het door de onderwijsinstelling vastgestelde en feitelijk verzorgde onderwijsprogramma. Deze hoofdlijn is bovendien in overeenstemming met de hoofdlijn die de Staat zelf aan de langstudeerdersmaatregel ten grondslag heeft gelegd voor zover het de voltijdstudenten betreft. De rechtbank zal het gevorderde dan ook toewijzen, met dien verstande dat zij de Staat zal gebieden artikel 7.45b, eerste lid, WHW wegens strijdigheid met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM buiten werking te stellen, voor zover dit betrekking heeft op de onder 5.30 nader genoemde groep deeltijdstudenten, totdat de Staat heeft voorzien in een adequate (overgangsrechtelijke) regeling ten behoeve van deze groep. De rechtbank beschouwt deze toewijzing als het mindere van hetgeen subsidiair gevorderd is. Het past overigens ook binnen de meer subsidiaire vordering. Als de slechts primair gevorderde verklaring voor recht, inhoudende de strijdigheid van de wettelijke regeling met verdragsbepalingen, al zonder wijziging van eis onder het subsidiair gevorderde mag worden geschaard, zoals ISO c.s. heeft betoogd tijdens de comparitie, komt de rechtbank tot het oordeel dat deze verklaring achterwege dient te blijven wegens het ontbreken van voldoende belang. De gevorderde verklaring voor recht maakt immers al onderdeel uit van datgene wat van het subsidiair gevorderde zal worden toegewezen.
5.33. Ten aanzien van deeltijdstudenten die zich ná 1 februari 2011 hebben ingeschreven voor een deeltijdopleiding waarvan het door de onderwijsinstelling vastgelegde en feitelijk verzorgde onderwijsprogramma een minimumduur kent die langer is dan het aantal jaren dat de som is van het totale aantal werkelijk te behalen studiepunten gedeeld door zestig, overweegt de rechtbank als volgt. Voor deze groep geldt niet dat de toepasselijkheid van de maatregel onvoorzienbaar was. Bovendien gaat het vluchtroute-argument ten aanzien van deze groep wel op. Deze omstandigheden rechtvaardigen het oordeel dat de Staat ten aanzien van deze groep deeltijdstudenten niet buiten zijn beoordelingsmarge is getreden bij de beantwoording van de vraag of de verhouding tussen het nagestreefde doel en de gehanteerde middelen proportioneel is. ISO c.s. betoogt nog dat toepasselijkheid van de maatregel op (deze groep) deeltijdstudenten zal leiden tot het einde van de “echte” deeltijdstudie en dat voor werkenden slechts te intensieve voltijdstudies in de avonduren zullen resteren, hetgeen zich niet verdraagt met de doelstelling “Een leven lang leren”. Dit betoog, dat de rechtbank overigens reëel acht, kan echter niet tot een ander oordeel leiden, nu de rechtbank zich door dit betoog te honoreren in te verregaande mate in het politieke proces zou mengen.
6. De slotsom, de proceskosten
De slotsom
6.1. Het oordeel van de rechtbank laat zich als volgt kort samenvatten. De Wet langstudeerders en de daarin vervatte introductie van de langstudeerdersmaatregel kan voor een belangrijk deel niet als onrechtmatig worden gekwalificeerd, aangezien daarmee het recht op en de toegang tot onderwijs niet in disproportionele mate wordt gereguleerd. Deze wet maakt geen inbreuk op enig eigendomsrecht van studenten en respecteert voor een belangrijk deel het gelijkheidsbeginsel in voldoende mate. De rechtbank heeft de wet niet kunnen toetsen aan het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel.
Slechts ten aanzien van een bepaalde groep deeltijdstudenten, nader omschreven in onderdeel 5.30, is de rechtbank van oordeel dat de introductie van de langstudeerdersmaatregel onrechtmatig is wegens schending van het in artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM vastgelegde gelijkheidsbeginsel. Dit betreft kort gezegd de deeltijdstudenten die zich uiterlijk op 1 februari 2011 hebben ingeschreven en die (vrijwel) zonder studievertraging het door de onderwijsinstelling aangeboden studieprogramma hebben doorlopen en desondanks het verhoogd tarief verschuldigd zullen worden. Deeltijdstudenten die nominaal of vrijwel nominaal studeren zijn echter geen langstudeerders en tot en met 1 februari 2011 – de dag waarop het wetsvoorstel is ingediend – was in redelijkheid niet te voorzien dat de Staat hen desondanks als zodanig zou aanmerken. Voor het op deze groep deeltijdstudenten van toepassing verklaren van de langstudeerdersmaatregel bestaat geen objectieve en redelijke rechtvaardiging. De rechtbank stelt de langstudeerdersmaatregel dan ook buiten werking voor zover het deze groep deeltijdstudenten betreft, totdat de Staat ten behoeve van deze groep heeft voorzien in een adequate (overgangsrechtelijke) regeling.
Proceskosten
6.2. Nu partijen over en weer op enig punt in het ongelijk zijn gesteld, ziet de rechtbank aanleiding de kosten van dit geding aldus te compenseren, dat elk van partijen de eigen kosten draagt.
7. De beslissing
De rechtbank:
7.1. gebiedt de Staat artikel 7.45b, eerste lid, WHW wegens strijdigheid met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM buiten werking te stellen voor zover het eerst genoemde artikel betrekking heeft op deeltijdstudenten die zich uiterlijk op 1 februari 2011 hebben ingeschreven voor een deeltijdopleiding waarvan het door de desbetreffende onderwijsinstelling vastgelegde en feitelijk verzorgde onderwijsprogramma een minimumduur kent die langer is dan het aantal jaren dat de som is van het totale aantal te behalen studiepunten, gedeeld door zestig, zo nodig af te ronden naar boven;
7.2. bepaalt dat dit gebod geldt totdat de Staat heeft voorzien in een adequate (overgangsrechtelijke) regeling voor deze groep deeltijdstudenten;
7.3. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
7.4. compenseert de kosten van dit geding aldus, dat iedere partij de eigen kosten draagt;
7.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mrs. H.F.M. Hofhuis, D.R. Glass en M.J. van Cleef-Metsaars
en in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2012.