Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 10/2615 AW en AWB 10/5048 AW
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2012 in de zaak tussen
[eiser], wonende te [plaats],
(gemachtigde: mr. J.H.M. Klerks),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voorheen de minister van Justitie; Immigratie- en Naturalisatiedienst, district Den Haag, verweerder
(gemachtigde: H.J. Kleine).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2009 heeft verweerder de beoordeling over het functioneren van eiser over het tijdvak van 14 juli 2008 tot 1 juli 2009, met als totaal oordeel "slecht" vastgesteld . Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van
4 maart 2010 ( besluit I) overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftenadvies-commissie ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 oktober 2009 heeft verweerder de sollicitatie van eiser voor de functie van (senior)adviseur bij de directie M&C afgewezen.
Bij besluit van 28 december 2009 heeft verweerder eervol ontslag op grond van ongeschiktheid of onbekwaamheid verleend aan eiser. De tegen de besluiten van
8 oktober 2009 en 28 december 2009 ingediende bezwaarschriften heeft eiser overeenkomstig de adviezen van de bezwaarschriftenadviescommissie ongegrond verklaard bij beslissing op bezwaar van 10 juni 2010 (het besluit II).
Tegen de besluiten van 4 maart 2010 en 10 juni 2010 heeft eiser beroep ingesteld. Eiser heeft beide beroepschriften afzonderlijk nader onderbouwd. Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar eerder gevoerd verweer. Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is op 12 april 2012 ter zitting behandeld.
Eiser is verschenen, bijgestaan door mr L. Hoogenveen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door C. Koch en C.W. Malherbe, respectievelijk directeur en plaatsvervangend directeur van het Gemeenschappelijk Centrum Informatie- en Communicatietechnologie (hierna: GC ICT) van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND).
Overwegingen
1. Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Eiser werkt bij de IND sinds januari 2001, aanvankelijk als senior financieel medewerker (schaal 9 BBRA). Vanaf 2002 vervult eiser de functie van adviseur financiën, planning en control (schaal 11 BBRA) bij het GC ICT. Per 1 september 2004 is eisers functie ten gevolge van een reorganisatie omgezet in de functie adviseur planning en control.
2.In het verslag van eisers functioneringsgesprek van december 2002 wordt aandacht gevraagd voor een bijdrage aan het kwalitatieve deel van de rapportages, visieontwikkeling in de breedte (helicopterview) en externe communicatie. Blijkens een bijgevoegd memo wordt eiser bevorderd naar het functionele niveau (schaal 11 BBRA), hoewel hij nog niet volledig voldoet aan de voor bevordering gestelde criteria van een goede en volledige functievervulling. In het verslag van het functioneringsgesprek van december 2003 is opgenomen dat de aandachtspunten, genoemd in het vorig verslag, nog onverminderd van kracht zijn. Ook de interne communicatie is een aandachtspunt. Eiser wordt meegegeven meer direct de mondelinge communicatie op te zoeken met betrokkenen in de lijn. De communicatie via de mail wordt soms als hoekig ervaren en mist daardoor het juiste effect. Personele wijzigingen in de afdeling van eiser worden als lakmoesproef gezien voor de komende periode om de ontwikkelingen en de aandachtspunten te volgen.
3.Per 1 april 2005 krijgt eiser een nieuwe leidinggevende, [A]. Zij uit in evaluatiegesprekken stevige kritiek op nagenoeg alle aspecten van het functioneren van eiser. In juli 2005 ontstaat een situatie waarin samenwerking niet meer mogelijk is. Eiser wordt medio augustus 2005 gedetacheerd bij het hoofdkantoor van de IND op de functie adviseur financiën (schaal 9 BBRA). In de eerste helft van 2006 vindt, zonder succes, een poging tot mediation plaats tussen eiser en diens leidinggevende, [A].
De detachering bij het hoofdkantoor duurt met verlenging tot 1 juni 2006. In het evaluatie-verslag van deze detachering van 1 september 2006 worden als aandachtspunten genoemd: communicatie en het oplossen van knelpunten. Per 1 juni 2006 hervat eiser zijn werkzaamheden op zijn oude afdeling bij het GC ICT onder leiding van [A]. Er worden gedetailleerde werkafspraken gemaakt. In juli 2006 vinden twee evaluatie-gesprekken plaats waarin eisers leidinggevende zich wederom kritisch uitlaat over eiser. Vervolgens meldt eiser zich ziek. De bedrijfsarts adviseert eiser te re-integreren in een structurele functie buiten het GC ICT.
Eiser krijgt een re-integratieplaats met ingang van 8 december 2006 voor een periode van 12 maanden bij de afdeling financiën van het hoofdkantoor van verweerder.
4.Eiser wordt vervolgens als herplaatsingskandidaat in verband met arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebrek gedetacheerd in de functie van financieel beleidsmedewerker (schaal 11 BBRA), bij de Rijksgebouwendienst van het ministerie van VROM van 1 juli 2007 tot (na verlenging) 1 juli 2008. Op 8 oktober 2007 vindt een evaluatiegesprek plaats en op 25 maart 2008 een functioneringsgesprek. In het verslag van het gesprek van 25 maart 2008 wordt geconstateerd dat eisers werkzaamheden qua tijdigheid en inhoud niet aan de eisen voldoen en dat zijn communicatie verbetering behoeft. Ook steunt eiser teveel op de mening van anderen. De detachering wordt verlengd en er vinden wekelijkse voortgangsgesprekken plaats. Een aangekondigde beoordeling in juni 2008 wordt op verzoek van eiser omgezet in een evaluatiegesprek. In het verslag van dat gesprek wordt vermeld dat eiser onvoldoende inhoudelijke financiële vakkennis toont en een onvoldoende scherpe eigen analyse waarin belangen van de omgeving verdisconteerd zijn. Eiser heeft onvoldoende communicatieve en netwerkvaardigheden en toont onvoldoende eigen initiatief daarin. Eisers inzet en bereidwilligheid en vaardigheid bij het maken van financiële overzichten worden gewaardeerd. De detachering wordt beëindigd en niet omgezet in een vast dienstverband.
5. Eiser heeft een terugkeergarantie bij verweerder en keert medio juli 2008 terug bij het GC ICT. Eiser krijgt aangepaste werkzaamheden, bestaande uit het uitbrengen van een advies aan het MT ter verbetering van het proces met betrekking tot het vastleggen van opleidingen van de medewerkers van het GC ICT en de budgetbewaking ten einde te komen tot een betere budgetbeheersing van die opleidingen. Daarnaast wordt eiser in 2009 belast met het opstellen van de zogeheten cockpit, een maandelijkse voortgangsrapportage met managementinformatie, en het opstellen van jaareinde prognoses.
6. Op 2 oktober en 10 december 2008 vinden voortgangsgesprekken plaats. In het eerste gesprek wordt geconstateerd dat eisers werk met betrekking tot de opleidingsplannen qua tijdigheid en inhoudelijk niveau te kort schiet. Eiser wordt ook aangesproken op onvoldoende proactiviteit en onvoldoende communicatie met zijn leidinggevende over de voortgang van zijn werk. In het gesprek van 10 december 2008 wordt geconstateerd dat eiser niet presteert op het niveau passend bij zijn functie. Tekortkomingen worden gesignaleerd op het gebied van proactiviteit, communicatie, commitment, inzichtelijkheid van het opgeleverde werk, het zoeken van samenwerking, zorgvuldigheid en het nakomen van afspraken. Op 2 maart 2009 vindt een functioneringsgesprek plaats. De bevindingen met betrekking tot het functioneren van eiser sluiten aan bij de voortgangsgesprekken. Daarna vinden in het tijdvak tot begin juni 2009 vijf voortgangsgesprekken plaats. Bij brief van
30 juni 2009 wordt eiser een beoordeling aangekondigd. Hij ontvangt deze beoordeling met totaal oordeel "slecht" in augustus 2009 en uit bedenkingen daartegen. Bij besluit van
28 september 2009 wordt de beoordeling, voorzien van enkele tekstuele veranderingen, vastgesteld.
7. Na daartoe het voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waartegen eiser opnieuw bedenkingen heeft ingediend, heeft verweerder bij besluit van 28 december 2009 eiser met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
8. De rechtbank zal eerst een aantal beroepsgronden bespreken die ten aanzien van beide bestreden besluiten zijn aangevoerd. Ter zitting heeft eiser aangegeven zijn beroep voor wat betreft de afwijzing op een sollicitatie in te trekken.
9. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zich niet als goed werkgever heeft gedragen onder meer door systematisch te sturen op het vertrek van eiser. Eiser is in juli 2008 al duidelijk gemaakt dat hij niet meer welkom was. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Verweerder heeft in een brief van 25 juni 2008 aangegeven het niet gewenst te vinden dat eiser weer in zijn oude functie aan de slag zou gaan. In een brief van 29 juli 2008 van verweerder aan eiser staat de passage: "Uw functioneren ... is van zodanig niveau geweest dat u niet meer binnen de IND werkzaam kunt zijn als adviseur ... op het niveau schaal 11". Tevens wordt eiser in deze brief wederom de status van herplaatsingskandidaat om medische redenen toegekend en wordt eiser onder voorwaarden zijn ontslag aangekondigd wegens ongeschiktheid per 1 september 2008. Eiser heeft, voorzien van rechtskundige bijstand, de inhoud van de brief van 29 juli 2008 bestreden. In dat traject is in oktober 2008 op verzoek van eiser een gesprek gevoerd met verweerder waarin een minnelijke regeling ter sprake is geweest. Bij schrijven van 29 maart 2009 is de brief van 29 juli 2008 door verweerder ingetrokken. Eiser heeft de zaak laten rusten.
De rechtbank overweegt dat eiser een garantie had op terugkeer in zijn oude functie. Verweerder heeft eiser in juli 2008 concrete werkzaamheden aangeboden. Deze werkzaamheden waren naar het oordeel van de rechtbank, zoals hierna ook nog wordt toegelicht, passend bij zijn functie. Verweerder heeft daarmee voldaan aan zijn verplichting voor wat betreft de terugkeergarantie. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat zijn beweerd disfunctioneren in aanmerkelijke mate door de brief van 29 juli 2008 is veroorzaakt slaagt dit betoog niet nu in de vele verslagen betreffende het functioneren van eiser overwegend dezelfde tekortkomingen terugkomen. De verslaglegging na terugkeer van eiser in zijn oude functie in juli 2008 vormt daarop geen uitzondering. Eiser was bovendien voorzien van rechtskundige bijstand en hij heeft berust in de intrekking van de brief door verweerder. Dat er overigens sprake is geweest van een situatie waarin eiser geen kans is geboden op normaal functioneren in zijn oude functie is niet aannemelijk geworden.
De rechtbank volgt dit betoog daarom niet.
De rechtbank sluit echter niet uit, en komt daar in één van de volgende overwegingen nog op terug, dat de wat ongelukkige start met de brief van 29 juli 2008 in enige mate invloed heeft gehad op het functioneren van eiser en dat verweerder met die mogelijkheid explicieter rekening had moeten houden bij het opstellen van de beoordeling.
10. Ook het betoog van eiser dat hem geen reguliere werkzaamheden zijn opgedragen treft geen doel. Omdat eisers functie bezet was, heeft verweerder andere werkzaamheden aan eiser opgedragen die naar het oordeel van de rechtbank passend waren binnen eisers functieomschrijving. Of deze werkzaamheden wel of niet als regulier geduid moeten worden is niet van belang, nu eisers functie meebrengt dat hij ook incidentele of nieuwe werkzaamheden op zijn vakgebied moet kunnen verrichten. Dat verweerder niet onmiddellijk een einde heeft gemaakt aan de inhuur van een externe die volgens eiser zijn reguliere functie vervulde is bovendien niet onbegrijpelijk gelet op de weinig positieve ervaringen die verweerder tot dan toe had met het functioneren van eiser in de adviseurs- functie op niveau schaal 11 BBRA. Deze gang van zaken brengt naar het oordeel van de rechtbank niet mee dat eiser geen eerlijke kans heeft gekregen.
11. Vervolgens heeft eiser aangevoerd dat verweerder het lidmaatschap van de OR niet dan wel op onjuiste wijze bij de beoordeling heeft betrokken en dat het lidmaatschap een extra reden was voor verweerder om op vertrek van eiser aan te sturen.
De rechtbank is niet gebleken dat verweerder eisers lidmaatschap van de OR op onjuiste wijze in de beoordeling heeft betrokken. Eiser had hiervoor een vrijstelling die gerespecteerd is door verweerder. Eiser heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de communicatie en andere functioneringsproblemen in substantiële mate veroorzaakt zouden zijn door tijdgebrek of het niet bereikbaar zijn als gevolg van werkzaamheden voor de OR. Eerder is sprake geweest, zoals eiser ter zitting ook wel heeft erkend, dat hij gevlucht is in het werk voor de OR, omdat hij daar naar zijn gevoel beter functioneerde en gewaardeerd werd. De balans tussen de werkzaamheden voor de OR en de tijdsbesteding in de eigen functie moet echter ook door de werknemer worden bewaakt.
12. De rechtbank onderschrijft niet de stelling van eiser dat hem onvoldoende begeleiding of training is aangeboden, gericht op verbetering. Uit de verslagen van de diverse voortgangsgesprekken die zowel vóór als na het functioneringsgesprek in maart 2009 met eiser gevoerd zijn blijkt dat hem wel degelijk concrete begeleiding is aangeboden. In deze gesprekken is de voortgang van de werkzaamheden besproken, zijn er afspraken gemaakt over die voortgang en is eiser daarbij begeleiding aangeboden. Dat eiser onvoldoende toegang tot zijn leidinggevende zou hebben is de rechtbank evenmin gebleken. Verweerder heeft aangegeven dat de medewerkers van eisers afdeling, inclusief de leidinggevende, allen dicht bij elkaar werkten en dat de sfeer informeel was, zodat het inplannen van afspraken in de elektronische agenda niet nodig was. De rechtbank acht de verklaring van verweerder op dit punt overtuigender dan eisers interpretatie dat zijn leidinggevende niet voor hem beschikbaar was. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking de eerder in eisers loopbaan veelvuldig gesignaleerde problemen met betrekking tot eisers communicatie, juist ook in de directe lijn met leidinggevenden.
Eiser is ook vóór 2008 herhaald begeleiding en opleiding aangeboden. Zo blijkt uit een brief van 24 april 2006 van de toenmalige directeur van GC ICT dat eiser begeleiding wordt aangeboden "ter ontwikkeling van de kwalitatieve en kwantitatieve functievervulling, al dan niet met behulp van derden, bijvoorbeeld coachingsbureaus".
Dat verweerder na juli 2008 eiser geen ander werk meer heeft aangeboden is juist, maar daartoe was verweerder ook niet verplicht. Verweerder heeft wel getracht eiser een andere functie aan te bieden (directie M&C en Dienst Terugkeer en Vertrek) maar is daar niet in geslaagd.
13. Eiser heeft de beoordeling bestreden omdat deze alleen negatieve punten bevat.
Volgens vaste rechtspraak is de rechterlijke toetsing van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het betrokken bestuursorgaan die negatieve waardering met concrete feiten onderbouwen.
De rechtbank merkt eerst op dat zij er van uit gaat dat met het vervallen van de competenties Vertrouwen en Eigenaarschap ook de bijbehorende score A in de beoordeling is komen te vervallen. Voor wat betreft de wijziging van de competentie Integriteit en openheid van handelen in Professionele integriteit, is de rechtbank van oordeel dat de concrete feiten die verweerder in de beoordeling heeft opgenomen op gelijke wijze voor beide competenties ter onderbouwing kunnen dienen. De rechtbank zal aan deze wijziging geen rechtsgevolgen verbinden.
De rechtbank is vervolgens van oordeel dat sprake is geweest van een zorgvuldig traject waarbij verweerder de verschillende resultaatsgebieden en competenties naar behoren heeft onderbouwd met concrete voorbeelden. Dat hierbij vrijwel uitsluitend op niveau A is beoordeeld is uitzonderlijk. Hoewel de negatieve beoordeling op zich begrijpelijk was in het licht van de voorafgaande verslagen omtrent eisers functioneren, geldt die begrijpelijkheid niet meer ten aanzien van de eenzijdigheid van de negatieve toonzetting van de beoordeling. Zo heeft eiser in het verleden op de competentie commitment nadrukkelijk ook positieve resultaten getoond. De rechtbank sluit niet uit, zoals hiervoor reeds opgemerkt, dat de ontvangst van eiser medio 2008 in enige mate invloed heeft gehad op het onvoldoende functioneren van eiser. Het beeld van eiser dat in de beoordeling wordt opgeroepen wordt hierdoor onnodig negatief gekleurd. Op dat punt vindt de rechtbank de beoordeling niet voldoende onderbouwd en het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Het beroep wordt op dit punt gegrond verklaard en het besluit I zal worden vernietigd. Aangezien het geconstateerde gebrek ook kleeft aan het primaire beoordelingsbesluit, en de rechtbank het, gelet op het hierna overwogene, overbodig acht dat dit gebrek wordt hersteld, zal de rechtbank het primaire besluit met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht herroepen.
14. De rechtbank zal aan de vernietiging van het bestreden besluit met betrekking tot de beoordeling geen conclusies verbinden voor de rechtmatigheid van het ontslag. Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, passen de geconstateerde tekortkomingen in het functioneren van eiser in een patroon dat blijkt uit eerdere verslaglegging betreffende eisers functioneren. Daar komt bij dat de voortgangsverslagen en het functioneringsgesprek in de periode na eisers terugkeer in juli 2008 eveneens een consistent beeld weergeven en op zich in samenhang met de informatie uit het tijdvak vóór juli 2008 voldoende ondersteuning bieden voor eisers ongeschiktheidsontslag. Verweerder heeft eiser bovendien gedurende een periode van vele jaren ruim de mogelijkheid geboden om tot een voldoende functioneren te komen, terwijl het feitelijk functioneren van eiser steeds nauwgezet is gevolgd.
15. Met betrekking tot het ontslag heeft eiser nog aangevoerd dat verweerder had dienen te onderzoeken of er een medische oorzaak was voor het niet functioneren, ook omdat eiser als herplaatsingskandidaat is aangemerkt om medische redenen. De rechtbank volgt eiser niet op dit punt. Uit eerder medisch onderzoek was immers niet gebleken dat eiser aan een ziekte leed en eiser heeft geen concrete gegevens aangeleverd die verweerder aanleiding hadden moeten geven tot een medisch onderzoek. Dat eiser "een gebruiksaanwijzing had", zoals uit eerder psychiatrisch onderzoek was gebleken is daarvoor onvoldoende.
16. Nu ook dit verweer niet slaagt zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond verklaren.
17. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond zal verklaren, bepaalt de rechtbank dat verweerder in die zaak het door eiser betaalde griffierecht aan eiser vergoedt.
18. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen voor wat betreft het bestreden besluit I. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 437,-- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
in de zaak met nummer AWB 10/2615 AW
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het besluit van 28 september 2009;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,-- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,--, te vergoeden aan eiser.
in de zaak met nummer AWB 10/5048 AW
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. G. van Zeben-de Vries , J.W.H.B. Sentrop en
C.C. de Rijke-Maas, rechters, in aanwezigheid van A.J. Faasse-van Rossum, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.