Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Dordrecht
Sector Bestuursrecht
Vreemdelingenkamer
procedurenummer: AWB 11/2932, V-nummer: [nummer],
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geding tussen
[naam eiser], eiser,
gemachtigde: mr. M. Yildirim, advocaat te 's-Gravenhage,
en
de Minister voor Immigratie en Asiel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.M. de Wit, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 23 november 2010 heeft verweerder eiser een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder de beperking 'arbeid in loondienst op grond van Besluit 1/80', geldig van 11 oktober 2010 tot 11 oktober 2011.
Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 2 december 2010 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 25 januari 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 26 januari 2011 beroep ingesteld bij de rechtbank 's-Gravenhage.
Het beroep is op 28 juni 2011 behandeld ter zitting van een enkelvoudige kamer, waar beide partijen zijn verschenen bij gemachtigde. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Bij beslissing van 23 augustus 2011 heeft de rechtbank het onderzoek heropend, de zaak verwezen naar een meervoudige kamer en partijen gevraagd of zij de rechtbank toestemming verlenen om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Bij faxberichten van 24 augustus en 23 september 2011 hebben eiser en verweerder deze toestemming verleend, waarna de rechtbank het onderzoek opnieuw heeft gesloten.
2. Overwegingen
2.1. het wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) is onze Minister bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 is de vreemdeling in door Onze Minister te bepalen gevallen en volgens door Onze Minister te geven regels, leges verschuldigd terzake van de afdoening van een aanvraag. Daarbij kan Onze Minister tevens bepalen dat de vreemdeling voor de afgifte van een document waaruit het rechtmatig verblijf blijkt leges verschuldigd is. Als betaling achterwege blijft, wordt de aanvraag niet in behandeling genomen dan wel het document niet afgegeven.
2.1.2. Ingevolge artikel 3.57 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) wordt de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, verleend voor ten hoogste één jaar en kan (deze vergunning) telkens met ten hoogste één jaar worden verlengd.
Ingevolge artikel 3.59 van het Vb 2000 kan de verblijfsvergunning in afwijking van artikel 3.57 onder een beperking verband houdend met het verrichten van arbeid in loondienst worden verleend voor de duur waarvoor de tewerkstellingsvergunning ten behoeve van die arbeid is verleend. Indien ten behoeve van die arbeid op grond van artikel 1, eerste lid, onder j of l, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen geen tewerkstellingvergunning is vereist, kan de verblijfsvergunning worden verleend voor de duur van maximaal vijf jaren.
2.1.3. Ingevolge artikel 3.34, vierde lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, voor zover hier van belang, is de vreemdeling van Turkse nationaliteit ter zake van de afdoening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 in het kader van het verrichten van arbeid in loondienst een bedrag van € 43 (van 1 juli 2010 tot en met 31 december 2010: € 41) verschuldigd.
2.1.4. Ingevolge artikel 9 van de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: Associatieovereenkomst) erkennen de Overeenkomstsluitende Partijen dat binnen de werkingssfeer van de overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap vermelde beginsel.
2.1.5. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad d.d. 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: Besluit 1/80), voor zover hier van belang, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:
- na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat;
- na vier jaar legale arbeid in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van Besluit 1/80 passen de Lid-Staten van de Gemeenschap op de Turkse werknemers die tot hun legale arbeidsmarkt behoren een stelsel toe dat wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie uit hoofde van de nationaliteit ten opzichte van communautaire werknemers, voor wat betreft de lonen en verdere arbeidsvoorwaarden.
Ingevolge artikel 13 van Besluit 1/80 mogen de Lid-Staten en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
2.1.6. Volgens artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: Richtlijn 2004/38/EG), kan het gastland voor verblijven van meer dan drie maanden burgers van de Unie de verplichting opleggen om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven.
Volgens punt 12 van de considerans van de Richtlijn moeten lidstaten kunnen verlangen dat voor verblijfsperioden van meer dan drie maanden de burger van de Unie zich laat inschrijven bij de bevoegde autoriteiten van de plaats waar hij verblijft. Deze inschrijving wordt bevestigd door een verklaring van inschrijving.
Volgens punt 13 van de considerans van de Richtlijn dient het vereiste van een verblijfskaart beperkt te blijven tot familieleden van burgers van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en voor verblijfsperioden van meer dan drie maanden.
2.2. het bestreden besluit en het verweer
2.2.1. In het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
Omdat artikel 3.59 van het Vb 2000 niet van toepassing is op eiser, valt hij onder de hoofdregel van artikel 3.57 van het Vb 2000 en is hem een verblijfsvergunning verleend met een geldigheidsduur van één jaar.
Artikel 13 van Besluit 1/80 staat er niet aan in de weg dat leges worden geheven, mits het bedrag van de leges niet hoger is dan het bedrag dat in het land van herkomst van de eigen onderdanen wordt gevraagd voor de verlening of verlenging van een verblijfsvergunning.
Omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is, is op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) afgezien van het horen van eiser.
2.2.2. In het verweerschrift heeft verweerder, samengevat, het volgende naar voren gebracht.
De strekking van artikel 3.59 van het Vb 2000 is dat een verblijfsvergunning voor langer dan een jaar kan worden verleend als een tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) is verleend die langer dan een jaar geldig is. In het geval van eiser is geen sprake van een twv. Eiser valt niet onder artikel 3.59 van het Vb 2000. Artikel 3.57 van het Vb 2000 is een algemeen verbindend voorschrift, waarvan niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb kan worden afgeweken.
Omdat eiser nog geen drie jaar legale arbeid heeft verricht op grond van Besluit 1/80, is hij niet lang genoeg aanwezig om geleidelijk te kunnen inburgeren en is artikel 13 van dit besluit niet op hem van toepassing. Voor zover artikel 13 van Besluit 1/80 wel van toepassing zou zijn, moet in wezen worden beoordeeld of de nationale wet- en regelgeving in strijd is met het Associatierecht. Dat is niet het geval, omdat ten tijde van de inwerkingtreding van Besluit 1/80 geen verblijfsvergunningen voor het verrichten van arbeid in loondienst werden verstrekt met een geldigheidsduur langer dan één jaar. Evenmin is in dit verband sprake geweest van een versoepeling waarvan verweerder later is teruggekomen. Dat eiser een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van één jaar is verleend, is dan ook niet in strijd met Besluit 1/80. De legestarieven zijn verlaagd en in overeenstemming gebracht met de hoogte van de door Unieburgers verschuldigde leges voor de afgifte van een verblijfskaart. Voor zover het standpunt van eiser mede inhoudt dat niet zozeer de noodzaak om vaker een verlengingsverzoek in te dienen een verboden beperking is, maar de omstandigheid dat voor deze verzoeken leges verschuldigd zijn, is de hoogte van deze leges niet onevenredig. In zijn arrest van 29 april 2010 (Europese Commissie tegen Nederland; zaak C-92/07; JV 2010/237, voorts te raadplegen op www.europa.eu) heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) onderkend dat Turkse staatsburgers vaker om verlenging van hun verblijfsvergunning moeten vragen dan burgers van de Unie, maar het Hof heeft niet geoordeeld dat de positie van Turkse staatsburgers exact gelijk moet zijn aan die van burgers van de Unie. Anders dan voor Unieburgers bestaat voor Turkse werknemers een stelsel van geleidelijke opbouw van rechten, vervat in artikel 6 van Besluit 1/80. De Turkse werknemer groeit stapsgewijs toe naar vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Verweerder heeft er een gerechtvaardigd belang bij om deze opbouw van rechten in het oog te houden door regelmatig in het kader van een verlengingsaanvraag te bezien of nog steeds aan de voorwaarden wordt voldaan. Het verschil in positie tussen Turkse werknemers en Unieburgers rechtvaardigt het bestaande verschil in behandeling. Dit verschil kan niet als groot beschouwd worden.
2.3. de gronden van beroep
Eiser heeft, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De werkgever van een Turkse werknemer hoeft niet te beschikken over een twv. Blijkens artikel 11 van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) kan een twv voor maximaal drie jaar worden verleend. Artikel 3.59 van het Vb 2000 moet worden gelezen in samenhang met artikel 11 van de Wav. Dit betekent dat aan eiser een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van drie jaar kan worden verleend. Zowel artikel 3:57 van het Vb 2000 als de hiervan afwijkende bepalingen zijn kan-bepalingen, zodat verweerder zelf kan beoordelen hoe lang een verblijfsvergunning geldig is. Gelet hierop en omdat de Vreemdelingencirculaire 2000 een nadere uitleg van het Vb 2000 bevat, stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat artikel 4:84 van de Awb in dit verband niet van toepassing is.
Verweerder heeft in het bestreden besluit uitsluitend beoordeeld of leges geheven mogen worden. Eiser heeft echter niet aangevoerd dat dit niet mag. Uit het arrest van 17 september 2009 van het Hof (Sahin tegen Nederland; zaak C-242/06; JV 2009/402 en www.europa.eu) volgt dat dit mag, maar ook dat van Turkse burgers die rechten ontlenen aan Besluit 1/80 geen leges geheven mogen worden die onevenredig zijn aan het bedrag dat wordt gevraagd van Unieburgers. De combinatie van het jaarlijks opnieuw moeten aanvragen van een verblijfsvergunning en het jaarlijks moeten voldoen van leges staat niet in een redelijke verhouding tot de behandeling van burgers van de Unie. Unieburgers die rechtmatig in Nederland verblijven, ontvangen desgevraagd kosteloos een sticker met een verblijfsaantekening die voor onbepaalde tijd geldig is, terwijl hun gezinsleden een verblijfskaart met een geldigheidsduur van vijf jaar ontvangen tegen betaling van een eenmalig bedrag aan leges. Eiser moet jaarlijks een verblijfsvergunning aanvragen, waarmee ook andere kosten dan legeskosten zijn gemoeid. Het door verweerder gemaakte onderscheid in behandeling is in strijd met artikel 9 van de Associatieovereenkomst en artikel 10 en 13 van Besluit 1/80. Het standpunt van verweerder dat artikel 13 van Besluit 1/80 hier niet van toepassing is, is onhoudbaar in het licht van het arrest van 20 september 2007 van het Hof (Tum en Dari tegen het Verenigd Koninkrijk; zaak C-16/05; JV 2007/494 en www.europa.eu) en de uitspraak van 6 maart 2008 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (LJN BC6595). In het arrest in de zaak Sahin heeft het Hof de stelling van Nederland dat de behandeling van aanvragen van Turkse burgers ingewikkelder zou zijn dan die van Unieburgers verworpen. Anders dan verweerder suggereert, geldt ook voor Unieburgers een stelsel van opbouw van rechten. Zo regelt artikel 6 van de Richtlijn het verblijfsrecht voor maximaal drie maanden, worden de rechten van artikel 7, eerste lid, van deze richtlijn opgebouwd als de Unieburger in het gastland werknemer of zelfstandige is en ontstaat na vijf jaar rechtmatig verblijf van een Unieburger een duurzaam verblijfsrecht (artikel 16 van de Richtlijn). Verweerder onderzoekt de opbouw van deze rechten niet tussentijds bij een Unieburger, maar wel bij Turkse werknemers.
Het bezwaar van eiser kan niet in redelijkheid als kennelijk ongegrond worden beschouwd, zodat de hoorplicht is geschonden.
Eiser verzoekt de rechtbank zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat hij een verblijfsrecht heeft dat geldig is tot 10 oktober 2015. Voorts vraagt eiser vergoeding van de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten.
2.4. het oordeel van de rechtbank
2.4.1. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat artikel 3.59 van het Vb 2000 gelet op de tekst van deze bepaling niet van toepassing is op eiser. Het betoog van eiser over artikel 11 van de Wav faalt. Als een twv met een geldigheidsduur langer dan één jaar wordt verleend, kan worden aangenomen dat met het verblijf hier te lande van de desbetreffende werknemer gedurende langer dan één jaar een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, wat niet zonder meer het geval is als voor de tewerkstelling van een werknemer vanwege zijn nationaliteit geen twv is vereist. Dat met het verblijf van eiser hier te lande een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, heeft hij niet gesteld. Omdat artikel 3.59 van het Vb 2000 niet van toepassing is, geldt de hoofdregel van artikel 3.57 van het Vb 2000. Artikel 3.57 van het Vb 2000 strekt ertoe dat de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in beginsel wordt beperkt tot maximaal één jaar. Verweerder was niet gehouden om, voor zover hij daartoe al bevoegd zou zijn, met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van deze hoofdregel af te wijken.
2.4.2. Eiser voert terecht aan dat verweerder, door in het bestreden besluit uitsluitend te beoordelen of de legesheffing als zodanig toelaatbaar is en niet in te gaan op het betoog van eiser dat de combinatie van de verplichte jaarlijkse vergunningaanvraag en de jaarlijkse legesheffing Turkse werknemers onevenredig benadeelt ten opzichte van Unieburgers, niet heeft beslist op grondslag van het bezwaar. Gelet hierop is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
2.4.3. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zal de rechtbank vervolgens beoordelen of het verweerschrift een toereikend gemotiveerde weerlegging bevat van het betoog van eiser.
Het primaire standpunt in het verweerschrift dat artikel 13 van Besluit 1/80 hier niet van toepassing is, volgt de rechtbank niet. Tekst noch strekking van deze bepaling biedt steun aan het standpunt van verweerder dat de toepasselijkheid van deze bepaling afhankelijk is van de duur van het verblijf van de Turkse werknemer in het gastland. In het bestreden besluit is verweerder er dan ook terecht van uitgegaan dat artikel 13 van het Besluit 1/80 wel van toepassing is op eiser.
Uit voormelde arresten van 17 september 2009 (Sahin tegen Nederland) en 29 april 2010 (Europese Commissie tegen Nederland) van het Hof volgt dat het heffen van leges van Turkse werknemers die in Nederland een verblijfsrecht hebben op grond van Besluit 1/80 in strijd is met artikel 9 van de Associatieovereenkomst en met artikel 10, eerste lid, en artikel 13, van Besluit 1/80, indien de leges die van Turkse werknemers worden geheven onevenredig zijn aan de leges die van Unieburgers worden geëist voor de afgifte van soortgelijke documenten.
Tussen partijen is mede gelet op het verhandelde ter zitting niet (meer) in geschil dat Unieburgers die rechtmatig in Nederland verblijven desgevraagd kosteloos een sticker met een verblijfsaantekening in hun paspoort ontvangen die voor onbepaalde tijd geldig is, terwijl Turkse werknemers die in Nederland een verblijfsrecht hebben op grond van Besluit 1/80 gedurende de eerste vijf jaar van hun verblijf in Nederland jaarlijks een verblijfsvergunning moeten aanvragen en daarvoor leges zijn verschuldigd, thans € 43. Verweerder betwist evenmin dat aan het indienen van deze jaarlijkse aanvraag ook andere kosten zijn verbonden, zoals een bedrag van volgens eiser € 12 voor een jaarlijks opnieuw over te leggen recent bewijs van inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie.
De rechtbank is met eiser van oordeel dat hiermee sprake is van een aanzienlijk verschil in behandeling waarvoor verweerder geen steekhoudende argumenten heeft aangedragen, zodat het huidige vergunningenstelsel eiser als Turkse werknemer onevenredig benadeelt ten opzichte van Unieburgers. Het standpunt van verweerder dat Turkse werknemers gaandeweg een sterkere verblijfsrechtelijke positie opbouwen en dat deze opbouw anders verloopt dan bij Unieburgers, is op zichzelf juist. Dit neemt niet weg dat het verblijfsrecht van eiser op grond van Besluit 1/80 net als het verblijfsrecht van een Unieburger op grond van Richtlijn 2004/38/EG van rechtswege ontstaat en van rechtswege vervalt en niet afhankelijk is van de afgifte van een verblijfsvergunning of een vergelijkbaar document. Verweerder heeft niet gesteld en uit de stukken volgt ook niet dat het verblijfsrecht van Turkse werknemers beduidend vaker van rechtswege vervalt dan het verblijfsrecht van Unieburgers. Gelet hierop is de wens van verweerder om regelmatig te controleren of de Turkse werknemer nog steeds een verblijfsrecht ontleent aan Besluit 1/80 naar het oordeel van de rechtbank geen steekhoudend argument voor het grote verschil in behandeling tussen Turkse werknemers en Unieburgers.
2.4.4. De rechtbank komt tot de conclusie dat het verweerschrift geen toereikend gemotiveerde weerlegging bevat van het betoog van eiser, zodat er geen grond is om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
De rechtbank zal niet op de door eiser gevraagde wijze zelf in de zaak voorzien. Het is aan verweerder en niet aan de rechtbank om te bepalen hoe de onevenredige benadeling van eiser ten opzichte van Unieburgers ongedaan moet worden gemaakt of om alsnog deugdelijk te motiveren dat deze benadeling niet onevenredig is. Voorts heeft eiser niet onderbouwd wat de juridische basis is voor de door hem gewenste vaststelling van een verblijfsrecht voor de duur van vijf jaar, terwijl een dergelijke vaststelling niet op voorhand kan worden beschouwd als de enige manier waarop de onevenredige benadeling van eiser ten opzichte van burgers van de Unie ongedaan kan worden gemaakt.
Verweerder zal dan ook opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van eiser, met inbegrip van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
2.4.5. Uit het vorenstaande volgt dat eiser terecht aanvoert dat zijn bezwaar niet kennelijk ongegrond is, zodat het bestreden besluit voorts is genomen in strijd met artikel 7:2 van de Awb.
2.4.6. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
De rechtbank ziet voorts aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) vastgesteld op € 874 (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437 en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiser nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen. Omdat aan eiser volgens zijn gemachtigde een toevoeging is verleend, zodat de rechtbank daarvan uitgaat met dien verstande dat de gemachtigde alsnog een kopie van de toevoeging over moet leggen, moet voormeld bedrag aan proceskosten worden betaald aan de griffier van de rechtbank.
2.4.7. Gelet op het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 152 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 874 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te betalen aan de griffier van de rechtbank.
Aldus gegeven door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mrs. P. Putters en J.J. Klomp, leden, in tegenwoordigheid van A. Belmoudden, griffier, en door de voorzitter ondertekend.