Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Dordrecht
Sector Bestuursrecht
Vreemdelingenkamer
procedurenummer: AWB 09/7463, V-nummer: [v-nummer] ,
uitspraak van de meervoudige kamer
inzake
[eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. C.J.M. Dreessen, advocaat te Beek,
tegen
de Staatssecretaris van Justitie, thans de Minister van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. J.M. Agtersloot (zitting 16 september 2009) en mr. F.S. Schoot (zitting 9 maart 2010), beiden ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij faxbericht van 31 maart 2008 heeft eiser bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de weigering van verweerder om eiser een aanbod te doen op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud) (hierna: WBV 2007/11).
Bij besluit van 26 mei 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 28 mei 2008 beroep ingesteld.
Bij brief van 10 juli 2008 heeft verweerder een 'checklist uit het departementale dossier' (hierna: de minuut) aan eiser toegezonden, inhoudende de toetsing van het dossier van eiser aan WBV 2007/11.
Bij brief van 3 februari 2009 heeft verweerder het besluit van 26 mei 2008 ingetrokken.
Bij faxbericht van 6 februari 2009 heeft eiser zijn beroep tegen het besluit van 26 mei 2008 ingetrokken.
Bij besluit van 19 februari 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 4 maart 2009 beroep ingesteld.
De zaak is op 16 september 2009 behandeld ter zitting van een enkelvoudige kamer.
Eiser is niet verschenen.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Bij beslissing van 29 september 2009 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en eiser verzocht inlichtingen te geven.
Bij faxbericht van 23 oktober 2009 heeft eiser inlichtingen gegeven.
Bij faxbericht van 26 november 2009 heeft verweerder gereageerd op het faxbericht van 23 oktober 2009 van eiser.
De rechtbank heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
De zaak is op 9 maart 2010 verder behandeld ter zitting van een meervoudige kamer.
Eiser is ter zitting verschenen, bijgestaan door mr. R.J.J. Flantua, advocaat te Arnhem.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek opnieuw gesloten.
2. Overwegingen
2.1. wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 6:10, eerste lid, van de Awb blijft ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
a. wel reeds tot stand was gekomen, of
b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
2.1.2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) is Onze Minister bevoegd ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen.
Ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 wordt voor de toepassing van deze afdeling met een beschikking gelijk gesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig.
2.1.3. Ingevolge artikel 3.6, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) kunnen bij ministeriële regeling andere beperkingen dan genoemd in het eerste lid worden aangewezen waaronder de verblijfsvergunning ambtshalve kan worden verleend.
2.1.4. Ingevolge artikel 3.17a, aanhef en onder b, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 wordt als beperking, bedoeld in artikel 3.6, tweede lid, van het Vb 2000, aangewezen de beperking verband houdende met afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet.
2.1.5. Blijkens WBV 2007/11 voerde verweerder ten tijde hier van belang het volgende beleid.
" Op grond van deze regeling wordt een vergunning gegeven aan de vreemdeling:
a. wiens eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 is ingediend, dan wel die zich reeds vóór 1 april 2001 bij de IND of vreemdelingenpolitie heeft gemeld voor het indienen van een asielaanvraag;
b. die sinds 1 april 2001 ononderbroken in Nederland heeft verbleven; en
c. die, voor zover toepasselijk, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsaanvaarding op grond van de regeling.
(...)
Ononderbroken verblijf sinds 1 april 2001 wordt slechts aangenomen indien:
1. de vreemdeling op 13 december 2006 behoorde tot de doelgroep van het project Terugkeer (oorspronkelijk project en zij-instroom) én viel onder een van rijkswege verstrekte voorziening;
2. de vreemdeling zich op 13 december 2006 hier te lande bevond in een procedure omtrent een verblijfsvergunning;
3. de vreemdeling op 13 december 2006 in het bezit was van een verblijfsvergunning; of
4. dit blijkt uit een verklaring van de burgemeester van de gemeente waar de vreemdeling feitelijk verblijft.
(...) De verblijfsvergunning wordt niet verleend indien de vreemdeling na 1 april 2001 aantoonbaar is vertrokken uit Nederland. Aantoonbaar vertrek uit Nederland kan onder andere blijken uit een claim ten aanzien van de vreemdeling van een andere EU-lidstaat op Nederland. (...) Indien de vreemdeling niet aantoonbaar uit Nederland is vertrokken, wordt, indien uit de verklaring van de burgemeester blijkt dat de vreemdeling gedurende het gehele jaar 2006 in het kader van noodopvang in die gemeente heeft verbleven, ononderbroken verblijf sinds 1 april 2001 aangenomen."
2.2. het bestreden besluit
Het bestreden besluit strekt tot ongegrondverklaring van het bezwaar van eiser. In dit besluit heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
Het bezwaarschrift is gericht tegen de schriftelijk kenbare handeling van 10 juli 2008. Eiser komt niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11, omdat hij in de referteperiode is vertrokken naar België en daar op 25 januari 2006 een asielaanvraag heeft ingediend. Slechts in omstandigheden die verband houden met de redenen van het verblijf in het buitenland kan aanleiding worden gezien om in afwijking van het beleid een aanbod te doen. Hetgeen eiser heeft aangevoerd vormt geen aanleiding om hem in afwijking van het gevoerde beleid een aanbod te doen.
2.3. de gronden van beroep
Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe het navolgende aan.
Ten onrechte heeft verweerder eiser niet gehoord over de redenen voor het vertrek naar het buitenland en het indienen van de asielaanvraag. Het is in strijd met alle redelijkheid om dit vertrek tegen te werpen. Verweerder beloont wie zich niet aan de regels houdt en bestraft wie dat wel doet. Toen eiser onder de aandacht kwam van de Belgische autoriteiten, was het indienen van een asielaanvraag de enige mogelijkheid om uitzetting naar het land van herkomst te vermijden. Eiser beroept zich op de uitspraak van 15 december 2008 van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Arnhem (AWB 08/27680), alsmede op de daarin aangehaalde jurisprudentie. De voorzieningenrechter oordeelt dat het beleid van verweerder onduidelijk is. Verweerder heeft zijn beleid gewijzigd door verblijf van korte duur in het buitenland niet langer tegen te werpen. Het is echter niet duidelijk waar de grens ligt, zodat het beleid onvoldoende duidelijk is en trekken van willekeur vertoont.
2.4. het oordeel van de rechtbank
2.4.1. De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende.
Het bezwaarschrift van 31 maart 2008 is volgens eiser gericht tegen de weigering van verweerder om hem een aanbod te doen op grond van WBV 2007/11. De rechtbank stelt voorop dat deze weigering niet is neergelegd in een besluit. In haar uitspraak van 3 december 2008 (LJN BG5955) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) geoordeeld dat het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van WBV 2007/11 een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 is, mits op ondubbelzinnige wijze uit een specifiek ten aanzien van de vreemdeling als zodanig kenbare handeling van verweerder kan worden afgeleid dat aan die vreemdeling niet ambtshalve een aanbod wordt gedaan. Een telefonische mededeling dat geen aanbod wordt gedaan, is naar het oordeel van de Afdeling geen handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Gesteld noch gebleken is dat verweerder op of voor 31 maart 2008 aan eiser heeft laten blijken dat hem geen aanbod wordt gedaan. Gelet op de aangehaalde uitspraak van de Afdeling ligt het niet in de rede om dit stilzwijgen van verweerder aan te merken als een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. De rechtbank komt tot de conclusie dat het bezwaarschrift van 31 maart 2008 niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb of tegen een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
De rechtbank volgt partijen niet in hun standpunt dat het bezwaar van 31 maart 2008 gelet op het bepaalde in artikel 6:10 van Pro de Awb ontvankelijk moet worden geacht. Artikel 6:10 van Pro de Awb is van toepassing op besluiten. Verweerder heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van WBV 2007/11 geen besluit is en de Afdeling heeft dit standpunt in haar uitspraak van 3 december 2008 onderschreven. Artikel 6:10 van Pro de Awb is dus niet van toepassing.
Het standpunt van eiser ter zitting dat artikel 6:10 van Pro de Awb mede van toepassing is op handelingen in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 wordt door de rechtbank niet gevolgd. Dat een handeling in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 voor de toepassing van deze afdeling (van de Vw 2000; cursivering en toevoeging rechtbank) gelijk wordt gesteld met een beschikking, betekent niet dat een handeling ook anderszins net zo moet worden behandeld als een besluit in de zin van de Awb. Ook omdat de Afdeling blijkens haar uitspraak van 3 december 2008 van oordeel is dat een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 ondubbelzinnig kenbaar moet zijn, ligt het niet in de rede om aan te nemen dat op de voet van artikel 6:10 van Pro de Awb bezwaar kan worden gemaakt tegen een door de vreemdeling veronderstelde handeling die op geen enkele wijze kenbaar is gemaakt.
Reeds omdat op 31 maart 2008 geen besluit voorlag, kunnen de latere mededelingen van verweerder over de aanspraken van eiser op een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11 niet worden aangemerkt als een wijziging of intrekking van een besluit waartegen op 31 maart 2008 bezwaar is gemaakt. Ook het bepaalde in artikel 6:18 en Pro 6:19 van de Awb kan eiser dus niet baten. Verweerder heeft het bezwaarschrift van 31 maart 2008 dan ook ten onrechte gericht geacht tegen de bij brief van 10 juli 2008 aan de toenmalige gemachtigde van eiser toegezonden minuut.
2.4.2. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder het bezwaar van 31 maart 2008 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank is desondanks van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit terecht inhoudelijk heeft beoordeeld of eiser aanspraak kan maken op een pardonvergunning. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
Bij besluit van 26 mei 2008 heeft verweerder het bezwaar van 31 maart 2008 van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Uit dit besluit heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank kunnen opmaken dat hem geen aanbod op grond van WBV 2007/11 zou worden gedaan. Immers, niet valt in te zien waarom verweerder een dergelijk besluit zou nemen als hij eiser een aanbod zou willen doen. Gelet hierop moet het besluit van 26 mei 2008 naar het oordeel van de rechtbank (mede) worden opgevat als een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. In het verlengde daarvan moet het beroepschrift van 28 mei 2008 naar het oordeel van de rechtbank mede worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen de handeling van 26 mei 2008. De intrekking van het besluit van 26 mei 2008 ontneemt daaraan niet het karakter van een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, daargelaten of een zodanige handeling voor intrekking vatbaar is. Eiser heeft het op 28 mei 2008 ingestelde beroep weliswaar ingetrokken, maar daaruit spreekt naar het oordeel van de rechtbank niet de intentie om ook tot intrekking over te gaan voor zover het beroepschrift moet worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen de handeling van 26 mei 2008. Eiser hoefde er redelijkerwijs niet op bedacht te zijn dat zijn beroepschrift mede was aan te merken als een bezwaarschrift, terwijl niet is gebleken dat eiser zijn aanspraak op een vergunning op grond van WBV 2007/11 met de intrekking van het beroep heeft willen prijsgeven. Een ander oordeel zou tot gevolg hebben dat eiser de weigering van deze vergunning niet in rechte ter discussie kan stellen, wat mede gelet op de destijds bestaande onduidelijkheid over de mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming niet aanvaardbaar zou zijn. Overigens heeft de rechtbank bovenstaande redenering ter zitting als voorlopig oordeel voorgelegd aan de gemachtigden van partijen, die beiden hebben verklaard deze redenering te kunnen onderschrijven.
De rechtbank komt tot de conclusie dat het bestreden besluit mede kan worden aangemerkt als een beslissing op het ontvankelijke bezwaar van 28 mei 2008 tegen de in het besluit van 26 mei 2008 vervatte handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
2.4.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiser terecht geen aanbod gedaan tot verlening van een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser sinds 1 april 2001 niet ononderbroken in Nederland heeft verbleven. In WBV 2007/11 is vermeld dat aantoonbaar vertrek uit Nederland kan blijken uit een claim ten aanzien van de vreemdeling van een andere EU-lidstaat op Nederland. Tussen partijen is niet in geschil dat een dergelijke claim in het geval van eiser is gelegd nadat hij op 25 januari 2006 asiel heeft aangevraagd in België. Uit WBV 2007/11 blijkt dan ook duidelijk dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning in het kader van het generaal pardon. Het betoog namens eiser ter zitting dat het beleid van verweerder onduidelijk is en trekken van willekeur vertoont, kan niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Gesteld noch gebleken is dat verweerder ooit afstand heeft genomen van het uitgangspunt dat het indienen van een asielaanvraag in een ander land blijk geeft van de intentie van de vreemdeling om zich in dat land te vestigen en in de weg staat aan verblijfsaanvaarding op grond van WBV 2007/11. Behalve uit het indienen van een asielaanvraag in België kan naar het oordeel van de rechtbank ook uit de verklaringen van eiser over zijn vertrek naar België worden afgeleid dat hij de intentie had om zich buiten Nederland te vestigen. Eiser heeft verklaard dat zijn toenmalige vriendin, die in België woonde, ontdekte dat verblijfsrechtelijke procedures van eiser in Nederland niet voorspoedig verliepen en daarom heeft voorgesteld dat eiser naar België zou komen om daar te trouwen. In België is de relatie tussen eiser en zijn vriendin beëindigd. Blijkens de gedingstukken is eiser op 10 juni 2005, zevenenhalve maand voordat hij in België asiel heeft aangevraagd, uit de opvang in Nederland vertrokken. Ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard niet te kunnen zeggen hoe lang hij in België is geweest, ook niet bij benadering. Dat zijn verblijf in België van zeer korte duur is geweest, voor zover dat al tot een ander oordeel zou kunnen leiden, is niet aannemelijk gemaakt of geworden.
In het beroep van eiser op zijn persoonlijke omstandigheden ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder eiser in afwijking van WBV 2007/11 in het bezit had moeten stellen van de gewenste verblijfsvergunning. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat gelet op de ontstaansgeschiedenis en het doel van WBV 2007/11 sprake is van begunstigend uitzonderingsbeleid. Het karakter van WBV 2007/11 brengt met zich dat verweerder slechts in zeer bijzondere omstandigheden gehouden is van dit beleid af te wijken. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat van dergelijke omstandigheden in het geval van eiser niet is gebleken. Weliswaar is sprake geweest van een voor eiser trieste samenloop van omstandigheden, maar dit kan niet afdoen aan het feit dat hij naar België is gegaan met de intentie om zich daar te vestigen.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft gehoord over zijn bezwaar. In het aanvullend bezwaarschrift van 17 februari 2009 is weliswaar namens eiser gesteld dat de reden en duur van het verblijf in het buitenland getoetst moeten worden, maar is niets aangevoerd over de reden waarom eiser naar België is vertrokken en daar asiel heeft aangevraagd. Dit had wel van eiser verwacht mogen worden, omdat het aan hem is om te stellen en aannemelijk te maken dat in zijn geval sprake is van bijzondere omstandigheden om van het beleid af te wijken en aldus aanknopingspunten voor nader onderzoek door verweerder te bieden. Nu eiser dit niet heeft gedaan, heeft verweerder het bezwaar tegen de handeling van 26 mei 2008 kennelijk ongegrond kunnen achten en kunnen afzien van het horen van eiser.
2.4.4. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, omdat verweerder het bezwaar van 31 maart 2008 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van 31 maart 2008 niet-ontvankelijk te verklaren.
Omdat het bestreden besluit mede geacht kan worden een beslissing in te houden op het bezwaar van 28 mei 2008 tegen de handeling van 26 mei 2008 en deze beslissing rechtens juist is, zal de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in zoverre in stand blijven.
2.4.5. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
De rechtbank ziet voorts aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Op 1 oktober 2009 is in werking getreden het Besluit houdende aanpassing van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) in verband met de indexering van bedragen in die bijlage. Artikel II van het Besluit bepaalt dat ten aanzien van bezwaar of beroep dat vóór de datum van inwerkingtreding van dit besluit is ingesteld, de bijlage bij het Bpb van toepassing blijft zoals die luidde vóór de inwerkingtreding van dit besluit. Met inachtneming hiervan zijn de kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Bpb vastgesteld op € 644 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 322 en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiser in beroep nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het faxbericht van 23 oktober 2009 van de gemachtigde van eiser niet heeft bijdragen aan de gegrondverklaring van het beroep.
2.4.6. Gezien het vorenstaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van 31 maart 2008 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven voor zover dit besluit een beslissing inhoudt op het bezwaar van 28 mei 2008;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 644 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te betalen aan eiser.
Aldus gegeven door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mrs. P. Putters en A.M.J. Adriaansen, leden, in tegenwoordigheid van H. Nummerdor, griffier, en door de voorzitter ondertekend.