Uitspraak
RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
vreemdelingenkamer
nevenzittingsplaats Almelo
regnr.: Awb 11/15523 VRONTN/CM
uitspraak van de enkelvoudige kamer
op het beroep tegen de maatregel van bewaring op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), toegepast ten aanzien van de vreemdeling genaamd althans zich noemende:
(…)
geboren op (…),
van (…) nationaliteit,
thans verblijvende in (….),
justitienummer: (…),
eiser,
gemachtigde: mr. R.C. van den Berg, advocaat te Waalwijk;
tegen
DE MINISTER VOOR IMMIGRATIE EN ASIEL,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. W. Steenstra,
ambtenaar van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
1. Procesverloop
Op 26 april 2011 is eiser met het oog op uitzetting in bewaring gesteld (op grond van artikel 59, eerste lid onder a, van de Vw 2000).
Eiser heeft op 6 mei 2011 tegen de maatregel van bewaring beroep ingesteld. Dit beroep strekt mede tot toekenning van schadevergoeding.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 mei 2011. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen. Ter zitting was een tolk aanwezig. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Op 18 mei 2011 heeft de rechtbank het onderzoek heropent, nu is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld om de door de rechtbank gevraagde informatie te verschaffen. Bij brief van 25 mei 2011 heeft verweerder hiervan gebruik gemaakt. Bij brief van 31 mei 2011is namens eiser hierop gereageerd. Beide partijen hebben toestemming gegeven om de zaak met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht buiten zitting af te doen. Op 8 juni 2011 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
2. Standpunten
Eiser heeft de rechtbank verzocht het beroep gegrond te verklaren, de opheffing van de bewaring te bevelen en schadevergoeding toe te kennen.
Verweerder heeft de rechtbank verzocht het beroep ongegrond te verklaren en het verzoek om toekenning van schadevergoeding af te wijzen.
3. Overwegingen
Beoordeeld dient te worden of de toepassing en tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring in overeenstemming zijn met de wettelijke vereisten dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid gerechtvaardigd zijn.
Gelet op het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat de procedure leidend tot de inbewaringstelling en de wijze van tenuitvoerlegging van de bewaring van de zijde van eiser niet wordt betwist. De bewaring is derhalve niet op die grond onrechtmatig.
In geschil is allereerst de vraag of de Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: Terugkeerrichtlijn) van toepassing is op eiser, die een zogenoemde Dublinclaimant is.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze richtlijn niet van toepassing is op Dublinclaimanten en dat de Verordening (EG) 343/2003 van de Raad van de Europese Unie van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (Dublinverordening) niet binnen het juridische kader van de Terugkeerrichtlijn valt, waardoor ten aanzien van Dublinclaimanten een afwijkend juridisch kader geldt voor het in bewaring stellen van vreemdelingen.
Verweerder vindt hiervoor steun in de concepttekst van de Europese commissie ter zake de aanpassing van de huidige Dublinverordening (Com(2008)820). In deze tekst is een nadrukkelijke passage over de detentie van Dublinclaimanten opgenomen. Hieruit blijkt volgens verweerder dat in de visie van de Europese Commissie en het Europese Parlement ten aanzien van Dublinclaimanten een afwijkend domein voor het opleggen van vreemdelingenbewaring bestaat, voor welk domein aanvullende regelgeving gegeven moet worden en welke regelgeving niet volgt uit de Terugkeerrichtlijn. De enige ratio achter een dergelijke bepaling is dat de bewaring van Dublinclaimanten niet door de Terugkeerrichtlijn wordt bestreken, waardoor aanvullende regelgeving noodzakelijk is om de regels in de lidstaten op dit punt te harmoniseren. Dat de huidige Dublinverordening nog geen expliciete bepaling kent op dit punt, doet er niet aan af dat de Terugkeerrichtlijn niet aangrijpt op dit punt.
Gelet op het voorgaande moet de Dublinverordening als een andere vorm van overdracht en verwijdering worden aangemerkt dan die genoemd in de Terugkeerrichtlijn. Voorts wordt de Dublinverordening niet genoemd, hetgeen wel in de rede had gelegen als de Terugkeerrichtlijn deze van de normale gang afwijkende overdrachten zou beogen te regelen.
Voorts verwijst verweerder nadrukkelijk naar een aantal passages uit het ‘‘Groenboek over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie blijven’ van 10 april 2002 (COM(2002)175), en uit de ‘Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen de illegaal in de Europese Unie verblijven’ (COM(2002)564), die zien op asiel, terugkeer, overname en doorreis. Hieruit concludeert verweerder dat de Europese Commissie ten aanzien van overname tussen de lidstaten op grond van de Dublinverordening nadere regels wil stellen. Nu geen specifieke passage over de bewaring van Dublinclaimanten in de Teurgkeerrichtlijn is opgenomen, stelt verweerder dat deze richtlijn niet van toepassing is op Dublinclaimanten. Dit standpunt wordt voorts door preambule 7 van de Terugkeerrichtlijn bevestigd.
Voorts heeft verweerder naar de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Zwolle van 31 maart 2011 (Awb 11/3429) en de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats
’s-Gravenhage van 3 mei 2011 (LJN: BQ5610) verwezen. In deze uitspraken is geoordeeld dat het ontvangende lidstaat niet kan worden aangemerkt als een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overeenkomsten of andere regelingen als bedoeld onder artikel 3, het derde lid, het tweede gedachtestreepje van de Terugkeerrichtlijn. Hierbij merkt verweerder op dat in artikel 2 van de Terugkeerrichtlijn de vreemdeling op wie de Dublinverordening van toepassing is niet wordt uitgesloten, maar dat gelet op de terugkeerdefinitie in het voornoemde artikel deze verordening niet onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn valt.
Tevens wijst verweerder er op dat in artikel 2 van de Terugkeerrichtlijn evenmin gewag wordt gemaakt van de vreemdelingen op wie de Procedurerichtlijn en/of de Opvangrichtlijn van toepassing is. In dit kader heeft het Europese Hof van Justitie in de uitspraak van 30 november 2009, C 357/29 (Kadzoev) geoordeeld dat er sprake is van afzonderlijke rechtsregelingen en dat de bewaring van een asielzoeker, gelet daarop, niet mag worden beschouwd als een bewaring in de zin van de Terugkeerrichtlijn.
Eiser heeft aangevoerd dat de Terugkeerrichtlijn op hem van toepassing is en dat artikel 2 van de Terugkeerrichtlijn de toepasselijkheid van de Terugkeerrichtlijn op Dublinclaimanten niet uitsluit.
De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, diende deze Terugkeerrichtlijn uiterlijk 24 december 2010 te zijn geïmplementeerd in de nationale wetgeving. Nu de Terugkeerrichtlijn tot op heden niet in de Nederlandse nationale wetgeving is geïmplementeerd, komt aan de Terugkeerrichtlijn per 25 december 2010 directe werking toe voor zover bepalingen daaruit onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn gesteld en een onderdaan van een derde land, die illegaal verblijft in Nederland, hier een beroep op doet.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Terugkeerrichtlijn, is deze richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. In artikel 2, tweede lid, Terugkeerrichtlijn, is een aantal uitzonderingen genoemd.
De rechtbank stelt vast dat de Dublinverordening niet als uitzondering in artikel 2, tweede lid, Terugkeerrichtlijn, is genoemd. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de Terugkeerrichtlijn van toepassing is op Dublinclaimanten.
De vergelijking van verweerder met het feit dat in artikel 2, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn ook geen melding wordt gemaakt van de vreemdelingen op wie de Procedurerichtlijn en/of de Opvangrichtlijn van toepassing is, maar dat deze richtlijnen afzonderlijke rechtsregelingen voor de bewaring van de betreffende vreemdelingen bevatten volgt de rechtbank om de navolgende redenen niet.
In artikel 2, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat deze richtlijn van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. Zogenoemde derdelanders die niet illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven vallen derhalve niet onder de werking van de Terugkeerrichtlijn. De Procedurerichtlijn, evenals de Opvangrichtlijn, zijn richtlijnen die mede bepalend zijn voor de vraag of een persoon illegaal op het grondgebied verblijft. De rechtbank wijst hierbij op de considerans onder 9. van de Terugkeerrichtlijn. Niet is gesteld of gebleken dat de Dublinverordening relevant is voor de bepaling of een Dublinclaimant een derdelander is die niet illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft. Reeds in zoverre gaat een vergelijking met de Dublinverordening niet op.
Bovendien kunnen Dublinclaimanten die niet langer rechtmatig verblijf in Nederland hebben naar het oordeel van de rechtbank niet onder de Procedurerichtlijn of Opvangrichtlijn worden geschaard, nu deze Dublinclaimanten in Nederland geen asielprocedure (meer) hebben lopen en derhalve niet kunnen worden aangemerkt als asielzoeker.
Voorts wordt verweerder niet gevolgd in zijn stelling, nu in de Dublinverordening zelf, in tegenstelling tot voornoemde richtlijnen, tot nu toe niets is geregeld ten aanzien van bewaring van Dublinclaimanten. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet gesproken worden van een afzonderlijke rechtsregeling voor Dublinclaimanten. Het feit dat de Europese Commissie in haar concepttekst inzake het aanpassen van de Dublinverordening voornemens is een bepaling omtrent bewaring op te nemen, maakt dit niet anders.
De rechtbank concludeert om die redenen dat de situatie van Dublinclaimanten op grond van artikel 2 van de Terugkeerrichtlijn onder de werkingssfeer van deze richtlijn valt. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of overdracht aan een verantwoordelijk Dublinland een wijze van terugkeer is, zoals bepaald in artikel 3 van de Terugkeerrichtlijn, in het bijzonder artikel 3, derde lid, tweede streepje.
De rechtbank ziet geen aanleiding te oordelen dat overdracht aan, in onderhavige zaak, België niet is aan te merken als terugkeer naar een land van doorreis. Mede gelet op het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat de Dublinverordening niet onder de in het voornoemde artikel ‘communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen’ zou kunnen vallen. De verwijzing naar de considerans onder 7. van de Terugkeerrichtlijn maakt dit niet anders. De in de considerans onder 7. geformuleerde opdracht strekt ertoe de lidstaten ertoe te zetten gezamenlijk of bilateraal afspraken te maken met derde landen ten aanzien van terugkeer. Dat hierbij niet is gewezen op het belang om dergelijke afspraken te maken tussen de lidstaten onderling is niet verwonderlijk, nu daarvoor reeds regelingen bestaan (zoals de Dublinverordening). Naar het oordeel van de rechtbank kan de considerans onder 7. daarom niet zo gelezen worden dat beoogd is de definitie van ‘terugkeer’ te beperken.
Dat vóór de totstandkoming van de Terugkeerrichtlijn en vóór de totstandkoming van de Dublinverordening het Groenboek naast het onderwerp ‘terugkeer als een integrerend onderdeel van een algemeen communautair immigratie en asielbeleid’ ook het onderwerp ‘onderlinge afstemming en betere samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van terugkeer’ is behandeld en bij het laatste onderwerp is ingegaan op de noodzaak van het ‘opstellen van een juridisch kader inzake een gemeenschappelijk overnamebeleid’, doet aan het hiervoor overwogene niets af. Hetzelfde geldt voor het feit dat de Europese Commissie in haar concepttekst inzake het aanpassen van de Dublinverordening voornemens is een bepaling omtrent bewaring op te nemen. Immers, de omstandigheid dat er een voornemen is geformuleerd om in de Dublinverordening bijzondere bepalingen op te nemen met betrekking tot de in bewaring stelling van Dublinclaimanten, betekent niet dat Dublinclaimanten thans reeds zijn uitgesloten van de toepasbaarheid van de Terugkeerichtlijn. De jurisprudentie waarnaar verweerder heeft verwezen, maakt het vorenstaande evenmin anders.
Gezien het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank de Terugkeerrichtlijn onverkort van toepassing.
Ten aanzien van de betwiste gronden die aan de maatregel ten grondslag liggen, overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is het volgende bepaald.
‘Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.’
Op grond van het tweede en vierde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, wordt de betrokken onderdaan van een derde land, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten. Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en worden de betrokkenen onmiddellijk vrijgelaten.
Voorts overweegt de rechtbank dat in artikel 3, onder 7, van de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat onder ‘risico op onderduiken’ het volgende moet worden verstaan: het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan toezicht’. Nu dergelijke objectieve criteria niet in de wetgeving zijn vastgelegd, overweegt de rechtbank dat de grond ‘risico op onderduiken’ niet als grond kan worden aangevoerd totdat aan het vereiste van het vastleggen van objectieve criteria in de nationale wetgeving is voldaan.
Gezien het voorgaande kan verweerder op dit moment een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt naar het oordeel van de rechtbank slechts in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, indien de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert.
Voorts stelt de rechtbank vast dat in het Kadzoev arrest in rechtsoverweging 70 is overwogen dat de mogelijkheid om een persoon om redenen van openbare orde en openbare veiligheid in bewaring te stellen geen grondslag kan vinden in de Terugkeerrichtlijn. Gelet op deze overweging uit het arrest, en gelet op het feit dat artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn met ingang van 25 december 2010 directe werking heeft, is de rechtbank van oordeel dat het belang van de openbare orde en nationale veiligheid op zich niet aan de maatregel van bewaring ten grondslag kan worden gelegd.
De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2011 (201100555/1/V3) dat aspecten van openbare orde niettemin aan een maatregel van bewaring ten grondslag mogen worden gelegd, indien hieruit kan worden afgeleid dat daarmee de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert. Dit dient wel voldoende te worden gemotiveerd.
Verweerder heeft in de bewaringsmaatregel opgenomen dat de maatregel van bewaring wordt gevorderd door het belang van de openbare orde omdat er aanwijzingen zijn om te vermoeden dat de vreemdeling zich aan de uitzetting zal ontrekken. Hierbij overweegt verweerder dat eiser:
• veroordeeld is ter zake een misdrijf;
• niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000);
• zich niet heeft aangemeld bij de korpschef;
• eerder niet rechtmatig in Nederland heeft verbleven;
• onvoldoende middelen van bestaan heeft.
Behoudens de grond ‘onvoldoende middelen van bestaan’ heeft eiser de gronden niet betwist, zodat niet in geschil is dat deze overige gronden terecht aan de maatregel van bewaring ten grondslag zijn gelegd. De gronden tezamen kunnen de maatregel naar het oordeel van de rechtbank dragen.
Voorts overweegt de rechtbank dat de grond ‘het niet beschikken over voldoende middelen van bestaan’ in het voornoemde Kadzoev arrest is genoemd als een grond die ziet op openbare orde en veiligheid. Zoals hiervoor overwogen kan deze grond niettemin aan een maatregel van bewaring ten grondslag worden gelegd, indien hieruit kan worden afgeleid dat daarmee de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert. Nu verweerder niet heeft toegelicht dat en op welke wijze eiser metterdaad de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, mocht hij naar het oordeel van de rechtbank deze omstandigheid niet aan de maatregel ten grondslag leggen.
Eiser heeft ter zitting betoogd dat het niet nodig was geweest om hem in bewaring te stellen. Hij is in het verleden al uitgezet naar België en hij wilde zelf vrijwillig terugkeren. Verweerder heeft volgens eiser in strijd met artikel 59, derde lid, van de Vw 2000 en de Terugkeerrichtlijn gehandeld.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat, in aanmerking nemend de vreemdelingrechtelijke historie van eiser en de gronden van de maatregel, verweerder zich middels de bewaringsprocedure ervan mag verzekeren dat eiser daadwerkelijk naar België terugkeert. Het beroep van eiser op de Terugkeerrichtlijn hieromtrent kan niet slagen, omdat eiser niet geconcretiseerd heeft hoe verweerder in strijd met deze richtlijn heeft gehandeld.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende voortvarendheid betracht bij de (voorbereiding van de) verwijdering van eiser. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op 27 april 2011 een verzoek naar Bureau Dublin verzonden met het verzoek eiser te claimen bij België. Op 29 april 2011 en 9 mei 2011 hebben vertrekgesprekken plaatsgevonden. Op 3 mei 2011 is een Dublinclaim verzonden naar de autoriteiten van België.
Ook overigens zijn geen feiten of omstandigheden gebleken op grond waarvan de bewaring onrechtmatig moet worden geacht.
Dit brengt mee dat de toepassing en tenuitvoerlegging van de bewaring in overeenstemming zijn met de wettelijke vereisten en dat de bewaring bij afweging van alle daarbij betrokken belangen gerechtvaardigd is.
Het beroep is ongegrond. Daarom kan geen schadevergoeding worden toegekend.
4. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gedaan door mr. A. Flos, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. J.T. de Gooijer-Janse, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen een week na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van “Hoger beroep vreemdelingenzaken”, postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage.
Artikel 85 Vw 2000 bepaalt dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak bevat. Artikel 6:6 Algemene wet bestuursrecht (herstel verzuim) is niet van toepassing.
Afschrift verzonden: