Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 10/7199, AWB 10/7219 en AWB 10/7291
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2011 in de zaken tussen
[eiser sub 1], te Hillegom, eiser sub 1,
[eiser sub 2], te Hillegom, eiser sub 2,
gemachtigde: mr. M.R. Plug,
en
de vereniging "Vereniging van Eigenaren Olympus", te Hillegom, eiseres sub 3,
gemachtigde: [A],
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hillegom, verweerder,
gemachtigde: mr. M.F.A.Dankbaar.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de vereniging "El Ansaar", te Hillegom,
gemachtigde [D].
Procesverloop
Per formulier van 5 februari 2010 heeft El Ansaar aan verweerder gevraagd om verlening van een reguliere bouwvergunning voor de oprichting van een moskee te Hillegom, en om toestemming voor de aanleg van een parkeerterrein. Het plan voor de oprichting van de moskee en de daarmee samenhangende activiteiten wordt hierna ook wel aangeduid als: het project.
Verweerder heeft de aanvraag tevens aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een projectbesluit.
In het plaatselijke huis-aan-huisblad heeft verweerder medegedeeld dat hij voornemens is ten behoeve van het project een projectbesluit te nemen en de op 5 februari 2010 gevraagde reguliere bouwvergunning te verlenen, met de toevoeging dat van 25 maart 2010 tot en met 6 mei 2010 zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht.
Eisers hebben tijdig zienswijzen omtrent de ontwerp-besluiten naar voren gebracht.
Bij besluit van 31 augustus 2010 (bestreden besluit), verzonden op 9 september 2010, heeft verweerder ten behoeve van het project een projectbesluit genomen en de op 5 februari 2010 gevraagde reguliere bouwvergunning verleend. Dit besluit is ook gepubliceerd in het plaatselijke huis-aan-huisblad.
Eisers hebben tijdig beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Op 12 mei 2011 heeft een onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Verschenen zijn:
- eiser sub 1 in persoon;
- eiser sub 2 in persoon;
- [A] namens eiseres sub 3;
- [B] en [C] namens verweerder;
- [D] namens El Ansaar.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend, om verweerder de gelegenheid te geven tot het verschaffen van aanvullende informatie met betrekking tot de parkeerdruk die het project genereert en een gebrek in de welstandsadvisering te herstellen.
Verweerder heeft gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid. Vervolgens heeft eiser sub 2 aanvullende stukken in het geding gebracht.
In zijn uitspraak van 12 september 2011 met zaakummer 11/6727 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het bestreden besluit, op verzoek van eiser sub 1, geschorst tot zes weken na verzending van de uitspraak op de beroepen.
Nadien hebben alle partijen aanvullende stukken ingezonden.
Op 4 november 2011 heeft nog een onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Verschenen zijn:
- eiser sub 1 in persoon;
- eiser sub 2 in persoon en zijn gemachtigde, mr. M.R. Plug;
- [A] namens eiseres sub 3;
- mr. M.F.A. Dankbaar, [B] en [C] namens verweerder;
- [D] namens El Ansaar, vergezeld van [E].
Overwegingen
1. El Ansaar gebruikt thans tijdelijk een gebouw aan de Monseigneur Van Leeuwenlaan te Hillegom, gelegen in het zuidelijk deel van het Sint Jozef Park, als moskee. Dit gebouw verkeert in een slechte staat van onderhoud. Daarom heeft El Ansaar behoefte aan een ander gebouw. Met het oog op nieuwe huisvesting is El Ansaar in overleg met verweerder getreden. In dit kader is het perceel Monseigneur Van Leeuwenlaan 13 te Hillegom (perceel), gelegen in het oostelijke gedeelte van het Sint Jozefpark, naar voren gekomen als een, volgens verweerder en El Ansaar, geschikte locatie voor een nieuwe moskee.
Verweerder is bereid om mee te werken aan het plan voor de realisering van een nieuw gebouw, met ruimte voor een moskee en diverse daarmee samenhangende sociaal-culturele activiteiten, op het perceel. Daarom heeft hij onderzoek laten verrichten naar de vraag of een moskee in de door El Ansaar voorgestane zin voldoet aan redelijke eisen van welstand, en naar de vraag of de realisering van zo'n moskee ook overigens planologisch en stedenbouwkundig inpasbaar is. Deze onderzoeken hebben geleid tot een welstandsadvies gedateerd 22 februari 2010 en een ruimtelijke onderbouwing gedateerd 31 augustus 2010. In de ruimtelijke onderbouwing is onder meer aandacht besteed aan de te verwachten parkeerdruk wegens het project. Mede op basis van voornoemde rapporten heeft verweerder besloten tot het nemen van een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en tot het verlenen van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet (Wonw).
2. Eisers staan op het standpunt dat het perceel niet geschikt is voor de realisering van een moskee in de door El Ansaar voorgestane zin - welke moskee substantieel groter en hoger is dan de thans aanwezige moskee - met name omdat, volgens eisers, het aantal parkeerplaatsen niet toereikend is en het beoogde gebouw niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ter ondersteuning van dit standpunt betogen eisers in hoofdzaak dat verweerder bij de berekening van de parkeerbehoefte onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd, en dat de ten behoeve van het project uitgebrachte welstandsadviezen wezenlijke gebreken vertonen. Aan dit betoog verbinden eisers de conclusie dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Verder hebben eisers aangevoerd dat verweerder bij het projectbesluit onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen.Eisers vragen de rechtbank om de beroepen gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, alsmede om zelf in de zaak te voorzien door de aanvraag van 5 februari 2010 alsnog definitief af te wijzen.
3.1. Per 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij die gelegenheid zijn de Wro en de Wonw ingrijpend gewijzigd. Verweerder heeft de thans in geding zijnde aanvraag echter vóór 1 oktober 2010 ontvangen. Daarom moest verweerder op die aanvraag beslissen - en moet de rechtbank het bestreden besluit toetsen - overeenkomstig de Wro en de Wonw zoals deze wetten op 30 september 2010 golden. Dit vloeit voort uit het bij de Wabo behorende overgangsrecht.
3.2. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Artikel 3.10, vierde lid, van de Wro verschaft de gemeenteraad de bevoegdheid om de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.
3.3. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wonw - voor zover hier relevant - is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
3.4. Artikel 44, eerste lid, van de Wonw - voor zover hier relevant - bepaalt dat de reguliere bouwvergunning moet worden geweigerd indien:
- de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij de bouwverordening (aanhef en onder b;
- het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan (aanhef en onder c);
- het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand (aanhef en onder d).
4. De rechtbank stelt voorop dat zij alle door partijen in het geding gebrachte stukken bij de beoordeling van de beroepen zal betrekken, dus ook de brief van verweerder van 20 oktober 2011 met de daarbij gevoegde bijlagen, alsmede de brieven van eiser sub 1 van 19 oktober 2011 en die van eiser sub 2 van 21 oktober 2011 met de daarbij gevoegde bijlagen. Hierbij neemt de rechtbank - onder verwijzing naar artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - in aanmerking dat partijen minimaal tien dagen de gelegenheid hebben gehad om op elkaars nieuwe stukken te reageren.
5. Partijen zijn het erover eens - en de rechtbank constateert - dat het project zich niet in alle opzichten verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Havenkwartier" (bestemmingsplan). Daarom heeft verweerder de aanvraag terecht tevens aangemerkt als het verzoek om toepassing van artikel 3.10, eerste lid, van de Wro. Verder is niet in geschil dat de gemeenteraad van Hillegom (gemeenteraad) de bevoegdheid, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro, aan verweerder heeft gedelegeerd. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bevoegd was om ten behoeve van het project toepassing aan artikel 3.10, eerste lid, van de Wro te geven.
6. Bij het beslissen op een verzoek om toepassing van artikel 3.10, eerste lid, van de Wro beschikt verweerder over een ruime mate van beleidsvrijheid. In dit kader heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) meermalen overwogen dat het niet de bedoeling is dat de rechter beoordeelt welke nadelige gevolgen nog wel en welke niet meer evenredig zijn, of dat de rechter uitmaakt welke uitkomst van de belangenafweging als het meest evenwichtig moet worden beschouwd. De ABRvS heeft hieraan - zakelijk weergegeven, en onder verwijzing naar artikel 3:4, tweede lid, van de Awb - toegevoegd dat de rechter zich dient te beperken tot beantwoording van de vraag of de door het bestuursorgaan gemaakte belangenafweging zulke ernstige gevolgen voor een belanghebbende heeft dat die afweging in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. In zoverre verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van de ABRvS van 9 mei 1996 (LJN: ZF2153). Het vorenstaande laat onverlet dat elke belangenafweging behoort te berusten op een zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten en omstandigheden, het controleren van adviezen daaronder begrepen, en op een voor derden kenbare motivering van de gemaakte keuze. Deze eisen zijn neergelegd in respectievelijk de artikelen 3:2, 3:9 en 3:46 van de Awb.
7.1. Met inachtneming van de zojuist geschetste uitgangspunten overweegt de rechtbank als volgt. De ruimtelijke onderbouwing is op verzoek van verweerder opgesteld door Buro SRO, een instantie waarvan de deskundigheid en onafhankelijkheid niet ter discussie staat. Bij de ruimtelijke onderbouwing is acht geslagen op het feit dat het bestemmingsplan zonder meer toelaat dat op het perceel een religieus gebouw, zoals een moskee, met een aanzienlijke oppervlakte wordt opgericht. Paragraaf 4.9 van de ruimtelijke onderbouwing heeft betrekking op de gevolgen van het project voor de parkeersituatie op en rond het perceel.
Blijkens de gedingstukken en de tijdens de zittingen van 12 mei 2011 en 4 november 2011 afgelegde verklaringen berusten de in de ruimtelijke onderbouwing getrokken conclusies op de algemeen - en ook door eisers - aanvaarde kencijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en Verkeerstechniek (CROW) zoals neergelegd in de Aanbevelingen voor vervoersvoorzieningen binnen de bebouwde kom (ASVV 2004). Naar het oordeel van de rechtbank is aldus het belang bij aanwezigheid van voldoende parkeerruimte uitdrukkelijk en op genoegzame wijze meegewogen bij het nemen van het projectbesluit. Onder die omstandigheid brengt een redelijke toepassing van artikel 9 van Pro de Woningwet, gelet op de aard van de in artikel 3.10 van de Wro geregelde zelfstandige projectprocedure, met zich dat het bepaalde in artikel 2.5.30 van de plaatselijke bouwverordening moet wijken voor hetgeen met het projectbesluit mogelijk is gemaakt. In zoverre verwijst de rechtbank naar vaste jurisprudentie van de ABRvS zoals verwoord in de uitspraken van onder meer 4 mei 2005 (LJN: AT5113) en 21 januari 2009 (LJN: BH0421). De rechtbank is van oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing afdoende is onderbouwd dat het overschot aan parkeervraag in de parkeerbalans kan worden opgevangen in de openbare ruimte in de nabije omgeving.
7.2. Desondanks heeft verweerder paragraaf 4.9 van de ruimtelijke onderbouwing, naar het oordeel van de rechtbank, niet zonder nadere toelichting aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Door Buro SRO is immers niet aangegeven waarom zij de parkeerbehoefte heeft berekend op basis van het aantal bidplaatsen in de moskee, en niet op basis van de bruto-vloeroppervlakte van het betreffende gebouw. Hierbij acht de rechtbank relevant dat het gebouw in kwestie tevens zal worden gebruikt voor diverse met religie samenhangende sociaal-culturele activiteiten. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, en wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet in stand kan blijven. In zoverre slagen de door eisers geformuleerde beroepsgronden.
7.3. De rechtbank is van oordeel dat het zojuist gesignaleerde (motiverings)gebrek inmiddels is hersteld. Daartoe overweegt zij het volgende. In zijn brief van 15 juli 2011 heeft verweerder aangegeven waarom hij zich schaart achter de keuze van Buro SRO om de parkeerbehoefte te berekenen op basis van het aantal bidplaatsen. Die motivering verwijst uitdrukkelijk naar jurisprudentie van de ABRvS inzake de parkeerbehoefte bij religieuze gebouwen met diverse nevenfuncties zoals verwoord in de uitspraken van onder meer 17 oktober 2007 (LJN: BB7590), 13 februari 2008 (LJN: BC4236) en 23 december 2009 (LJN: BK7450). De rechtbank ziet geen aanleiding tot het oordeel dat verweerder de in voornoemde uitspraken gevolgde redenering niet had mogen overnemen. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de moskee ook bedoeld is voor gelovigen van buiten Hillegom, hetgeen zou moeten worden afgeleid uit de grootte van de moskee en het feit dat in de nabije omgeving van Hillegom geen andere moskeëen aanwezig zijn. Eisers stellen voorts dat vanwege deze regionale functie de berekende parkeerdruk ontoereikend is voor het feitelijk gebruik. Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Het aantal van 200 gebedsplaatsen voor de 50 Hillegomse gezinnen die lid zijn van de vereniging, komt de rechtbank niet overdreven voor.
Tevens acht de rechtbank in dit kader relevant dat eisers hun stelling over de afwezigheid van moskeeën in de omgeving van Hillegom niet met concrete gegevens hebben onderbouwd. Die stelling is ter zitting van 4 november 2011 door de gemachtigde van El Ansaar zelfs ontkracht, door erop te wijzen dat het pand Frederiksveld 12 te Nieuw Vennep, in beheer bij de "Stichting Islamitisch sociaal-cultureel centrum Haarlemmermeer", onder meer als moskee wordt gebruikt.
8.1. Met betrekking tot de welstand overweegt de rechtbank het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder het welstandsadvies van 22 februari 2010 niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Dit advies is immers slechts gebaseerd op een toetsing van het project aan de nota "Beeldkwaliteitseisen nieuwbouw moskee Al Ansaar" (beeldkwaliteitsplan) en niet (tevens) aan de nota "Welstandsnota Hillegom 2008" (welstandsnota). Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de welstandsnota is vastgesteld door de gemeenteraad overeenkomstig het bepaalde in artikel 12a van de Wonw, en dat het beeldkwaliteitsplan slechts valt te kwalificeren als een intern gemeentelijk stuk dat de welstandsnota niet opzij kan zetten. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, en wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:9 van de Awb niet in stand kan blijven. In zoverre slaagt deze door eisers aangevoerde beroepsgrond.
8.2. De rechtbank oordeelt dat het zojuist gesignaleerde (onderzoeks-)gebrek inmiddels is hersteld. Daartoe overweegt zij het volgende.De welstandscommissie heeft het project op 8 juli 2011 en 18 oktober 2011 getoetst aan de algemene welstandscriteria zoals neergelegd in hoofdstuk 3 van de welstandsnota. De welstandsadviezen zijn opgesteld door een commissie waarvan de leden worden benoemd door de gemeenteraad (welstandscommissie). De deskundigheid van de leden, die alle zijn betrokken bij de stichting "Stichting Dorp, stad en land", staat buiten twijfel. De rechtbank ziet evenmin aanknopingspunten voor twijfel aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de welstandscommissie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers hun, overigens eerst ter zitting geventileerde, vermoedens op dit punt niet hebben geadstrueerd met concrete en verifieerbare feiten en omstandigheden.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de welstandscommissie niet heeft mogen toetsen aan de algemene welstandscriteria van hoofdstuk 3 van de welstandsnota. Zoals door verweerder is aangegeven, is in hoofdstuk 1 van de welstandsnota al rekening gehouden met een situatie als de onderhavige waarbij de gebiedsgerichte criteria ontoereikend of te beperkend zijn. Juist voor die situatie - genoemd zijn de onverwachte, experimentele of opvallende bouwwerken - wordt verwezen naar de in de welstandsnota opgenomen algemene criteria. Nu sprake is van een bouwwerk waarvoor de gebiedsgerichte criteria ontoereikend zijn, is terecht getoetst aan de algemene criteria. Deze toetsing heeft ertoe geleid dat de welstandscommissie - na het (her)benoemen van de leden overeenkomstig het bepaalde in de bouwverordening - uitgebreid heeft gemotiveerd dat en waarom het project voldoet aan de in hoofdstuk 3 van de welstandsnota gespecificeerde eisen. De rechtbank acht deze motivering toereikend. Er bestaat geen geschreven of ongeschreven rechtsregel die de welstandscommissie ertoe verplicht om het project te toetsen aan specifieke criteria die zijn neergelegd in een intern gemeentelijk document, zoals het beeldkwaliteitsplan. Evenmin kan van verweerder worden gevergd alsnog een beeldkwaliteitsplan door de gemeenteraad te laten vaststellen, met de bedoeling daarna het bouwplan daaraan te toetsen. In de welstandsnota is immers reeds voorzien in een toetsingskader voor bijzondere bouwplannen als het onderhavige. Verweerder heeft dan ook, naar het oordeel van de rechtbank, terecht volstaan met een toetsing van het project aan de welstandsnota.
8.3. Voorts constateert de rechtbank dat eisers geen tegenadvies heben ingebracht van een persoon of een instantie die zich qua deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid met de welstandscommissie kan meten. Bezien vanuit deze invalshoek, staat tegenover het advies van de welstandscommissie slechts de subjectieve opvatting van eisers. Dit is onvoldoende om de rechtbank tot het oordeel te brengen dat verweerder het advies van de welstandscommissie niet mede ten grondslag had mogen leggen aan het bestreden besluit.
9. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:9 en 3:46 van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Daartoe verwijst zij allereerst naar de rechtsoverwegingen 7.3 en 8.2 van deze uitspraak. Het vorenstaande heeft tot gevolg dat verweerder geen nieuwe beslissing op de aanvraag van 5 februari 2010 hoeft te nemen, en dat El Ansaar het project kan realiseren zonder te handelen in strijd met artikel 40 van Pro de Wonw en het verbod om grond te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
10. Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dienen de griffierechten aan eisers te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser sub 2 gemaakte proceskosten. De rechtbank bepaalt deze kosten - krachtens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) - op een bedrag van € 437 wegens de door mr. Plug verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1).Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 150 aan eiser sub 1 te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 150 aan eiser sub 2 te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298 aan eiseres sub 3 te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser sub 2 tot een bedrag van € 437, te betalen aan eiser sub 2.
Deze uitspraak is gedaan door mr.dr. L.M. Koenraad, voorzitter, en mr.drs. H.M. Braam en
mr. L. Koper, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2011.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.