Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE, zittinghoudend te MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Procedurenummer: AWB 10 / 44704 en AWB 10 / 44707
Uitspraak
in het geding tussen
[eiser], eiser,
[eiseres], eiseres,
hierna tezamen aangeduid als eisers,
en
de Minister voor Immigratie en Asiel, verweerder.
Datum inbewaringstelling: 25 november 2010
Kenmerk: [IND-nummer eiser] en [IND-nummer eiseres]
V-nummer: [V-nummer eiser] en [V-nummer eiseres]
1. Procesverloop
Bij besluiten van 25 november 2010 heeft verweerder eisers op grond van artikel 59 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in vreemdelingenbewaring gesteld.
Bij uitspraken van 20 december 2010 heeft deze rechtbank de beroepen tegen de bewaring ongegrond verklaard.
Eisers hebben op 29 december 2010 beroep ingesteld tegen het voortduren van de bewaring. Tevens hebben zij verzocht om toekenning van schadevergoeding.
Verweerder heeft zowel ten aanzien van eiser als ten aanzien van eiseres een voortgangsrapportage aan de rechtbank gezonden. Eisers hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid daarop te reageren.
Daarna heeft verweerder aanvullende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 10 januari 2011. Ter zitting hebben eisers zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde A.F.J. Lemmens, advocaat te Oosterhout. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.A.M. Janssen, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Aangezien het onderzoek naar het oordeel van de rechtbank niet volledig is geweest, heeft de rechtbank dit onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Awb heropend en de beroepen verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 17 januari 2011. Ter zitting hebben eisers zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde en heeft verweerder zich laten vertegenwoordigen door J. Raaijmakers, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2. Overwegingen
Op 16 december 2008 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (EU) Richtlijn 2008/115 EG aangenomen over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (Terugkeerrichtlijn).
Op grond van artikel 20, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Niet in geschil is dat de Terugkeerrichtlijn niet tijdig is geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU zijn particulieren in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, dan wel rechten vastleggen die particulieren tegenover de Staat kunnen doen gelden, gerechtigd om hierop een beroep te doen tegenover de Staat, wanneer aan het einde van de daartoe gestelde termijn nog geen uitvoering is gegeven aan de bepalingen van de richtlijn.
Eisers hebben aangevoerd dat uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat aan eisers op 16 december 2010 terugkeerbesluiten als bedoeld in de Terugkeerrichtlijn zijn opgelegd, terwijl zij in Nederland verblijven in afwachting van de beslissing op de asielverzoeken die zij eerder hebben ingediend. Volgens eisers moet uit (het nemen van) die terugkeerbesluiten worden afgeleid dat verweerder hen uit Nederland wenst te verwijderen alvorens op hun asielverzoeken is beslist. Volgens eisers is de bewaring daarom onrechtmatig.
Ter zitting van 10 januari 2011 hebben eisers daaraan toegevoegd dat de ten aanzien van eisers genomen terugkeerbesluiten een wettelijke grondslag ontberen en dat verweerder derhalve niet bevoegd was die besluiten te nemen. Eisers hebben in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van deze rechtbank, zittinghoudend te Almelo, van 7 januari 2011 (AWB 10/44336, LJN BP0337).
De terugkeerbesluiten van 16 december 2010 heeft verweerder ter zitting van
17 januari 2011 ingetrokken.
Bij faxbericht van 14 januari 2001 heeft verweerder onder meer de op 10 januari 2011 genomen - afwijzende - besluiten op de asielaanvragen van eisers overgelegd. In elk van die besluiten is onder kopje 5, “rechtsgevolgen van deze beschikking”, vermeld dat dit besluit tevens wordt aangemerkt als terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn. Verder is in de besluiten van 10 januari 2011 vermeld dat de vertrektermijn wordt verkort tot 0 dagen en dat tegen deze beschikking, welke tevens wordt aangemerkt als terugkeerbesluit, een beroepschrift kan worden ingediend.
Ter zitting van 17 januari 2011 hebben eisers hun beroep op eerder genoemde uitspraak van deze rechtbank, zittinghoudend te Almelo, gehandhaafd. Zij hebben verder betoogd dat de in de meeromvattende (asiel)besluiten van 10 januari 2011 vervatte terugkeerbesluiten geen terugkeerbesluiten als bedoeld in de Terugkeerrichtlijn zijn. De waarborgen zoals voorgeschreven in de artikelen 6, 11 en 13 van de Terugkeerrichtlijn zijn niet aanwezig, onder meer omdat niet duidelijk is op welke termijn toetsing van die terugkeerbesluiten mogelijk is. Volgens eisers betekent dit dat er geen effectief rechtsmiddel tegen die besluiten is. Gelet hierop ligt volgens eisers de vraag naar de bevoegdheid tot het nemen van een terugkeerbesluit ook in de onderhavige bewaringsprocedures voor. Tot slot hebben eisers betoogd dat de aan de bewaring ten grondslag gelegde gronden in het licht van de Terugkeerrichtlijn onvoldoende zijn om de bewaring te dragen. Volgens eisers is de bewaring daarom met ingang van 25 december 2010 onrechtmatig.
Op grond van overweging 9 van de preambule van de Terugkeerrichtlijn mag overeenkomstig Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, een onderdaan van een derde land die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd niet worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van de lidstaat verblijft, totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is deze richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
Zoals blijkt uit artikel 3, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt voor de toepassing van deze richtlijn verstaan onder “onderdaan van een derde land”: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Verdrag en die geen persoon is, die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer valt, als bepaald in artikel 2, punt 5, van de Schengengrenscode.
Onder “illegaal verblijf” wordt voor de toepassing van deze richtlijn, gelet op artikel 3, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn verstaan: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van Pro de Schengengrenscode, of andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat.
Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat eisers onderdaan zijn van een derde land in vorenbedoelde zin. Op 3 december 2010 hebben zij herhaalde aanvragen ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Op grond van de in het voorgaande weergegeven bepalingen uit de Terugkeerrichtlijn stelt de rechtbank vast dat eisers in ieder geval niet vóór de afwijzing van hun asielaanvragen bij besluiten van
10 januari 2011 onder de werking van de Terugkeerrichtlijn vallen. De rechtbank volgt daarbij verweerder in zijn betoog, die ook om die reden de terugkeerbesluiten van
16 december 2010 ter zitting van 17 januari 2011 heeft ingetrokken. Voor zover de door eisers aangevoerde gronden betrekking hebben op de terugkeerbesluiten van
16 december 2010 behoeven deze dan ook geen beoordeling meer door de rechtbank.
Ten aanzien van het betoog van eisers voor zover dat ziet op de periode vanaf
10 januari 2011 overweegt de rechtbank als volgt.
Op grond van overweging 6 van de preambule van de Terugkeerrichtlijn dienen de lidstaten er voor te zorgen dat het beëindigen van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen volgens een billijke en transparante procedure geschiedt. Overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de EU moeten beslissingen die op grond van deze richtlijn worden genomen per geval vastgesteld worden en op objectieve criteria berusten die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. De lidstaten dienen bij het gebruik van standaardformulieren voor besluiten in het kader van terugkeer, te weten terugkeerbesluiten, en, in voorkomend geval, besluiten met betrekking tot een inreisverbod of verwijdering dat beginsel te eerbiedigen en alle toepasselijke bepalingen van deze richtlijn na te leven.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft. In het tweede tot en met vijfde lid van dit artikel wordt een aantal uitzonderingen gemaakt. Volgens artikel 3, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn is een terugkeerbesluit de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
Voor zover eisers hebben betoogd dat er geen terugkeerbesluiten als bedoeld in artikel 6 van Pro de Terugkeerrichtlijn zijn - nog daargelaten de vraag of de noodzaak om een dergelijk besluit te nemen in het bijzonder in de situatie dat de inbewaringstelling al vóór 25 december 2010 is opgelegd al dan niet bestaat - stelt de rechtbank vast dat verweerder, omdat in de besluiten van 10 januari 2011 is vermeld dat deze besluiten tevens worden aangemerkt als terugkeerbesluit, in ieder geval feitelijk ten aanzien van eisers terugkeerbesluiten heeft genomen. Ten aanzien van het betoog van eisers dat deze terugkeerbesluiten niet op een wettelijke grondslag berusten, is de rechtbank van oordeel dat dit beoordeeld dient te worden in het kader van een tegen de betreffende terugkeerbesluiten in te stellen rechtsmiddel. Het betoog van eisers dat de gronden betreffende het ontbreken van een wettelijke grondslag wel degelijk in de onderhavige bewaringsprocedure moeten worden beoordeeld omdat het tegen de terugkeerbesluiten openstaande rechtsmiddel niet effectief, dan wel onvoldoende doeltreffend is, gaat naar dezerzijds oordeel niet op. De enkele stelling dat niet duidelijk is op welke termijn op een dergelijk rechtsmiddel zal zijn beslist, acht de rechtbank onvoldoende om dit aan te nemen. Voor het overige is de rechtbank van oordeel dat eisers hun betoog op dit punt onvoldoende hebben geconcretiseerd.
Aangaande de stelling van eisers dat de aan de bewaring ten grondslag gelegde gronden in het licht van de Terugkeerrichtlijn thans onvoldoende zijn om de bewaring nog langer te kunnen dragen overweegt de rechtbank - eveneens voor wat betreft de periode vanaf
10 januari 2011 - als volgt.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
Op grond van het vierde lid wordt, indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.
Op grond van het vijfde lid wordt de bewaring gehandhaafd zolang de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
In het arrest inzake Kadzoev van 30 november 2009 (zaak C-357/09 PPU, LJN BK5471) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overwogen dat de mogelijkheid een persoon om redenen van openbare orde en openbare veiligheid in bewaring te stellen, geen grondslag kan vinden in de Terugkeerrichtlijn.
De rechtbank stelt vast dat het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn in ieder geval wat betreft het bepaalde onder sub b onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk is en derhalve onder de gegeven omstandigheden directe werking toekomt. Aangezien eisers daarop een beroep hebben gedaan, is de rechtbank van oordeel dat ten aanzien van eisers met ingang van 10 januari 2011 moet worden beoordeeld of de omstandigheden zoals bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn zich nog steeds voordoen. Gezien eerdergenoemd arrest kan het belang van de openbare orde en de nationale veiligheid als zodanig geen grondslag voor het voortduren van de maatregel van bewaring vormen.
De rechtbank overweegt vervolgens dat verweerder destijds aan de inbewaringstelling van eisers ten grondslag heeft gelegd dat zij:
- niet beschikken over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000,
- geen vaste woon- of verblijfplaats hebben;
- eerder niet rechtmatig in Nederland verbleven hebben en
- onvoldoende middelen van bestaan hebben.
Ten materiële hebben eisers de toepasselijkheid van deze gronden niet bestreden. De rechtbank is, in navolging van eerdere uitspraken van verschillende andere zittingsplaatsen, waaronder Utrecht in de uitspraak van 31 december 2010 (LJN BO9860), van oordeel dat het niet beschikken over een identiteitspapier zonder nadere toelichting kan worden geschaard onder het criterium van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn, zijnde het ontwijken of belemmeren van de voorbereiding van de terugkeer of de verwijdering. Naar dezerzijds oordeel geldt dat eveneens voor het eerdere niet rechtmatig verblijf. De overige gronden zijn dat niet (zonder meer). Wat er ook zij van de toelichting van verweerder ter zitting, naar het oordeel van de rechtbank kunnen het niet beschikken over een identiteitspapier en het eerdere niet rechtmatig verblijf in Nederland het voortduren van de maatregel reeds dragen. De rechtbank is derhalve van oordeel dat reeds hierom niet gezegd kan worden dat de in artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn genoemde omstandigheden zich niet meer voordoen. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de bewaring van eisers niet langer gerechtvaardigd is, dan wel niet langer zou kunnen worden gehandhaafd.
De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen ongegrond;
wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Aldus gedaan door Y.J. Klik, als voorzitter, en E.V.L. Heuts en A.M. Schutte, leden, in tegenwoordigheid van E.M.J. Clermonts, als griffier, en in het openbaar uitgesproken op
21 januari 2011.
w.g. L. Clermonts w.g. Y. Klik
Voor eensluidend afschrift:
de griffier:
Verzonden:21-01-2011
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.