Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: 410251 / KG ZA 11-1534
Vonnis in kort geding van 18 januari 2012
in de zaak van
1. [eiser sub 1],
wonende te [woonplaats],
2. [eiser sub 2],
wonende te [woonplaats],
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Chemie-Pack Onroerend Goed B.V.,
eisers,
advocaat mr. R.Th.J. van 't Zelfde te Breda,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
Onderzoeksraad voor Veiligheid,
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. W. Heemskerk te 's-Gravenhage.
Eisers worden hierna respectievelijk ook wel aangeduid als '[eiser 1]', '[eiser 2]' en 'Chemie-Pack Onroerend Goed'. Gedaagde wordt hierna aangeduid als 'de Onderzoeksraad'.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 11 januari 2012 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. [eiser 1] is indirect statutair bestuurder van de op 23 augustus 2011 in staat van faillissement verklaarde besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Chemie-Pack Nederland B.V. (hierna 'Chemie-Pack'). [eiser 2] was in loondienst bij deze vennootschap in de functie van KAM-coördinator, waarbij KAM staat voor kwaliteit, arbeidsomstandigheden en milieu. Chemie-Pack hield zich bezig met de opslag, verwerking en verpakking van chemicaliën en huurde daartoe van Chemie-Pack Onroerend Goed een bedrijfsterrein aan de Vlasweg te Moerdijk. Chemie-Pack viel onder het Besluit Risico's Zware Ongevallen (hierna 'BRZO') en op grond daarvan diende zij te voldoen aan strenge eisen op het gebied van veiligheid en diende zij maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken.
1.2. De Onderzoeksraad is een zelfstandig bestuursorgaan, ingesteld bij de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid (hierna 'de Rijkswet'). Naast de Rijkswet is op het functioneren van de Onderzoeksraad (onder meer) het Besluit Onderzoeksraad voor veiligheid (hierna 'het Besluit') van toepassing. De Onderzoeksraad heeft kort gezegd tot taak onafhankelijk onderzoek te verrichten naar voorvallen (in de Rijkswet gedefinieerd als gebeurtenissen die de dood of letsel van een persoon dan wel schade aan een zaak of het milieu veroorzaken, alsmede gebeurtenissen die gevaar voor dergelijke gevolgen in het leven roepen) en naar de omvang van de gevolgen daarvan om hieruit lessen voor de toekomst te trekken. Ter afronding van zijn onderzoek stelt de Onderzoeksraad een rapport op. Alvorens tot vaststelling en publicatie van een onderzoeksrapport over te gaan, dient de Onderzoeksraad eerst bepaalde belanghebbenden in de gelegenheid te stellen te reageren op een met dat doel opgesteld conceptrapport.
1.3. Op 5 januari 2011 is bij Chemie-Pack te Moerdijk brand ontstaan waarbij vele chemicaliën zijn vrijgekomen. Bij de brand kwam veel rook vrij die tot in de verre omgeving was te zien en die door de wind in de richting van Dordrecht en Rotterdam werd verspreid. Ten gevolge van de brand is het bedrijf van Chemie-Pack nagenoeg volledig verwoest. Daarnaast is schade is ontstaan aan naastgelegen bedrijven en aan het milieu.
1.4. Naar aanleiding van voormelde brand (hierna 'de brand te Moerdijk') zijn door meerdere handhavende instanties en overheden diverse onderzoeken uitgevoerd.
1.5. Op 11 januari 2011 heeft de Onderzoeksraad formeel besloten een onderzoek in te stellen naar de brand te Moerdijk.
1.6. In dit onderzoek fungeert mr. [A] (hierna 'mr. [A]), die sinds 1 februari 2008 één van de vijf vaste leden van de Onderzoeksraad is, als voorzitter van de begeleidingscommissie van het projectteam dat onderzoek heeft gedaan naar de brand. Mr. [A] is tussen 1994 en 1999 burgemeester geweest van Amersfoort (en in die hoedanigheid voorzitter geweest van het Samenwerkingsverband Brandweer Gewest Eemland) en tussen 1999 en 2008 burgemeester van Utrecht. Verder is zij tot februari 2007 een half jaar voorzitter geweest van de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Hulpverlening.
1.7. Op 13 januari 2011 is naar aanleiding van de brand te Moerdijk een spoeddebat gehouden in de Tweede Kamer. In dit debat heeft de minister van Veiligheid en Justitie (hierna ' de minister') met betrekking tot de uit te voeren onderzoeken - voor zover relevant - het volgende opgemerkt:
"Ik wil de Kamer kort iets vertellen over de uit te voeren onderzoeken. In de eerste plaats zal een onderzoek worden gedaan door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV), want die komt het snelste met een conclusie. De Inspectie OOV zal onderzoeken of de bij de rampenbestrijding betrokken organisaties, lokaal, regionaal en nationaal, de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk adequaat hebben afgehandeld. Hierbij wordt ook bekeken of de betrokken organisaties waren voorbereid op een dergelijk incident en wat is gedaan met de ervaringen die zijn opgedaan bij eerdere soortgelijke incidenten.
(...)
Er is natuurlijk een verschil tussen de onderzoeksraad en de inspectie. Verder zal de Inspectie OOV kijken naar de uitvoering van een aantal kritische processen binnen de hoofdstructuur, ook van de rampenbestrijding.
(...)
De opzet en uitvoering van het onderzoek van de inspectie worden afgestemd met de andere betrokken rijksinspecties en de Onderzoeksraad Voor Veiligheid.
(...)
De Onderzoeksraad Voor Veiligheid heeft ook aangegeven, onderzoek te gaan doen. Hij doet dat altijd ongevraagd en gaat gewoon beginnen. De voorzitter heb ik daar ook over gesproken. De onderzoeksraad informeert mij ook op zeer korte termijn over wat precies de focus van zijn onderzoek zal zijn. Er vindt dus ook afstemming plaats met de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Het zou iets anders kunnen gaan lopen dan ik nu zeg, maar, afhankelijk van de reikwijdte van het onderzoek van de onderzoeksraad, zal de inspectie haar onderzoek uitvoeren op de manier die ik net heb geschetst of een definitieve onderzoeksopzet formuleren. Tot slot voert het Openbaar Ministerie in samenwerking met de Arbeidsinspectie een strafrechtelijk onderzoek uit."
1.8. Bij brief van 2 maart 2011 heeft de Onderzoeksraad het volgende meegedeeld aan de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (hierna 'IOOV'):
"Over de afstemming tussen het onderzoek van de Onderzoeksraad en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid wil de Onderzoeksraad graag het volgende met u afspreken:
* De opzet van de onderzoeken van de Onderzoeksraad en van de IOOV overlapt op een aantal punten: de meting van gevaarlijke stoffen door de brandweer; de interpretatie van gegevens; de uitwisseling van informatie over deze gegevens; de communicatie aan burgers en hulpverleners en de eigen veiligheid van hulpverleners. De IOOV beperkt zich in het onderzoek naar deze aspecten tot de feiten (wat had volgens de plannen moeten gebeuren en wat gebeurde in de praktijk). De Onderzoeksraad onderzoekt vervolgens de achterliggende factoren. (...)
* In de inleiding van de rapporten van de IOOV en de Onderzoeksraad wordt duidelijk gemaakt hoe beide onderzoeken zich tot elkaar verhouden.
* De Onderzoeksraad krijgt voor publicatie inzage in het conceptrapport van de IOOV. Indien de Onderzoeksraad hiertoe aanleiding ziet, zal de Raad het gesprek met u aangaan over de inhoud en de vraag of deze inhoud conform de gemaakte afspraken is, zodat zonodig het rapport kan worden aangepast."
1.9. In augustus 2011 heeft de IOOV een rapport gepubliceerd met als titel 'Brand Chemie-Pack Moerdijk. Een onderzoek naar de bestrijding van (de effecten van) het grootschalig incident'. Blijkens dit rapport heeft de IOOV onderzocht of de aanpak van deze brand door de bij de rampenbestrijding betrokken organisaties en het bevoegd gezag adequaat is verlopen. In dit rapport worden een aantal kritische conclusies getrokken.
1.10. Begin december 2011 is het conceptrapport van de Onderzoeksraad gereed gekomen. In dit conceptrapport wordt verwezen naar door de politie opgestelde processen-verbaal.
1.11. Bij brief van 6 december 2011 heeft de Onderzoeksraad het conceptrapport verzonden aan [eiser 1]. De brief vermeldt dat de Onderzoeksraad onderzoek heeft gedaan naar twee deelaspecten van de brand, te weten "(1) het ontstaan van de brand en de omstandigheden op het bedrijf, en (2) de communicatie over de brand". In deze brief is [eiser 1] in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 3 januari 2012 schriftelijk commentaar te leveren op eventuele feitelijke onjuistheden.
1.12. Bij brief van 12 december 2011 heeft de Onderzoeksraad aan de advocaat van eisers meegedeeld dat mede naar aanleiding van zijn uitstelverzoek en gelet op de feestdagen de wettelijke termijn van vier weken, bij wijze van uitzondering, wordt verlengd tot 10 januari 2012.
1.13. In reactie op een nieuw uitstelverzoek heeft de Onderzoeksraad bij brief van 22 december 2011 aan de advocaat van eisers meegedeeld dat zijn uitstelverzoek niet kan worden gehonoreerd en dat eventueel commentaar dat na 10 januari 2012 zal worden ontvangen niet zal worden meegenomen bij de vaststelling van het definitieve rapport.
2. Het geschil
2.1. Eisers vorderen, zakelijk weergegeven:
primair:
de Onderzoeksraad te verbieden om, zolang de in de dagvaarding geconstateerde onrechtmatigheden, onbehoorlijkheden en onredelijkheden niet ongedaan zijn gemaakt, ex artikel 55 Rijkswet Pro een definitief rapport over de brand te Moerdijk op te stellen;
subsidiair:
de Onderzoeksraad te verbieden om in de hierboven beschreven periode een rapport over de brand te Moerdijk openbaar te maken dan wel anderszins voor derden toegankelijk te maken;
meer subsidiair:
de Onderzoeksraad te gebieden onderzoek te doen naar de brandpreventieve en brandbestrijdingsaspecten van de brand te Moerdijk en het bestaande conceptrapport daarmee aan te passen c.q. aan te vullen en eisers vervolgens gedurende een voldoende en redelijke termijn in staat te stellen om commentaar te geven op het aangepaste c.q. aangevulde conceptrapport en de Onderzoeksraad te verbieden om enig (ander) conceptrapport of onderdelen daarvan openbaar te maken;
nog meer subsidiair:
de Onderzoeksraad te gebieden eisers tot en met 2 april 2012 in staat te stellen om commentaar te leveren op het conceptrapport en de Onderzoeksraad te verbieden om enig (ander) (concept)rapport of onderdelen daarvan openbaar te maken.
2.2. Daartoe stellen eisers het volgende.
Naar aanleiding van het conceptrapport naar de brand te Moerdijk hebben eisers negen onrechtmatigheden, onbehoorlijkheden en onredelijkheden geconstateerd. Ongewijzigde vaststelling en openbaarmaking van het definitieve rapport is schadelijk voor eisers en de gezinnen van [eiser 1] en [eiser 2]. Indien de vorderingen tot ongedaanmaking van deze gebreken niet kunnen worden toegewezen, dienen eisers, als belangrijkste betrokkenen bij het onderzoek naar de brand, in de gelegenheid te worden gesteld om gedegen inhoudelijk commentaar te leveren op het conceptrapport.
De door eisers geconstateerde gebreken betreffen het volgende:
* De Onderzoeksraad heeft in strijd met de Rijkswet, het Besluit en Richtlijn 96/82/EG (betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken) geen onderzoek verricht naar de aan Chemie- Pack opgelegde brandpreventieve maatregelen en naar de wijze waarop de brand is bestreden door de brandweer en andere overheidsdiensten. De Onderzoeksraad had dit onderzoek niet mogen overlaten aan de IOOV.
* De Onderzoeksraad heeft in strijd met artikel 65 van Pro de Rijkswet geen (deugdelijk) onderzoeksprotocol openbaar gemaakt.
* [eiser 1] en [eiser 2] worden onevenredig benadeeld door de inhoud van de pagina's 1 tot en met 60 van het conceptrapport. Dit geldt ook voor Chemie-Pack Onroerend Goed, aan wie in diverse bestuursrechtelijke procedures het handelen van [eiser 1], [eiser 2] en Chemie-Pack Nederland B.V. wordt toegerekend. Deze pagina's mogen dan ook niet worden vastgesteld en/of openbaar gemaakt.
* Op grond van artikel 41 lid 3 Rijkswet Pro had de beslissing tot het instellen van een onderzoek uiterlijk op 9 januari 2011 moeten zijn genomen. De Onderzoeksraad heeft evenwel pas op 11 januari 2011 een formeel besluit genomen.
* Mr. [A] kan gelet op haar nevenfuncties uit het verleden en haar daaruit voortvloeiende affiniteit met de brandweer voor wat betreft het onderzoek naar de brand te Moerdijk niet zonder last zitting hebben gehad in de Onderzoeksraad.
* In strijd met artikel 24 van Pro het Besluit is er geen protocol over de samenwerking en informatie-uitwisseling in de gevallen waarin zowel de Onderzoeksraad een onderzoek instelt naar een voorval als ook ten aanzien van hetzelfde voorval een opsporingsonderzoek wordt ingesteld met het oog op het opleggen van een strafrechtelijke sanctie.
* De wijze waarop het onderzoek door de Onderzoeksraad heeft plaatsgevonden is onrechtmatig, aangezien hij gebruik heeft gemaakt van door de politie opgestelde processen-verbaal.
* In strijd met artikel 25 van Pro het Besluit is er geen protocol over de samenwerking en informatie-uitwisseling voor de gevallen waarin zowel de Onderzoeksraad een onderzoek instelt naar een voorval als ook ten aanzien van hetzelfde voorval het opleggen van een bestuurlijke sanctie wordt overwogen.
* De aan eisers gegunde termijn om te reageren op het conceptrapport is te kort.
2.3. De Onderzoeksraad voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Eisers leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de Onderzoeksraad onrechtmatig jegens hen handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - tot kennisneming van de vordering gegeven. Daarnaast zijn eisers ontvankelijk in hun vorderingen, aangezien voor hetgeen zij willen bereiken - onder meer een verbod op ongewijzigde vaststelling en openbaarmaking van een onderzoeksrapport door de Onderzoeksraad - geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat.
3.2. Bij de beoordeling van de vorderingen stelt de voorzieningenrechter het volgende voorop. De Onderzoeksraad is een zelfstandig rechtspersoon die tot taak heeft om zelfstandig onderzoek te doen naar voorvallen en daaraan zo nodig aanbevelingen voor de toekomst te verbinden. Hierbij heeft hij een grote mate van vrijheid, onder meer om te beslissen of hij tot onderzoek overgaat, wat het onderwerp van zijn onderzoek is, welke onderzoeksmethoden hij hanteert, of er een rapport wordt uitgebracht en of dat openbaar wordt gemaakt. Op grond van artikel 5 Rijkswet Pro jo artikel 8 Besluit Pro is de Onderzoeksraad evenwel verplicht een onderzoek in te stellen naar onder meer zware ongevallen als bedoeld in de Richtlijn 96/82/EG betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (hierna 'de Richtlijn'). Het onderzoek naar de brand te Moerdijk, een grote brand bij een BRZO-bedrijf, valt onder de verplichte onderzoeken.
3.3. Het standpunt van de Onderzoeksraad dat bij eventuele taakverwaarlozing van zijn kant op grond van artikel 84 Rijkswet Pro alleen de (betrokken) minister zou kunnen ingrijpen, kan niet worden gevolgd. Indien geoordeeld moet worden dat de Onderzoeksraad in redelijkheid niet had kunnen handelen zoals hij heeft gedaan en partijen daardoor zodanig rechtstreeks in hun belangen worden geraakt dat van onrechtmatig handelen jegens hen sprake is, kan een rechter desgevorderd een voorziening te treffen. Hierbij geldt uiteraard dat voor een voorziening geen plaats is wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade ter voorkoming waarvan de voorziening wordt gevorderd.
3.4. Eisers maken negen afzonderlijke verwijten aan de Onderzoeksraad op grond waarvan zij menen dat het aan [eiser 1] toegezonden conceptrapport niet, althans niet in deze vorm, definitief mag worden gemaakt of gepubliceerd mag worden, of op grond waarvan eisers ten minste een ruimere termijn dient te worden gegund om op dit rapport te reageren. De door eisers gemelde gebreken zullen hierna, tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor is overwogen, worden besproken.
Onderzoek naar brandpreventie en brandbestrijding
3.5. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de Onderzoeksraad op grond van artikel 5 Rijkswet Pro jo artikel 8 Besluit Pro jo de Richtlijn verplicht was om, anders dan hij heeft gedaan, ook onderzoek te verrichten naar de brandpreventieve en brandbestrijdingsaspecten. Volgens eisers volgt dit niet alleen uit de tekst en de strekking van de Richtlijn, maar is de wijze waarop de brand te Moerdijk is bestreden op zichzelf al een "gebeurtenis die schade aan een zaak of het milieu veroorzaakt" of een "gebeurtenis die gevaar voor een dergelijk gevolg in het leven heeft geroepen". Daarnaast hebben eisers verwezen naar artikel 57 lid 1 sub c van Pro de Wet veiligheidsregio's, waaruit volgt dat daar waar de Onderzoeksraad onderzoek doet de inspectie (en dus ook het IOOV) dient terug te treden.
3.6. Dit betoog kan niet worden gevolgd. Redengevend daarvoor is het volgende. Vooropstaat dat de Onderzoeksraad op grond van artikel 3 Rijkswet Pro bevoegd is een onderzoek in te stellen naar zowel de oorzaak als de gevolgen van een voorval. Deze taakstelling schept evenwel geen verplichting. Ook ten aanzien van de verplichte onderzoeken geldt dat niet is vastgelegd aan welke vereisten een dergelijk onderzoek moet voldoen. Uit de Rijkswet, het Besluit en de Richtlijn kan alleen worden afgeleid naar welke voorvallen de Onderzoeksraad verplicht is onderzoek te doen, maar niet wat de inhoud van die onderzoeken zou moeten zijn. Artikel 14 lid 2 sub b en Pro d Richtlijn schrijft voor dat overheden aan de bevoegde autoriteit moeten opdragen "de voor een volledige analyse van de technische, organisatorische en beheersaspecten van het zware ongeval benodigde gegevens door middel van inspectie, onderzoek of op enigerlei andere passende wijze te verzamelen" en "aanbevelingen te doen voor toekomstige preventieve maatregelen". Voor zover deze onderzoeken al mede (het functioneren van) de hulpdiensten betreffen, kan hieruit niet worden afgeleid dat deze onderzoeken door de Onderzoeksraad dienen te worden verricht.
3.7. Anders dan eisers kennelijk menen, is het voorval waarnaar de Onderzoeksraad verplicht is onderzoek te doen niet de milieuschade - die volgens eisers mede veroorzaakt is door de wijze van brandbestrijding - maar de brand die zich als gevolg van onbeheerste ontwikkelingen binnen Chemie-Pack heeft voorgedaan. Dat volgt uit artikel 5 Rijkswet Pro jo artikel 8 Besluit Pro jo artikel 3 lid 5 Richtlijn Pro.
3.8. Dat de Onderzoeksraad het onderzoek naar het functioneren van de hulpdiensten niet had mogen overlaten aan de IOOV, kan niet worden afgeleid uit artikel 57 lid 1 sub c Wet Pro veiligheidsregio's. Dit artikel bepaalt immers alleen dat de inspectie terugtreedt wanneer de Onderzoeksraad onderzoek doet en laat derhalve onverlet dat de inspectie een onderzoek instelt wanneer de Onderzoeksraad dat niet doet.
3.9. Dit alles neemt niet weg dat de Onderzoeksraad met betrekking tot de brand te Moerdijk ervoor had kunnen kiezen wel onderzoek te doen naar de brandbestrijding en/of de brandpreventie. Gelet op de maatschappelijke onrust die door de brand en de nasleep ervan teweeg is gebracht, had het naar het oordeel van de voorzieningenrechter wellicht voor de hand gelegen om het onderzoek niet te beperken tot twee onderwerpen, zoals de Onderzoeksraad thans heeft gedaan. Mede gelet op de vragen die de brand heeft opgeroepen over het functioneren van de hulpdiensten, met name de brandweer, was het wenselijk geweest om ook dat aspect in het onderzoek te betrekken teneinde een completer beeld te geven van de gebeurtenissen op 5 januari 2011 en de daaruit te trekken lessen.
3.10. Ter onderbouwing van zijn beslissing het onderzoek te beperken, heeft de Onderzoeksraad aangevoerd dat hij ter voorkoming van dubbel werk op grond van het Afstemmingsprotocol 2010 (de voorzieningenrechter begrijpt het Afstemmingsprotocol Onderzoeksraad - Rijksinspecties d.d. 7 december 2010) precieze en goed gedocumenteerde afspraken heeft gemaakt met de IOOV, zodat hij zelf onderzoek kon doen naar een ander facultatief aspect van de brand te Moerdijk, te weten de crisiscommunicatie.
3.11. Uit het onder 1.7 vermelde spoeddebat leidt de voorzieningenrechter af dat de beslissing van de Onderzoeksraad mede is ingegeven doordat de minister de IOOV - omwille van de snelheid - reeds had opgedragen een onderzoek te doen. Uit het aangehaalde spoeddebat is tevens af te leiden dat door de Onderzoeksraad en de minister is onderkend dat de Onderzoeksraad een eigen verantwoordelijkheid heeft en dat de IOOV zo nodig haar onderzoek daarop zou aanpassen.
3.12. Hoewel het tot op zekere hoogte te betreuren is dat er niet voor gekozen is één rapport te maken met alle in het oog springende aspecten van de brand te Moerdijk, is de afweging van de Onderzoeksraad naar het oordeel van de voorzieningenrechter, gezien het voorgaande en mede gelet op de beperkte inzetbaarheid van menskracht en middelen, niet onbegrijpelijk.
3.13. Evenmin valt in te zien dat eisers door deze afweging onevenredig in hun belangen worden geschaad. Weliswaar is de IOOV - anders dan de Onderzoeksraad - afhankelijk van de minister, maar niet is gesteld of aannemelijk geworden dat de Onderzoeksraad tot andere of verderstrekkende conclusies zou zijn gekomen dan de IOOV. Ter zitting hebben eisers in dit verband opgemerkt dat zij niet ontevreden zijn met het rapport van het IOOV. Indien de Onderzoeksraad de onder 1.8 vermelde afspraken met de IOOV nakomt - en hij derhalve in de inleiding van zijn rapport duidelijk maakt hoe de beide onderzoeken zich tot elkaar verhouden - kan er geen misverstand over bestaan dat de Onderzoeksraad slechts een deelonderzoek heeft verricht en dat de IOOV relevante conclusies heeft getrokken over het optreden van de hulpdiensten. Daar komt bij dat het onderzoeksrapport van de Onderzoeksraad op grond van artikel 69 Rijkswet Pro niet als bewijs mag worden gebruikt in de overige procedures waarin eisers naar aanleiding van de brand te Moerdijk zijn verwikkeld.
3.14. Slotsom van het voorgaande is dat de Onderzoeksraad niet verplicht was tot het uitvoeren van het onderzoek naar de brandpreventie en/of de brandbestrijding en dat hij dit kon overlaten aan het IOOV.
Onderzoeksprotocol
3.15. Ingevolge artikel 65 Rijkswet Pro is de Onderzoeksraad verplicht met betrekking tot de door hem te hanteren onderzoeksmethoden een onderzoeksprotocol op te stellen en openbaar te maken.
3.16. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de door de Onderzoeksraad overgelegde protocollen en stappenplannen niet zijn aan te merken als het protocol bedoeld in artikel 65 Rijkswet Pro en dat deze bovendien niet openbaar zijn gemaakt.
3.17. Aan eisers moet worden toegegeven dat het door de Onderzoeksraad als protocol in de zin van artikel 65 Rijkswet Pro aangemerkte stroomschema niet gemakkelijk te vinden is op de website van de Onderzoeksraad. Daar komt bij dat niet op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld of de te hanteren onderzoeksmethoden op de door de wetgever voorziene wijze in het stroomschema zijn beschreven. Het protocol voorziet in een stappenplan van de verschillende fases van een onderzoek - waaronder 'Onderzoek ter plaatse', 'Verzamel data' en 'Analyseer data' - maar (verschillende) onderzoeksmethoden staan hierin niet beschreven. Wat hier ook van zij, niet valt in te zien op welke wijze eisers hierdoor in hun belangen zijn geschaad. Niet is immers gesteld of gebleken dat het conceptrapport door het ontbreken van het betreffende protocol niet aan de daaraan te stellen vereisten voldoet. Dit geldt temeer nu de Onderzoeksraad heeft verklaard dat in het onderzoeksrapport zoals gebruikelijk een op dit onderzoek toegesneden onderzoeksverantwoording zal worden opgenomen.
60 pagina's niet opnemen/publiceren in het kader belangenafweging
3.18. Eisers hebben met verwijzing naar artikel 57 lid 2 sub f Rijkswet Pro betoogd dat de pagina's 1 tot en met 60 van het conceptrapport niet mogen worden vastgesteld en/of openbaar gemaakt. Zij hebben hiertoe gesteld dat deze pagina's alleen maar in het teken van Chemie-Pack en daarmee van [eiser 1] en [eiser 2] staan. Volgens eisers leidt vaststelling en/of publicatie van het rapport in deze vorm ertoe dat eisers onevenredig worden benadeeld, aangezien geen onderzoek in breder verband is verricht.
3.19. Dit betoog kan niet worden gevolgd. Zoals hiervoor is overwogen, is de Onderzoeksraad in beginsel vrij de reikwijdte van zijn onderzoek te bepalen. Bij de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag - het ontstaan van de brand en de omstandigheden op het bedrijf - is het onvermijdelijk dat het handelen van Chemie-Pack en daarmee dat van haar indirect statutair directeur en medewerker(s), overigens zonder vermelding van persoonsgegevens, aan de orde komt. Met verwijzing naar het ook door de Onderzoeksraad aangehaalde vonnis van deze rechtbank (LJN BL3941) overweegt de voorzieningenrechter dat zulks in beginsel niet onrechtmatig is, ook niet indien kritische conclusies worden getrokken ten aanzien van deze personen. Dit wordt anders indien aan de opzet van het onderzoek of de wijze van uitvoering ernstige gebreken kleven.
3.20. Eisers hebben hun stelling dat het onderzoek wemelt van de gebreken (vooralsnog) niet, althans onvoldoende onderbouwd. Daar komt bij dat eisers, althans [eiser 1], voorafgaand aan de definitieve vaststelling van het rapport nog altijd de gelegenheid hebben te reageren op vermeende feitelijke onjuistheden in het conceptrapport.
overschrijding beslistermijn
3.21. Ingevolge artikel 41 Rijkswet Pro dient de Onderzoeksraad binnen vijf dagen te rekenen vanaf de dag van een voorval te beslissen of hij een onderzoek instelt. Dit betekent dat de formele beslissing tot het instellen van het onderzoek naar de brand te Moerdijk uiterlijk 10 januari 2011 had dienen te worden genomen. Eisers hebben dan ook terecht betoogd dat de formele beslissing te laat is genomen.
3.22. Nog daargelaten of deze formele beslistermijn ook van toepassing is op de op grond van artikel 5 Rijkswet Pro verplichte onderzoeken, geldt dat de overschrijding van de termijn niet tot gevolg kan hebben dat het onderzoek, de rapportage ervan of de publicatie onrechtmatig zijn. Blijkens de wetsgeschiedenis betreft het een termijn van orde en is aan de overschrijding ervan geen sanctie verbonden. Eisers hebben bovendien niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat zij door de tardieve beslissing in hun belangen zijn geschaad. Dit geldt te meer nu de Onderzoeksraad gemotiveerd heeft gesteld dat hij al op de dag van de brand begonnen is met zijn onderzoek en eisers, althans [eiser 1], daarover daags na de brand heeft geïnformeerd.
Mr. [A]
3.23. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat mr. [A] gelet op haar affiniteit met de brandweer, niet zonder last zitting had kunnen hebben en dat zij op grond van artikel 15 Rijkswet Pro zich had moeten onthouden van deelname aan het onderzoek.
3.24. Dit betoog kan niet worden gevolgd. De betrokkenheid bij de brandweer van het betreffende lid valt niet onder de in artikel 15 Rijkswet Pro vermelde onthoudingsgronden. De betrokkenheid van mr. [A] bij de brandweer dateert van 2007, zo'n vier jaar voorafgaand aan de brand en het onderzoek. Deze betrokkenheid is, mede gezien de aard ervan, daarmee te gedateerd om nog relevant te zijn in het onderzoek naar de brand te Moerdijk. Uit de gestelde feiten kan dan ook noch de objectieve noch de subjectieve partijdigheid van mr. [A] worden afgeleid.
Afstemmingsprotocol in de zin artikel 24 Besluit Pro
3.25. Eisers hebben betoogd dat in strijd met artikel 24 Besluit Pro nooit een afstemmingsprotocol is opgesteld voor de gevallen waarin zowel de Onderzoeksraad een onderzoek instelt naar een voorval als ook ten aanzien van hetzelfde voorval een opsporingsonderzoek wordt ingesteld met het oog op het opleggen van een strafrechtelijke sanctie.
3.26. De Onderzoeksraad heeft in dit verband verwezen naar het document 'Aanwijzing afstemmingsprotocol Onderzoeksraad voor de Veiligheid - Openbaar Ministerie' d.d. 19 september 2005, Staatscourant 31 oktober 2005, nr. 211, p.16 e.v. en de daarop volgende versie d.d. 11 februari 2008, Staatscourant 7 maart 2008, nr. 48, p.9 e.v.
3.27. Dit betekent dat - nog daargelaten dat (de verplichting tot het opstellen van) dit protocol niet zozeer strekt tot bescherming van de belangen van eisers, als wel tot de bescherming van het belang van effectieve samenwerking - ook dit verwijt geen doel treft.
processen-verbaal politie en justitie
3.28. Eisers hebben gesteld dat processen-verbaal van - de voorzieningenrechter begrijpt - politie en justitie, door de Onderzoeksraad niet in zijn onderzoek zouden mogen worden gebruikt. Ook dit verwijt treft geen doel. Het verstrekken van afschriften van processen-verbaal of andere gegevens door de opsporingsdiensten en/of het openbaar ministerie aan de Onderzoeksraad is voorzien in het onder 3.26 vermelde afstemmingsprotocol. Ook overigens valt niet in zien waarom gebruikmaking van het door politie en justitie verzamelde feitenmateriaal jegens eisers onrechtmatig zou zijn. Het gaat immers niet om conclusies, maar om constateringen en verklaringen. Daar komt bij, zoals hiervoor reeds is overwogen, dat eisers nog altijd in de gelegenheid zijn te reageren op feitelijke onjuistheden.
3.29. Eisers hebben niet concreet gemaakt op welke wijze bij hen de schijn zou zijn gewekt dat het onderzoek door de Onderzoeksraad en het strafrechtelijke onderzoek twee strikt gescheiden trajecten zouden zijn. Dit is in ieder geval niet af te leiden uit het door eisers aangehaalde citaat van de website van de Onderzoeksraad. Dat citaat geeft juist blijk van de door de wetgever voorziene bedoeling dat de Onderzoeksraad wel informatie ontleent aan politie en justitie, maar dat - omgekeerd - politie en justitie in beginsel geen gebruik mogen maken van de door de Onderzoeksraad verzamelde gegevens en de door hem opgestelde rapporten.
Afstemmingsprotocol in de zin van artikel 25 Besluit Pro
3.30. Eisers hebben nog betoogd dat er in strijd met artikel 25 van Pro het Besluit geen protocollen zijn opgesteld over de samenwerking en informatie-uitwisseling voor de gevallen waarin zowel de Onderzoeksraad een onderzoek instelt naar een voorval als ook ten aanzien van hetzelfde voorval het opleggen van een bestuurlijke sanctie wordt overwogen.
3.31. Tot zijn verweer heeft de Onderzoeksraad verwezen naar een aantal protocollen, waaronder het (inmiddels vervallen) 'Afstemmingsprotocol Onderzoeksraad - Rijksinspecties' d.d. 20 juni 2006 en een protocol met dezelfde titel d.d. 7 december 2010.
3.32. Volgens eisers voldoet het overgelegde protocol van 7 december 2010 niet aan de daaraan te stellen eisen. Dit betoog kan niet worden gevolgd. Voor de werking van een protocol, samenwerkingsafspraken tussen in dit geval de Onderzoeksraad en de rijksinspecties, is, anders dan eisers hebben betoogd, niet vereist dat het is ondertekend of gepubliceerd.
3.33. Daar komt bij dat eisers niet nader hebben onderbouwd hoe zij door het vermeende ontbreken van een geldig protocol in hun belangen worden geschaad. De omstandigheid dat eisers, zoals zij stellen, door diverse bestuursorganen worden bestookt met tientallen handhavingsbesluiten c.q. bestuursrechtelijke sancties is niet terug te voeren op (het vermeende ontbreken van) het protocol. Anders dan eisers kennelijk menen wordt met het protocol niet beoogd te voorkomen dat er bestuursrechtelijke sancties worden opgelegd ten aanzien van voorvallen waarnaar ook door de Onderzoeksraad onderzoek wordt verricht, maar juist om te komen tot samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de Onderzoeksraad en de bestuursrechtelijke organen.
Overigens geldt ook in dit verband dat artikel 69 Rijkswet Pro verbiedt dat aan de Onderzoeksraad afgelegde verklaringen en door de Onderzoeksraad opgestelde stukken worden gebruikt als basis voor - kort gezegd - bestuursrechtelijke sancties.
Reactietermijn
3.34. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 56 Rijkswet Pro voorziene termijn van vier weken voor hen te kort is om het conceptrapport van gedegen inhoudelijk commentaar te voorzien. Zij hebben in dit verband onder meer betoogd dat zij tijd nodig hebben om met hulp van wetenschappers aan te tonen dat de conclusies van de Onderzoeksraad over het ontstaan van de brand wetenschappelijk onmogelijk zijn.
3.35. Met dit betoog miskennen eisers dat met de termijn van artikel 56 Rijkswet Pro wordt beoogd onder meer [eiser 1] (die in ieder geval als belanghebbende in de zin van de Rijkswet moet worden aangemerkt) de gelegenheid te bieden te reageren op feitelijke onjuistheden. Deze termijn is niet bedoeld voor een contra-expertise. De conclusies van het onderzoek zijn de verantwoordelijkheid van de Onderzoeksraad.
3.36. Voor zover eisers hebben betoogd dat zij door de hoeveelheid juridische procedures waarin zij zijn verwikkeld en door de feestdagen onvoldoende tijd hebben gehad om op het conceptrapport te reageren, dan geldt dat door de toezegging van de Onderzoeksraad hun na dit vonnis nog een week de tijd te gunnen, voldoende aan hun belangen tegemoet is gekomen.
Slotsom en proceskosten
3.37. Slotsom van het voorgaande is dat zowel de primaire als de (meer) subsidiaire vorderingen van eisers moeten worden afgewezen. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt eisers in de proceskosten aan de zijde van de Onderzoeksraad, tot dusver begroot op € 1.391,-, waarvan € 816,- aan salaris advocaat en € 575,- aan griffierecht;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2012.
WJ