Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: 386286 / KG ZA 11-110
Vonnis in kort geding van 8 maart 2011
in de zaak van
de statutaire vereniging met rechtspersoonlijkheid
Vereniging Algemeen Hindoe Onderwijs Nederland,
gevestigd te 's-Gravenhage,
eiseres,
advocaat mr. N.M. Slump te Middelburg,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, meer in het bijzonder de Onderwijsinspectie),
gedaagde,
advocaat mr. J. Bootsma te 's-Gravenhage.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als 'VAHON' en 'de Staat'.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 1 maart 2011 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. In 2010 is er een conflict geweest tussen het voormalige en het huidige bestuur van VAHON, naar aanleiding waarvan een eerdere kort gedingprocedure heeft plaatsgevonden waarin de voormalige bestuursleden - samengevat - hun bestuurszetel opeisten. Bij vonnis van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 17 augustus 2010 zijn de daartoe strekkende vorderingen afgewezen.
1.2. Bij brief van 2 december 2010, zowel als e-mailbericht als per post verzonden, heeft de Inspectie van het Onderwijs (onderdeel van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), hierna te noemen 'de Inspectie', aan VAHON meegedeeld dat de Inspectie voornemens is om een incidenteel onderzoek, hierna te noemen het 'incidenteel onderzoek', uit te voeren naar de juistheid van (naar later bleek) een tweetal signalen van intimidatie, bedreiging, agressie of geweld die de Inspectie in oktober 2010 hebben bereikt met betrekking tot de onder bestuur van VAHON staande Algemene Hindoeschool te 's-Gravenhage, hierna 'de school'. Daarbij is meegedeeld dat het onderzoek in ieder geval zal bestaan uit een schriftelijke bevraging (enquête) van alle personeelsleden van de school en van alle ouders van leerlingen van de school, waarna - na verwerking van de ontvangen gegevens - zal worden gesproken met de individuele bestuursleden. Bedoelde brief is gebaseerd op artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot). Wanneer zou blijken dat de signalen een waarheidsgetrouw beeld van de situatie op de school geven, kan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een aanwijzing in de zin van artikel 163b lid 1 Wet op het primair onderwijs (Wpo) geven, vanwege wanbeheer door een of meer bestuurders.
1.3. Op of omstreeks 6 december 2010 zijn de onder 1.2. bedoelde enquêtes met een begeleidende brief die is gedateerd op 6 december 2010 verstuurd aan alle personeelsleden en ouders van leerlingen. In de enquête die bestemd is voor de personeelsleden van de school is gevraagd of men in het afgelopen schooljaar door een lid van het schoolbestuur, danwel door een collega is bedreigd of geïntimideerd of dat men van de zijde van het schoolbestuur of een collega agressie of fysiek geweld heeft ondervonden, alsmede hoe dikwijls dit is gebeurd. Tevens is gevraagd naar de algehele veiligheidsbeleving van het personeel.
In de enquête die bestemd is voor de ouders van de leerlingen van de school is onder meer gevraagd of de ouders in het lopende of in het vorige schooljaar in verband met de school zijn bedreigd of geïntimideerd, danwel agressie of fysiek geweld hebben ondervonden en tevens wanneer en door wie dit heeft plaatsgevonden.
1.4. Na eerder mondeling bezwaar te hebben gemaakt, heeft de advocaat van VAHON bij brief van 6 december 2010 aan de Inspectie meegedeeld dat VAHON zich verzet tegen het incidenteel onderzoek in de door de Inspectie gekozen vorm.
1.5. In een e-mailbericht van 6 december 2010 heeft de Inspectie - voor zover hier van belang - het volgende aan de advocaat van VAHON meegedeeld:
"(...)
Wanneer de veiligheid van onderwijsdeelnemers (mogelijk) in gevaar is, is de inspectie er zoals reeds aangegeven alles aan gelegen om op zo kort mogelijke termijn te handelen. Vanwege de aard en ernst van signalen over intimidatie en bedreiging, volstaat de inspectie in dergelijke gevallen niet met een verwijzing naar de algemene klachtprocedure bij de school maar stelt zij een eigen onderzoek in. Er is geen aanleiding om dit onderzoek door een externe deskundige uit te laten voeren, daar de inspectie zelf over de benodigde deskundigheid beschikt.
Het is in het belang van het onderzoek om niet aan de kant van het bestuur te beginnen, maar bij de ouders en het personeel. Het bevragen van alle ouders en personeelsleden wordt dan ook noodzakelijk geacht om een goed beeld te krijgen van de situatie. De enquêtes zijn zorgvuldig opgesteld en de vraagstelling is feitelijk van aard. Mitsdien is voldaan aan het evenredigheidsvereiste. De bevindingen van het incidentele onderzoek worden neergelegd in een ontwerprapport. Het bestuur krijgt de gelegenheid om daarop te reageren middels een zienswijze en zodoende de bevindingen van het onderzoek te weerleggen. Daarmee is voldaan aan het beginsel van hoor en wederhoor.
(...)".
1.6. De advocaat van VAHON heeft bij e-mailbericht aan de Inspectie van 7 december 2010 nogmaals bezwaar gemaakt tegen het incidenteel onderzoek en heeft daarbij tevens vragen gesteld. Van de zijde van de Inspectie is daarop bij brief van 8 december 2010 gereageerd. Deze reactie heeft dezelfde strekking als het hiervoor genoemde e-mailbericht van de Inspectie van 6 december 2010.
1.7. Bij brief van 5 januari 2011 heeft de advocaat van VAHON de bezwaren van VAHON tegen het incidenteel onderzoek herhaald, waarbij tevens een verzoek is gedaan op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Dit verzoek luidt als volgt:
"(...)
Ik verneem graag - op basis van de Wet Openbaar Bestuur - wie de enquête heeft/hebben opgesteld. En tevens of deze(n) een daartoe gerichte opleiding heeft/hebben gevolgd en/of daarvoor op andere wijze expertise hebben opgebouwd, en zo ja op welke wijze.
(...)".
1.8. Op 17 januari 2011 heeft de advocaat van VAHON een klaagschrift ingediend bij de Inspectie. In dit klaagschrift uit VAHON haar klachten met betrekking tot de handelwijze van de Inspectie. Bij brief van 10 februari 2011 heeft de klachtadviescommissie van de Inspectie aan VAHON meegedeeld dat haar klacht in behandeling is genomen. Op 16 maart 2011 zal een hoorzitting plaatsvinden ter behandeling van deze klacht.
1.9. Bij brief van 25 januari 2011 zijn de individuele bestuursleden van VAHON door de Inspectie uitgenodigd voor het hiervoor onder 1.2. genoemde gesprek. Geen van hen heeft aan deze uitnodiging gevolg gegeven.
1.10. Bij brief van 21 februari 2011 heeft de Inspectie naar aanleiding van een verschil van mening tussen partijen over de datum van verzending van de enquêtes - onder meer - aan de advocaat van VAHON meegedeeld dat de enquêtes niet eerder dan 6 december 2010 aan de personeelsleden en de ouders van de leerlingen van de school zijn gezonden. Als bewijs heeft de Inspectie een tweetal uitdraaien uit het postregistratiesysteem van de Inspectie meegezonden.
1.11. Op 22 februari 2011 heeft de Inspectie een besluit genomen op het onder 1.7. genoemde Wob-verzoek. In dit besluit is - voor zover hier relevant - het volgende vermeld:
"(...)
Besluit
Op grond van onderstaande motivering heb ik besloten uw verzoek gedeeltelijk toe te wijzen en gedeeltelijk af te wijzen. Het deel van uw verzoek betreffende de achtergrond en deskundigheid van de inspectiemedewerkers die de enquête hebben opgesteld wordt met het onderhavige besluit toegewezen. De namen van de bovengenoemde personen maak ik niet openbaar met een beroep op artikel 10, tweede lid, onderdeel e, van de Wob.
Ik kan u meedelen dat de enquête is opgesteld door twee personen: een zeer ervaren onderwijsrechtjurist én een psycholoog met ruime ervaring en expertise op het gebied van schriftelijke bevraging. Beide personen zijn tevens werkzaam als inspecteurs.
Met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt het verzoek betreffende de namen van de personen die de enquête hebben opgesteld afgewezen.
(...)".
1.12. Bij brief aan de advocaat van VAHON van 24 februari 2011 heeft de Inspectie de aanleiding voor het incidenteel onderzoek, alsmede de opzet en de verdere aanpak daarvan nogmaals toegelicht.
2. Het geschil
2.1. VAHON vordert - zakelijk weergegeven - de Staat te gebieden het incidenteel onderzoek te staken en gestaakt te houden en de Staat te verbieden gebruik te maken van de gegevens uit de reeds ontvangen en de nog te ontvangen enquêtes en deze gegevens te vernietigen, alsmede de Staat te gebieden antwoord te geven op de volgende vragen:
1) Welke ambtenaar of ambtenaren hebben de enquêtes met bijbehorende brieven opgesteld?
2) Welke daarvoor relevante opleiding hebben zij gevolgd, c.q. welke daarvoor relevante (werk-)ervaring hebben zij in het verleden opgedaan, dit alles onderbouwd met opleidingscertificaten en/of referenties?
3) Hoeveel signalen over onveiligheid, intimidatie en bedreiging heeft de Inspectie eind oktober 2010 ontvangen ter zake van de VAHON-school?
4) Wat was de precieze inhoud van die signalen?
5) Wie gaf/gaven die signalen af?,
een en ander op straffe van dwangsommen en met veroordeling van de Staat in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
2.2. Daartoe stelt VAHON het volgende. Vorig jaar is een kort geding-procedure gevoerd tussen het voormalige bestuur en het huidige bestuur van VAHON, waarin de voormalige bestuursleden kort gezegd hun bestuurszetel weer opeisten. Zij zijn in die procedure in het ongelijk gesteld en VAHON heeft uit diverse bronnen vernomen dat zij het daar niet bij zullen laten zitten. Derhalve is het mogelijk dat de meldingen van intimidatie, bedreiging, agressie of geweld bij de Inspectie afkomstig zijn van de voormalige bestuursleden, die trachten VAHON door middel van verdachtmakingen in diskrediet te brengen. VAHON heeft tevens vraagtekens geplaatst bij de gekozen onderzoeksvorm. Als er sprake is van concrete gevallen van bedreiging, geweld of intimidatie moeten die concrete gevallen onderzocht worden. In plaats daarvan is gekozen voor het verzenden van anonieme enquêtes. Door het anonieme karakter is het onderzoeksresultaat niet te controleren en onbetrouwbaar, omdat niet is vast te stellen door wie een enquête is ingevuld. Daar komt bij dat de enquêtes door de vraagstelling de schijn van partijdigheid wekken, nu het erop lijkt dat daarmee bevestiging wordt gezocht voor een reeds gevormd oordeel. De gekozen onderzoeksvorm is onnodig extensief en de Inspectie had minder vergaande middelen kunnen inzetten om tot waarheidsvinding te komen, waarbij het imago van de school minder zou worden geschaad. Voorts is sprake van valsheid in geschrift, nu de Inspectie in strijd met de waarheid heeft verklaard dat de enquêtes op 6 december 2010 zijn verstuurd, terwijl sommige ouders de enquête al op 4 december 2010 hebben ontvangen. VAHON begrijpt bovendien niet waarom de Inspectie niet heeft kunnen wachten met de verzending van de enquêtes en stelt zich op het standpunt dat de Inspectie rauwelijks te werk is gegaan. Gelet op het voorgaande handelt de Onderwijsinspectie onrechtmatig jegens VAHON. VAHON lijdt hierdoor schade, zodat zij een spoedeisend belang heeft bij toewijzing van haar vorderingen.
2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. VAHON legt aan haar vorderingen ten grondslag dat de Staat onrechtmatig jegens haar handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - tot kennisneming van de vordering gegeven.
3.2. Vooropgesteld wordt dat de Inspectie op grond van de Wot onder meer tot taak heeft het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs en dat de Inspectie in dat verband op grond van artikel 15 Wot de bevoegdheid heeft een incidenteel onderzoek in te stellen. Daarbij wordt tot uitgangspunt genomen dat de Inspectie, als orgaan van de Staat, een grote mate van (beleids-)vrijheid heeft bij de beslissing tot het instellen van een incidenteel onderzoek. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter zich terughoudend dient op te stellen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de Inspectie. Voor ingrijpen van de voorzieningenrechter kan slechts plaats zijn indien de Inspectie in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het besluit om een incidenteel onderzoek te doen uitvoeren naar de school.
3.3. Naar voorlopig oordeel heeft de Inspectie naar aanleiding van de signalen van bedreiging, geweld en intimidatie gelet op de taakomschrijving in de Wot terecht besloten een incidenteel onderzoek in te stellen naar de kwaliteit van het onderwijs op de school. De Inspectie heeft ervoor gekozen een anonieme enquête te houden onder de personeelsleden en de ouders van de leerlingen van de school. De gekozen methode van onderzoek, de vragen die aan de personeelsleden en aan de ouders van de leerlingen van de school zijn gesteld en het verloop van de procedure zijn daarbij voorshands op adequate wijze aan VAHON kenbaar gemaakt en desgevraagd nader toegelicht. Vooralsnog is niet gebleken dat de vragen in de enquête op onzorgvuldige wijze zijn opgesteld, noch dat deze zijn opgesteld door personen die niet over de daarvoor benodigde deskundigheid beschikken. Anders dan VAHON heeft gesteld is voorshands niet aannemelijk geworden dat door de vraagstelling in de enquêtes de schijn van partijdigheid wordt gewekt, noch dat de uitkomst van een anonieme enquête per definitie oncontroleerbaar en onbetrouwbaar is. Gelet op de aard van de signalen en de omstandigheid dat deze mede zijn gericht tegen de bestuursleden van VAHON is de keuze van de Inspectie om het incidenteel onderzoek allereerst te richten op de personeelsleden en de ouders van de leerlingen van de school niet onbegrijpelijk. Daarbij is niet gebleken dat de gekozen onderzoeksmethode zo vergaand is of dat het imago van de school op dusdanige wijze wordt geschaad dat dit leidt tot onrechtmatigheid van het incidenteel onderzoek.
3.4. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat de door de Inspectie gekozen onderzoeksmethode met voldoende waarborgen is omkleed. De individuele bestuursleden worden immers na verwerking van de informatie die is ontvangen naar aanleiding van de enquêtes in de gelegenheid gesteld om hun standpunt met betrekking tot de uitkomst van het incidenteel onderzoek kenbaar te maken. De Inspectie is in verschillende gesprekken door VAHON geïnformeerd over de bestaande vete met de oud-bestuursleden. Daar komt nog bij dat op 16 maart 2011 een hoorzitting plaatsvindt naar aanleiding van het door VAHON ingediende klaagschrift. Tijdens deze hoorzitting heeft VAHON wederom de gelegenheid haar bezwaren toe te lichten. VAHON kan bij die gelegenheid wederom haar stelling dat de signalen mogelijk afkomstig zijn van de voormalige bestuursleden nader voor het voetlicht brengen. Naar voorlopig oordeel is niet gebleken dat de bezwaren van VAHON niet of onvoldoende zullen worden meegewogen in het uiteindelijke advies van de Inspectie of al dan niet een aanwijzing dient te worden gegeven door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
3.5. Tegenover de stelling van VAHON dat de Inspectie rauwelijks te werk is gegaan, heeft de Inspectie aangevoerd dat ervoor gekozen is om de enquêtes zo snel mogelijk nadat het besluit om een incidenteel onderzoek in te stellen is genomen te verzenden, om te voorkomen dat de personeelsleden en de ouders van de leerlingen van de school door langer tijdsverloop door het bestuur van VAHON, danwel door elkaar zouden kunnen worden beïnvloed, hetgeen de voorzieningenrechter voorshands redelijk voorkomt.
3.6. Partijen verschillen voorts van mening over de vraag op welke datum de enquêtes aan de personeelsleden en aan de ouders van de leerlingen van de school zijn toegezonden. Nog daargelaten de vraag of het enkele noemen van een onjuiste verzenddatum, zoals VAHON heeft betoogd, de conclusie rechtvaardigt dat het incidenteel onderzoek moet worden gestaakt, is naar voorlopig oordeel niet gebleken dat de Inspectie zich schuldig heeft gemaakt aan valsheid in geschrift. Uit de door de Inspectie overgelegde producties, meer in het bijzonder uit de onder 1.10. bedoelde uitdraaien uit het postregistratiesysteem van de Inspectie, blijkt genoegzaam dat de enquêtes niet eerder dan op 6 december 2010 aan de personeelsleden en aan de ouders van de leerlingen van de school zijn toegezonden. De overgelegde verklaringen van ouders, waaruit zou blijken dat de enquêtes al op 4 december 2010 zouden zijn ontvangen, zijn hiertegenover niet voldoende.
3.7. De gevorderde staking van het incidenteel onderzoek en het verbod om gebruik te maken van de gegevens uit de enquêtes worden gelet op het voorgaande afgewezen.
3.8. Ter zake van het gevorderde gebod om antwoord te geven op vragen wordt het volgende overwogen. VAHON heeft de hiervoor onder 2.1. onder 1) en 2) weergegeven vragen ook aan de Inspectie gesteld in het kader van het onder 1.7. bedoelde Wob-verzoek. In het besluit van de Inspectie van 22 februari 2011 is antwoord gegeven op de vraag met betrekking tot de opleiding, ervaring en deskundigheid van de betrokken ambtenaren en is het verzoek om bekendmaking van hun namen gemotiveerd afgewezen. Tegen dit besluit staat de weg van bezwaar en beroep en daarmee een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. VAHON is dan ook in dit deel van haar vordering niet-ontvankelijk. Hetzelfde geldt voor de onder 2.1. onder 3) weergegeven vraag, nu de Inspectie reeds voorafgaand aan dit kort geding aan VAHON heeft meegedeeld dat het gaat om twee incidenten, zodat VAHON bij beantwoording van die vraag geen belang meer heeft. Met betrekking tot de vragen onder 2.1. onder 4) en 5) wordt overwogen dat de Inspectie voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het niet in het belang van het onderzoek is wanneer de gevraagde informatie wordt prijsgegeven, terwijl beantwoording van die vragen er voorts toe leidt dat de identiteit van de betrokkenen bekend wordt. Dit deel van de vordering wordt dan ook afgewezen.
3.9. VAHON zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart VAHON niet-ontvankelijk in haar vordering strekkende tot beantwoording van de hiervoor onder 2.1. onder 1), 2)
en 3) geformuleerde vragen;
- wijst de overige vorderingen af;
- veroordeelt VAHON in de kosten van dit geding, tot dusver aan de zijde van de Staat begroot op € 1.384,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 568,-- aan griffierecht;
- verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2011.
mvt