Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3, meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/3121 BESLU
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kindergarden Nederland B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
I PROCESVERLOOP
Bij besluit van 25 november 2008 heeft verweerder eiseres een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Wet kinderopvang (Wko).
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 17 december 2008 bezwaar gemaakt.
Eiseres is op 12 februari 2009 door de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de adviescommissie) gehoord omtrent haar bezwaar.
Bij besluit van 20 maart 2009 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de adviescommissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en op 18 november 2009 en 1 december 2009 nadere stukken toegezonden.
De zaak is op 2 december 2009 ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mrs. Q.J. Tjeenk Willink en W. Vriesendorp, beiden advocaat te Amsterdam, en door [A] en [B], statutair directeur respectievelijk kwaliteitsmanager van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] en [D].
II OVERWEGINGEN
1.1Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Wko organiseert de houder van een kindercentrum (hierna: de houder) de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie.
Ingevolge artikel 54 van de Wko informeert de houder de ouders wier kinderen in het kindercentrum worden opgevangen over het te voeren beleid als bedoeld in deze paragraaf.
Ingevolge artikel 57a, eerste lid, van de Wko kan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beleidsregels stellen omtrent de toepassing van de artikelen 49, 50, 51 en 56.
Ingevolge artikel 60a van de Wko, voor zover thans van belang, treft de houder een regeling voor de behandeling van klachten van de oudercommissie over een door hem genomen besluit als bedoeld in artikel 60, eerste lid. De houder brengt de getroffen regeling op passende wijze onder de aandacht van de oudercommissie.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wko kan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin zich een kindercentrum bevindt dat de bij of krachtens hoofdstuk 3, paragrafen 2 en 3, gegeven voorschriften - waartoe de artikelen 50, 54 en 60a van de Wko behoren - niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven. Ingevolge het tweede lid geeft het college van burgemeester en wethouders in een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid met redenen omkleed aan op welke punten de in het eerste lid bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.
1.2 Met gebruikmaking van artikel 57a van de Wko zijn de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang (verder: de beleidsregels) opgesteld en gepubliceerd in de Staatscourant (17 november 2004, nr. 222, pag. 18). Volgens artikel 3, zevende lid, van de beleidsregels bedraagt bij dagopvang de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal feitelijk aanwezige kinderen (verder: 'de beroepskracht-kind-ratio') ten minste: (a) één beroepskracht per vier kinderen in de leeftijd tot één jaar, (b) één beroepskracht per vijf kinderen in de leeftijd van één tot twee jaar, (c) één beroepskracht per zes kinderen in de leeftijd van twee tot drie jaar, en (d) één beroepskracht per acht kinderen in de leeftijd van drie tot vier jaar.
Ingevolge artikel 3, achtste lid, van de beleidsregels wordt het aantal beroepskrachten, bedoeld in het zevende lid, bij een gemengde leeftijdsgroep bepaald aan de hand van de voor de aanwezige leeftijdscategorieën geldende maximale aantallen kinderen, waarbij aan het eind van de berekening naar boven kan worden afgerond.
Met de beleidsregels is beoogd te bewerkstelligen dat bestuursorganen zoals verweerder bij toepassing van de wet de kwaliteitseisen op uniforme wijze toepassen.
1.3 Verweerder interpreteert de globale (kwaliteits)norm uit artikel 50, eerste lid, tweede volzin, van de Wko overeenkomstig artikel 3, zevende lid en achtste lid, van de beleidsregels. Uit de toelichting bij de beleidsregels volgt dat deze regels op hun beurt zijn ontleend aan wat een aantal bij de kinderopvang betrokken instellingen bij convenant van
13 oktober 2004 ('Verantwoorde kinderopvang: verdere stappen naar de toekomst') is overeengekomen. De rechtbank begrijpt dat de normstelling met betrekking tot de beroepskracht-kind-ratio is geconcretiseerd aan de hand van wat in de praktijk van de kinderopvang in Nederland gebruikelijk is en daarmee aansluit bij de laatste inzichten uit deze praktijk. Een dergelijke interpretatie acht de rechtbank niet onredelijk of anderszins onrechtmatig en ook eiseres, die het convenant destijds niet heeft ondertekend, heeft geen argumenten aangevoerd op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat de normstelling onjuist is.
1.4 Verweerder hanteert ter invulling van de handhavingstaken als omschreven in artikel 65, eerste lid, van de Wko de Beleidsregels handhaving kwaliteit kinderopvang Gemeente Den Haag 2008 (hierna: het handhavingsbeleid). Uit het handhavingsbeleid blijkt dat handhaving van de regels die zien op de beroepskracht-kind-ratio hoge prioriteit heeft, dat handhaving van de regels die zien op bekendmaking van de klachtenregeling gemiddelde prioriteit heeft en dat handhaving van de regels die zien op de informatievoorziening van de oudercommissie lage prioriteit heeft. Uit het Jaarverslag 2008 Wet Kinderopvang (verder: het jaarverslag, raadsinformatiesysteem, nummer 165387) en het verhandelde ter zitting blijkt voorts dat ook op overtredingen met gemiddelde of lage prioriteit een aanwijzing volgt. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk.
2 Eiseres exploiteert een kindercentrum aan de Eisenhowerlaan 122 te Den Haag. Op 3 april 2008 en op 22 april 2008 heeft de Inspectie Kinderopvang van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) te Den Haag inspecties uitgevoerd bij dit kindercentrum. Op 4 augustus 2008 heeft de GGD over de inspecties gerapporteerd en geconstateerd dat onder meer ten aanzien van de centrale opvang de praktijk niet altijd aansluit bij de aan de ouders verstrekte informatie. Ook leeft eiseres de beroepskracht-kind-ratio niet steeds na. Daarnaast heeft zij de klachtenregeling niet tijdig op passende wijze onder de aandacht gebracht van de oudercommissie.
Naar aanleiding van het inspectierapport heeft verweerder eiseres op 25 november 2008 een aanwijzing gegeven die inhoudt dat eiseres ten aanzien van het kindercentrum in kwestie: (1) in het vervolg de regels met betrekking tot de informatievoorziening aan de ouders moet naleven, (2) binnen twee weken na dagtekening van de aanwijzing de regels met betrekking tot de beroepskracht-kind-ratio moet naleven, en (3) binnen zes weken na dagtekening van de aanwijzing het reglement oudercommissie op passende wijze onder de aandacht van de ouders moet brengen.
3.1Eiseres heeft alledrie de onderdelen van de aanwijzing gemotiveerd betwist. De rechtbank zal allereerst een oordeel geven over het voornaamste geschilpunt tussen partijen: onderdeel (2) van de aanwijzing. Vast staat, dat eiseres aantoonbaar aandacht besteedt aan de beroepskracht-kind-ratio als bedoeld in artikel 50, eerste lid, tweede volzin, van de Wko. Dit blijkt onder meer uit de website van het kindercentrum in kwestie, waarop de gehanteerde beroepskracht-kind-ratio per leeftijdscategorie wordt vermeld. Wat partijen verdeeld houdt, is het antwoord op de vraag of eiseres daarnaast voldoet aan de criteria die artikel 3, achtste lid, van de beleidsregels op dit punt stelt.
3.2 De afronding zoals voorgestaan in artikel 3, achtste lid, van de beleidsregels moet volgens verweerder plaatsvinden op grondslag van het totale aantal kinderen in een groep. Daarom mag pas aan het eind van de berekening worden afgerond. Bij een gemengde groep bestaand uit - bijvoorbeeld - 0-2 jarigen mag één leidster 4,5 kinderen opvangen, aldus verweerder. Dit is het rekenkundig gemiddelde van vier nuljarigen en vijf éénjarigen. In de door verweerder voorgestane rekenmethode mogen twee leidsters in deze leeftijdsgroep negen (2 x 4,5) kinderen opvangen.
3.3 Eiseres rondt bij de gemengde leeftijdsgroepen tussentijds af. In het gehanteerde voorbeeld van de gemengde leeftijdsgroep van 0-2 jaar bedraagt het aantal kinderen dat één leidster mag opvangen volgens eiseres vijf, waarna dit - reeds afgeronde - aantal moet worden vermenigvuldigd met het aantal leidsters. In de systematiek van eiseres mogen twee leidsters daarom tien kinderen opvangen in de leeftijdsgroep van 0-2 jaar.
3.4De rechtbank overweegt als volgt. Uit de tekst van artikel 3, achtste lid, van de beleidsregels blijkt uitdrukkelijk dat afronding pas aan het einde van de berekening mag plaatsvinden. Daarnaast is het zo dat de door verweerder gepropageerde rekenmethode ook vóór de inwerkingtreding van de Wko al werd gehanteerd bij de berekening van de maximale grootte van samengestelde leeftijdsgroepen. Deze methodiek werd bovendien door branchegenoten van eiseres gebruikt in het al aangehaalde convenant. Ook de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap - nu de eerstverantwoordelijke bewindspersoon op het terrein van de kinderopvang - heeft in antwoord op vragen die de rechtbank Amsterdam haar in een vergelijkbare procedure heeft gesteld, geantwoord dat gerekend moet worden met de door verweerder gehanteerde methodiek.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de door verweerder voorgestane rekenmethode de enig juiste is. Dit betekent voor de genoemde leeftijdsgroep van 0-2 jaar dat twee leidsters maximaal negen kinderen mogen opvangen en dat een groep van tien kinderen door drie leidsters opgevangen moet worden.
Uit het voorgaande vloeit logischerwijze voort dat eiseres niet kan worden gevolgd in haar stelling dat de beleidsregels rechtsonzekerheid creëren omdat zij voor meerderlei uitleg vatbaar zijn. Dat andere gemeenten mogelijk minder snel dan verweerder een aanwijzing geven bij overtreding van de Wko, maakt evenmin dat sprake is van strijd met het beginsel van materiële rechtszekerheid. Verweerder heeft in zijn handhavingsbeleid aangekondigd bij iedere overtreding van de Wko handhavend te zullen optreden. Uit het jaarverslag en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder inderdaad tegen iedere overtreding - of deze nu van lage, gemiddelde of hoge prioriteit is - handhavend optreedt. Van willekeurig, onverwacht of anderszins onberekenbaar handelen door verweerder is daarom geen sprake.
Bij wijze van subsidiair betoog stelt eiseres voorts dat de aanwijzing strijdt met het evenredigheidsbeginsel, omdat de vermeende overtreding van de beroepskracht-kind-ratio slechts een enkele keer is voorgekomen. In het licht van het door verweerder gevoerde handhavingsbeleid acht de rechtbank de aanwijzing op dit punt niet strijdig met genoemd beginsel. Eiseres adverteert op haar website bovendien met maximale groepsgroottes die zijn vastgesteld met behulp van de door haar voorgestane rekenmethode. De rechtbank oordeelt daarom dat de stelling van eiseres geen steun vindt in de feiten en neemt met verweerder aan dat de genoemde ratio door eiseres stelselmatig is overtreden.
Nu eiseres ten slotte niet heeft gesteld of aannemelijk gemaakt dat zij op een andere, gelijkwaardige of betere wijze aan de kwaliteitsnorm uit artikel 50, eerste lid, tweede volzin, van de Wko kan voldoen, concludeert de rechtbank dat onderdeel (2) van de aanwijzing terecht is gegeven.
4 In geschil is verder nog de vraag of eiseres de ouders afdoende heeft geïnformeerd over haar beleid. Hierover overweegt de rechtbank het volgende. Uit het onderzoek waarvan de inspecteur van de GGD bij rapport van 4 augustus 2008 op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte verslag heeft gedaan en waar verweerder onderdeel (1) van zijn aanwijzing op heeft gebaseerd, blijkt dat de oudercommissie niet altijd volledig en tijdig wordt voorzien van de informatie die zij nodig heeft om haar adviestaak te kunnen vervullen. Onder meer wordt het op papier beloofde aantal leidsters tijdens de centrale opvang niet altijd in acht genomen. Eiseres acht het gedeelte van het onderzoek waar verweerder dit onderdeel van zijn aanwijzing op baseert onzorgvuldig, omdat het rust op een enkel telefoongesprek met de voorzitter van de oudercommissie. De inhoud van dit gesprek had verweerder moeten controleren. Hij zou dan hebben ontdekt dat de verklaring van de voorzitter op een inmiddels opgehelderd misverstand berust.
Dat verweerder zijn aanwijzing baseert op de verklaring van een enkel persoon acht de rechtbank, anders dan eiseres, in dit geval niet onzorgvuldig. Het betreft immers de bevindingen van de voorzitter van de oudercommissie, die in zijn of haar kwaliteit van voorzitter in staat moet worden geacht de mening van de ouders over de informatievoorziening door eiseres te vertolken. De bevindingen van de inspecteur zijn bovendien vastgelegd in een document waaraan naar vaste jurisprudentie van de AbRS een bijzondere bewijskracht toekomt: een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte rapportage (AbRS, 24 december 2008, LJN BG8307). Bij gebreke van objectief bewijs van het tegendeel - dat eiseres bijvoorbeeld had kunnen leveren door het oproepen van de voorzitter van de oudercommissie als getuige ? houdt de rechtbank het er daarom voor dat de ouders wier kinderen in het kindercentrum worden opgevangen over het te voeren beleid niet steeds tijdig en deugdelijk worden ingelicht. Op dit punt heeft verweerder daarom mogen overgaan tot het geven van een aanwijzing.
5 Ten aanzien van het derde onderdeel van de aanwijzing stelt eiseres zich op het standpunt dat de klachtenregeling uiteindelijk op passende wijze bekendgemaakt is aan de oudercommissie. Bekendmaking op 1 april 2008 was niet haalbaar, omdat eiseres toen nog niet over de informatie beschikte die zij nodig had om de klachtenregeling te kunnen vaststellen. Bovendien heeft eiseres in de maanden na 1 april 2008 eerst een consultatie- en inspraakronde uitgeschreven over de vast te stellen klachtenregeling. Volgens eiseres is verder relevant het feit dat zij ten tijde van de beslissing op bezwaar niet meer in overtreding was. Ten slotte beroept zij zich ten aanzien van dit onderdeel van de aanwijzing op het evenredigheidsbeginsel.
Naar ter zitting is gebleken, moet de onder (3) gegeven aanwijzing zó worden gelezen, dat verweerder daarmee heeft willen aangeven dat het reglement voor de behandeling van klachten van de oudercommissie op passende wijze onder de aandacht van de oudercommissie moet worden gebracht. Uit het feitelijk handelen van eiseres blijkt dat zij de aanwijzing ook zo heeft begrepen. Tussen partijen is voorts niet in geschil, dat eiseres ten tijde van de inspectie nog geen klachtenregeling had getroffen, laat staan dat deze op passende wijze onder de aandacht van de oudercommissie was gebracht als bedoeld in artikel 60a van de Wko.
Nu aan het vereiste van artikel 60a van de Wko niet is voldaan, heeft verweerder ook op dit punt een aanwijzing mogen geven. Dat de termijn voor het treffen en bekendmaken van de klachtenregeling - mede gezien het feit dat nog informatie van derden moest worden ingewacht - onredelijk kort was, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft hierover ter zitting immers onweersproken gesteld dat de andere kindercentra in de Haagse regio wel in staat waren om de klachtenregeling tijdig op passende wijze onder de aandacht van hun oudercommissies te brengen. In het licht van het door verweerder gevoerde handhavingsbeleid acht de rechtbank de aanwijzing op dit punt voorts niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
De omstandigheid dat de klachtenregeling hangende bezwaar alsnog is vastgesteld en op passende wijze bij de oudercommissie onder de aandacht is gebracht, doet aan het voorgaande niet af. Uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van 4 februari 2004 (LJN AO2826) blijkt immers dat het enkele feit dat een overtreding ten tijde van het nemen van het bestreden besluit is beëindigd niet met zich brengt dat het primaire besluit in bezwaar moet worden herroepen.
6 Uit het voorgaande vloeit voort, dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7 Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
III BESLISSING
de rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mrs. J.T.W. van Ravenstein, G.P. Kleijn en G.F. van der Linden-Burgers, in tegenwoordigheid van de griffier mr. P. Farahani.
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.