Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 08 / 43342
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 8 juli 2011
in de zaak van:
[eiser],
geboren op [geboortedatum], Staatloze,
eiser,
gemachtigde: mr. S.S. Jangali, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de minister voor Immigratie en Asiel, voorheen de staatssecretaris van Justitie,
verweerder,
gemachtigde: mr. T.J.V. Visser, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te
’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Eiser heeft op 2 augustus 2007 verzocht om schadevergoeding voor de procedure naar aanleiding van zijn aanvraag van 10 april 1998. Verweerder heeft dit verzoek bij besluit van 14 januari 2008 afgewezen. Bij besluit van 29 oktober 2008 heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
1.2 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 25 mei 2011. Eiser en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1 Op grond van de stukken van de zaak en de zitting staat het volgende vast. Eiser is op 24 augustus 1987 Nederland binnengekomen. Eiser is vervolgens van 11 oktober 1988 tot 4 januari 1989 en van 5 mei 1990 tot 2 november 1990 kortdurend verblijf toegestaan voor het zoeken van werk. Op 30 januari 1992 is eiser in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf als EG-onderdaan, een zogenaamd E-document, laatstelijk verlengd tot 30 januari 2002.
Eiser heeft op 10 april 1998 een aanvraag voor een vergunning tot vestiging ingediend. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 14 april 2000 afgewezen en daarnaast de vergunning tot verblijf met terugwerkende kracht ingetrokken. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACV) heeft in de hiertegen gerichte bezwaarprocedure op 15 maart 2001 advies uitgebracht. De ACV heeft geadviseerd de vergunning tot verblijf met terugwerkende kracht in te trekken tot 30 januari 1992 wegens het verstrekken van onjuiste gegevens en de op 10 april 1998 ingediende aanvraag op te vatten als een aanvraag voor “voortgezet verblijf”, waarvoor eiser in aanmerking dient te komen. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 3 mei 2001, onder verwijzing naar het advies van de ACV, gegrond verklaard en eiser een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verleend onder de beperking “voortgezet verblijf” met ingang van 10 april 1998 geldig tot 10 april 2002. Op 21 januari 2003 is eiser in het bezit gesteld van deze verblijfsvergunning.
Eiser heeft op 31 juli 2006 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd als EG-langdurig ingezetene. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 6 april 2007 afgewezen.
2.2 Verweerder heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat door eiser niet wordt voldaan aan de cumulatieve vereisten als genoemd in artikel 6:162 en 6:163 Burgerlijk Wetboek (BW). Daarnaast kan, gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak, niet worden gesproken van een overschrijding van de redelijke termijn die noopt tot schadevergoeding.
2.3 Eiser stelt dat hij door het uitblijven van zijn verblijfsvergunning aanzienlijke schade heeft geleden. Zo heeft eiser zijn baan verloren en mocht hij niet werken omdat hij geen verblijfsvergunning had. Hierdoor kon eiser zijn huur niet betalen en is zijn woning ontruimd. De door eiser op 26 juli 1999 ingediende aanvraag om een WW-uitkering is daarop door het UWV afgewezen en vervolgens is de uitkering eerst naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2006 (AWB 04/573 en 04/578) betaalbaar gesteld. Zowel ten aanzien van de periode van de aanvraag tot aan de inwilligende beslissing, als ook ten aanzien van de periode die verweerder genomen heeft om aan de inwilligende beslissing daadwerkelijk gevolg te geven middels het verstrekken van een verblijfsvergunning, is sprake van onrechtmatig overheidshandelen, aldus eiser. Volgens eiser heeft verweerder hem ten onrechte geen schadevergoeding toegekend voor de dientengevolge geleden materiële en immateriële schade.
2.4 Eiser heeft in dit verband in de eerste plaats aangevoerd dat, anders dan verweerder meent, wel degelijk sprake is geweest van een onrechtmatig handelen vanwege de lange duur van de procedure.
2.5 Ingevolge artikel 6:162, eerste lid, BW is hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
2.6 Ingevolge artikel 6:163 BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden (het relativiteitsvereiste).
2.7 Voor de beantwoording van de vraag of verweerder gehouden is tot schadevergoeding in verband met de gestelde onrechtmatige besluitvorming dient aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht. Voor toekenning van schadevergoeding is gelet op de regeling van het aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht in het BW en de ter zake door de civiele rechter gevormde jurisprudentie grond indien er sprake is van een daad van de overheid die onrechtmatig is, dat wil zeggen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsnorm, welke onrechtmatige daad de overheid is toe te rekenen. Voorts dient de geschonden norm ertoe te strekken het belang van de benadeelde te beschermen (relativiteitsvereiste), dient er schade te zijn en moet voldoende causaal verband bestaan tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade.
2.8 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de motivering in het bestreden besluit dat geen sprake is van een onrechtmatige overheidsdaad omdat verweerder de vergunning tot verblijf op goede gronden heeft ingetrokken, miskend dat ook sprake kan zijn van onrechtmatig handelen door het overschrijden van de geldende beslistermijnen.
2.9 Zoals hiervoor is weergegeven, heeft verweerder op 14 april 2000 beslist op de aanvraag van verzoeker van 10 april 1998 en daarmee de beslistermijn van zes maanden, zoals neergelegd in artikel 15, aanhef en onder e, van de (toen geldende) Vreemdelingenwet 1994, ruimschoots overschreden. Vervolgens heeft verweerder op 3 mei 2001 beslist op het bezwaar van eiser van 9 mei 2000 en daarmee ook in de bezwaarfase de beslistermijn van tien weken op grond van artikel 7:10 Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden. Uit het vorenstaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat door het overschrijden van de geldende beslistermijnen sprake is van onrechtmatig handelen aan de zijde van verweerder. Gelet hierop behoeft het betoog van eisers gemachtigde ter zitting dat de beslissing in primo van 14 april 2000 en de beslissing op bezwaar van 9 mei 2000 daarnaast inhoudelijk onrechtmatig waren, geen bespreking meer.
2.10 Eisers standpunt dat verweerder daarnaast onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door na het inwilligende besluit op bezwaar van 3 mei 2001 het verblijfsdocument eerst op 21 januari 2003 af te geven, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Voor dit oordeel is in de eerste plaats van belang dat geen wettelijke termijn is vastgesteld waarbinnen een verblijfsdocument moet worden afgegeven. Daarnaast is de rechtbank uit de feitelijke gang van zaken, zoals deze door eiser wordt gesteld, maar door verweerder grotendeels wordt betwist en zoals de rechtbank die uit het dossier afleidt, niet gebleken van een normschending aan de zijde van verweerder dan wel van een normschending die verweerder kan worden toegerekend. Nu op dit punt geen sprake is van een onrechtmatig handelen of een onrechtmatig nalaten is reeds hierom niet voldaan aan de cumulatief gestelde voorwaarden voor een onrechtmatige daad, zoals hiervoor opgenomen en derhalve geen sprake van een onrechtmatige daad.
2.11 Eiser heeft voorts aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste. Voor de beoordeling van deze beroepsgrond is het volgende van belang.
2.12 De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 13 april 2007 (LJN: AZ8751, C06/081HR) in rechtsoverweging 3.4 het volgende overwogen: “Op zichzelf is juist dat de toelating van een vluchteling tot Nederland de vluchteling in staat stelt hier te lande een nieuw bestaan op te bouwen. Anders dan het hof heeft geoordeeld, betekent dit echter niet dat de toelating als vluchteling ertoe strekt deze in staat te stellen inkomen (uit betaalde arbeid) te verwerven. Het recht in Nederland betaalde arbeid te verrichten vloeit voort uit de toelating als vluchteling, en ontstaat pas nadat hij in Nederland als vluchteling is toegelaten. De toelating vindt plaats om humanitaire redenen, teneinde hem te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst. Zij strekt niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling. Het belang van de vluchteling om inkomen uit arbeid te kunnen verwerven speelt bij de beoordeling tot toelating als vluchteling geen rol en de Staat dient bij zijn beslissing omtrent de toelating als vluchteling hiermee geen rekening te houden. Als de Staat in het kader van de procedure tot toelating een voor die procedure geldende regel heeft geschonden, heeft de aanvrager toegang tot de rechter om deze schending te doen herstellen. Deze schending geeft in beginsel echter geen recht op vergoeding van schade als hier door [verweerster] is gevorderd”.
2.13 Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) komt het volgende naar voren (zie ondermeer uitspraken van 20 juni 2007 (200608917/1) en van 4 juni 2008 (200707146/1)). De regels van het nationale vreemdelingenrecht, op grond waarvan de vreemdeling recht had op de verblijfsvergunning die de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie haar uiteindelijk ook heeft verleend, hebben tot doel haar een recht op verblijf voor bepaalde tijd in Nederland te verlenen voor verblijf bij partner en strekken niet tot bescherming van vermogensrechtelijke belangen van de vreemdeling. Weliswaar stelt het verlenen van deze verblijfsvergunning de vreemdeling in staat hier te lande een bestaan op te bouwen, maar dit betekent niet dat verlening van de verblijfsvergunning als hier aan de orde ertoe strekt de vreemdeling in staat te stellen inkomen te verwerven en zich te verzekeren tegen ziektekosten. Dat de procedure door toedoen van de staat nodeloos lang heeft geduurd, maakt het vorenstaande niet anders.
2.14 Gezien hetgeen hiervoor door de Hoge Raad en de Afdeling is geoordeeld, voldoet de door eiser gevorderde schade vanwege het verlies van zijn baan, de ontruiming van zijn woning en de afwijzing (in eerste instantie) van het toekennen van een uitkering niet aan het relativiteitsvereiste. De door eiser ingediende aanvraag voor een vergunning tot vestiging, welke volgens het advies van de ACV moet worden aangemerkt als een aanvraag voor voortgezet verblijf ziet immers niet op de bescherming van vermogensrechtelijke belangen maar strekt ertoe eiser in staat te stellen rechtmatig in Nederland te kunnen verblijven.
2.15 Eisers stelling dat verweerder, onder verwijzing naar voornoemde jurisprudentie, in zijn geval ten onrechte heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste omdat eiser jarenlang rechtmatig verblijf heeft gehad, heeft gewerkt en gezien pagina 4 en 5 van het advies van de ACV, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Weliswaar heeft eiser in de perioden 11 oktober 1988 tot 4 januari 1989 en van 5 mei 1990 tot 2 november 1990 kortdurend rechtmatig verblijf gehad en heeft eiser volgens het advies niet te kwader trouw onjuiste gegevens verstrekt, de ACV heeft in zijn advies tevens opgenomen dat de vergunning tot verblijf met terugwerkende kracht tot het moment van verlening op 30 januari 1992 op goede gronden is ingetrokken. Daarnaast is van belang dat vorenstaande niet wegneemt dat, zoals hiervoor is overwogen, uit vaste jurisprudentie volgt dat aanvragen voor verblijf in Nederland niet strekken tot de bescherming van vermogensrechtelijke belangen, zodat reeds om die reden niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan.
2.16 Eisers beroep op de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam van 4 maart 2008 (AWB 06/42074) slaagt reeds niet nu deze bij uitspraak van de Afdeling van 3 december 2008 (200802367/1) is vernietigd omdat volgens de Afdeling, net als in de onderhavige zaak, niet zou zijn voldaan aan het relativiteitsvereiste. Het tijdig nemen van een inwilligende beslissing op de aanvraag stelt de wederpartij weliswaar in staat in Nederland eerder een bestaan op te bouwen door inkomen uit uitkering te verwerven en om voor andere voorzieningen, zoals de vergoeding van studieboeken, in aanmerking te komen, maar dit betekent niet dat het nemen van een tijdige en juiste beslissing omtrent het recht op verblijf in Nederland strekt tot bescherming van hun vermogensrechtelijke belangen, aldus de Afdeling.
2.17 Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij op grond van voornoemd onrechtmatig overheidshandelen - het overschrijden van de beslistermijnen - in aanmerking dient te komen voor immateriële schade en dat verweerder de ter zake doende procedure ten onrechte veel complexer omschrijft dan dat deze in werkelijkheid was.
2.18 Blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer in de uitspraak van 17 april 2009, 200806348/1/V2), kan een verzoek tot vergoeding van immateriële schade in een zaak als de onderhavige (die betrekking heeft op een verblijfsrechtelijke procedure) niet op artikel 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) worden gebaseerd. De rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan dat artikel mede ten grondslag ligt, geldt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 december 2008 (200804287/1), echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling en noopt er toe dat een dergelijk verzoek en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt door de Afdeling aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit de jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.
2.19 De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser, zoals ook uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komt, onder meer in het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk (AB 2001/86) en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië (JB 2006/134).
2.20 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 24 december 2008 (200802629/1), vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Voorts is in die uitspraak overwogen dat in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. De ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Uit voornoemde uitspraak volgt voorts dat, zoals ook volgt uit de jurisprudentie van het EHRM, bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking genomen moet worden en niet slechts of het (uiteindelijke) besluit op bezwaar is genomen binnen een redelijke termijn.
2.21 Daargelaten verweerders primaire standpunt, zoals opgenomen in het verweerschrift, dat - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2009 (200801365/2) - dat reeds geen aanspraak bestaat op schadevergoeding nu eiser het geschil niet aan de rechter heeft voorgelegd, slaagt eisers beroepsgrond niet. Daarvoor is van belang dat eiser in de desbetreffende procedure op 9 mei 2000 bezwaar heeft gemaakt tegen het afwijzende besluit van 14 april 2000 en verweerder dit bezwaar bij besluit van 3 mei 2001 gegrond heeft verklaard. Nu de termijn voor de behandeling van bezwaar volgens de hiervoor weergegeven uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 ten hoogste één jaar mag duren en verweerder in het onderhavige geval de termijn van één jaar niet heeft overschreden, heeft verweerder de redelijke termijn niet overschreden en komt eiser derhalve evenmin in aanmerking voor schadevergoeding.
2.22 Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
2.23 Er is geen grond een van de partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Kleij, voorzitter en mrs. E.B. de Vries-van den Heuvel en M.W. Groenendijk, leden van de meervoudige kamer in tegenwoordigheid van mr. L.I. Siers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2011.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.