Uitspraak
RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Assen
Sector Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 10/43442 en 10/44492
Uitspraak van 13 januari 2011 op het beroep tegen de maatregel van bewaring op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), toegepast ten aanzien van de vreemdeling genaamd althans zich noemende:
[...],
geboren 1975,
van Soedanese nationaliteit,
IND-dossiernummer: [...],
V-nummer: [...],
thans verblijvende in het uitzetcentrum Schiphol,
eiser,
gemachtigde: mr. W.P.R. Peeters, advocaat te Rijsbergen,
tegen
de minister voor Immigratie en Asiel, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Jonkman,
ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2010 is eiser op de voet van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, Vw 2000 in bewaring gesteld.
Bij uitspraak van 23 september 2010 heeft de rechtbank laatstelijk geoordeeld dat de voortduring en tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring niet onrechtmatig zijn.
Eiser heeft op 20 december 2010 beroep ingesteld tegen het voortduren van de maatregel van bewaring, waarbij is verzocht om toekenning van schadevergoeding.
Eiser heeft op 27 december 2010 beroep ingesteld tegen het door verweerder op 15 december 2010 genomen besluit tot verlenging van de bewaringstermijn.
De beroepen zijn behandeld ter openbare zitting van 6 januari 2011. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
Overwegingen
De rechtbank stelt allereerst vast dat namens eiser op 20 december 2010 beroep is ingesteld tegen de voortduring van de bewaring. Tevens stelt de rechtbank vast dat namens eiser nadien, op 27 december 2010, beroep is ingesteld tegen het op die datum door verweerder genomen besluit tot verlenging van de maatregel van bewaring met twaalf maanden, ingaande 19 juli 2010. Eiser heeft naar voren gebracht dat het besluit van 15 december 2010 geen wettelijke grondslag heeft, zodat het besluit onbevoegd is genomen.
De rechtbank overweegt dat, nu de Vw 2000 niet voorziet in een expliciete regeling van het verlengingsbesluit, dit besluit aangemerkt moet worden als zijnde gebaseerd op artikel 59 van de Vw 2000 en betrekking heeft op de voortduring van de bewaring. In de systematiek van de Vw 2000 heeft dit verlengingsbesluit geen andere juridische waarde dan dat verweerder aangeeft de bewaring, na afweging van alle belangen, te laten voortduren. De rechtbank merkt het beroep tegen het verlengingsbesluit dan ook aan als een vervolgberoep, nu dit zich in feite richt tegen de in het verlengingsbesluit neergelegde voortduring van de bewaring. Naar het oordeel van de rechtbank brengt het vorenstaande mee dat er geen hoger beroep openstaat tegen het oordeel van de rechtbank over dit als vervolgberoep geduide beroep tegen het verlengingsbesluit.
De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of eiser belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van dit beroep. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend nu er reeds een beroep ter toetsing voorligt waarin de rechtmatigheid van de inbewaringstelling en de verlenging daarvan aan de orde zijn en de tegen het verlengingsbesluit gerichte gronden overeenkomen met hetgeen tegen het voortduren van de bewaring naar voren is gebracht. Eiser heeft weliswaar aangevoerd dat verweerder de duur van de maatregel niet zonder meer met twaalf maanden heeft kunnen verlengen, omdat nationale regelgeving met betrekking tot verlengingen ontbreekt, maar naar het oordeel van de rechtbank behoeft deze beroepsgrond evenmin thans afzonderlijke bespreking omdat in de Vw 2000 is voorzien in een herhaalde mogelijkheid het voortduren van de maatregel van bewaring aan de rechter ter toetsing voor te leggen en overigens verweerder ook gehouden is om steeds tussentijds te beoordelen of de bewaring rechtmatig kan voortduren.
Het beroep, gericht tegen het verlengingsbesluit van 15 december 2010 is om die reden dan ook niet-ontvankelijk.
Thans is aan de orde de vraag of zich sedert de sluiting van het onderzoek ter zake van het eerdere beroep feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die (het voortduren van) de bewaring onrechtmatig maken.
De eerste vraag die de rechtbank, gelet op hetgeen in beroep naar voren is gebracht, dient te beantwoorden is of de bewaring onrechtmatig is geworden omdat deze langer duurt dan zes maanden op het moment van het verstrijken van de implementatietermijn van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: Terugkeerrichtlijn).
Eiser neemt hierover het standpunt in dat de bewaring van eiser op 24 december 2010 om 24.00 uur onrechtmatig is geworden omdat de Terugkeerrichtlijn niet uiterlijk op 24 december 2010 op juiste wijze is geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving.
Eiser betoogt hierbij dat in de Nederlandse regelgeving niet is voorzien in een maximumtermijn (zes maanden of korter) voor de bewaring zoals bedoeld in artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Nu dit niet is gebeurd, kan verweerder zich niet beroepen op de mogelijkheid die artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn geeft om de bewaring te verlengen. Dit laatste zou, aldus eiser, immers neerkomen op omgekeerde verticale rechtstreekse werking, hetgeen verboden is. Eiser verwijst hierbij naar het arrest Kolpinghuis Nijmegen BV van 8 oktober 1987 van het Hof van Justitie, zaak 80/86, waarin het zogenoemde verbod van omgekeerde verticale rechtstreekse werking is geformuleerd.
Verweerder heeft naar voren gebracht dat het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn, in casu artikel 15, zesde lid, wordt gerespecteerd zolang de gronden waarop de maatregel van bewaring is gebaseerd, nog aanwezig zijn, het doel van de maatregel, te weten de uitzetting van de vreemdeling, nog niet is bereikt en de voorwaarden voor een rechtmatige voortduring van de maatregel nog zijn vervuld.
De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Volgens artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
Volgens het vierde lid van dit artikel is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten, indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen.
Volgens het vijfde lid van dit artikel wordt de bewaring gehandhaafd zolang de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
Volgens het zesde lid van dit artikel kunnen de lidstaten de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
De rechtbank overweegt dat een richtlijn de lidstaten bindt ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar het aan de lidstaten wordt overgelaten de vorm en de middelen te kiezen om dit resultaat te bereiken. Dit komt er op neer dat het nationale recht van de lidstaten moet worden aangepast zoals in de richtlijn is omschreven, binnen de termijn die een richtlijn daarvoor geeft. Volgens artikel 20, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Worden bepalingen van een richtlijn niet op juiste wijze geïmplementeerd, dan kan de burger - en zoals eiser terecht naar voren brengt, niet het bestuursorgaan - zich rechtstreeks beroepen op een richtlijnbepaling die voldoende nauwkeurig omschrijft welke rechten uit de aangepaste regelgeving voor de burger moeten voortvloeien. De rechter zal dan een strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing dienen te laten en de direct werkende richtlijnbepaling toepassen.
De rechtbank stelt vast dat de Vw 2000 geen maximum stelt aan de duur van de bewaring van de vreemdeling wiens uitzetting is gelast, maar dit betekent niet dat de bewaring onbeperkt zou mogen voortduren. Blijkens bestendig en op vaste jurisprudentie gebaseerd beleid van verweerder heeft een maatregel van bewaring in beginsel een maximumduur van zes maanden; na ommekomst van deze zes maanden wordt er doorgaans van uitgegaan dat het belang van de vreemdeling om in vrijheid te worden gesteld zwaarder weegt dan het belang van verweerder om de vreemdeling ter fine van uitzetting in bewaring te houden, zodat de bewaring dan niet langer gerechtvaardigd is te achten. Deze omslag kan zich onder omstandigheden echter later (of eerder) dan zes maanden voordoen.
Dit betekent dat in de Nederlandse uitvoeringspraktijk het met de Terugkeerrichtlijn te bereiken resultaat, dat voorziet in een in beginsel gemaximeerde bewaringsduur van zes maanden tenzij zich de situatie als bedoeld in artikel 15, zesde lid van deze richtlijn voordoet, wordt bereikt.
Naar het oordeel van de rechtbank doet zich de situatie dat de hiervoor genoemde bepalingen van de Terugkeerrichtlijn niet goed in de Vw 2000 zijn geïmplementeerd, derhalve niet voor, althans niet met inachtneming van het gegeven dat verweerder deze bepalingen richtlijnconform dient toe te passen. De rechter dient te beoordelen of de wijze waarop verweerder de maatregel van bewaring toepast, zich verdraagt met de Terugkeerrichtlijn. Dit brengt mee dat artikel 59 van de Vw 2000 conform deze richtlijn dient te worden uitgelegd en toegepast hetgeen tot gevolg heeft dat een maatregel van bewaring op grond van artikel 59 van de Vw 2000 maximaal 18 maanden rechtmatig kan voortduren, mits voor de verlenging van de bewaring na zes maanden is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
Dit betekent dat eisers beroepsgrond dat de bewaring met ingang van het verstrijken van de implementatietermijn van de Terugkeerrichtlijn, onrechtmatig is geworden omdat de Nederlandse regelgeving niet voorziet in een expliciete maximumtermijn van zes (dan wel minder) maanden van de bewaring, faalt.
Voorts dient de rechtbank een oordeel te geven over de vraag of in het geval van eiser de in 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde situatie aan de orde is. Verweerder heeft bij de belangenafweging bij het voortduren van de maatregel na zes maanden, aangegeven dat eiser na de inbewaringstelling door middel van het voeren van procedures ter verkrijging van een verblijfstitel, de uitzetting dan wel de verkrijging van een reisdocument heeft beogen te vertragen; een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestaat dat hij op korte termijn wordt verwijderd; en dat betrokken op 23-12-2010 is gepresenteerd bij het consulaat van Soedan en weer in gesprek is met het IOM over een eventueel vrijwillig vertrek.
Eiser heeft in dit verband naar voren gebracht dat het niet willen meewerken niet als grond onder het langer in bewaring houden mag worden gebruikt en strijdig is met jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). De rechtbank volgt deze stelling van eiser niet omdat uit de door eiser aangehaalde uitspraken van het EHRM niet valt af te leiden dat los van de verdere omstandigheden van het geval, het niet willen meewerken bij de beoordeling geen rol zou mogen spelen. De rechtbank verwijst hierbij ook naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 april 2010 (201001117/1/V3). Voorts wijst de rechtbank op het bepaalde in artikel 15, zesde lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn, waarin is aangegeven dat de lidstaten de bewaringsduur kunnen verlengen indien de vreemdeling niet meewerkt. Evenmin is sprake van de situatie als bedoeld in het vierde lid van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn, te weten dat er geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is of dat de omstandigheden genoemd in het eerste lid van dat artikel zich niet meer voordoen.
De rechtbank stelt vast dat eiser geen andere gronden heeft aangevoerd om het voortduren van de maatregel van bewaring aan te vechten, zodat de rechtbank tot het oordeel komt dat in het onderhavige geval niet gebleken is dat een belangenafweging ertoe zou moeten leiden dat de bewaring dient te worden opgeheven.
Het beroep tegen het voortduren van de bewaring is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep tegen het voortduren van de maatregel van bewaring ongegrond;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 15 december 2010 niet-ontvankelijk;
-wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, rechter, bijgestaan door mr. M.B.A. Mensink, griffier.
mr. M.B.A. Mensink mr. K. Wentholt
In het openbaar uitgesproken op 13 januari 2011.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Afschrift verzonden op: