Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 330165 / HA ZA 09-488
Vonnis van 24 februari 2010
in de zaak van
[A.]
wonende te [woonplaats],
eiseres,
advocaat mr. J. Singh, te Hoofddorp,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. M.M. van Asperen, te 's-Gravenhage.
Partijen worden hierna [eiseres] en de Staat genoemd.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 19 januari 2009;
- de conclusie van antwoord, van 13 mei 2009;
- het tussenvonnis van 27 mei 2009, waarbij de rechtbank een comparitie van partijen heeft bevolen;
- de brief van 27 oktober 2009 van de zijde van [eiseres];
- het proces-verbaal van comparitie van partijen van 26 januari 2010.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. [eiseres] is geboren op [geboortedatum 1975] in India en bezit de nationaliteit van dat land. Zij is in of omstreeks eind 1997 in Nederland gekomen om zich te voegen bij haar Nederlandse echtgenoot, met wie zij in het daaraan voorafgegane jaar in India was gehuwd. Zij heeft vervolgens een aanvraag om een vergunning tot verblijf - voor verblijf bij deze echtgenoot - ingediend, maar deze vergunning is haar geweigerd. Het afwijzende besluit is onherroepelijk geworden. Uit haar huwelijk is in 1998 een kind geboren. In 2002 is het huwelijk door echtscheiding ontbonden.
2.2. Op 14 januari 2003 heeft de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in een toespraak voor VluchtelingenWerk Nederland te kennen gegeven dat hij in zogeheten schrijnende gevallen gebruik zou maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Naar aanleiding van deze toespraak hebben zeer veel vreemdelingen bij brief verzocht om hun alsnog een verblijfsvergunning te verlenen. Hun brieven van deze aard worden ook wel
"14-1-brieven" genoemd.
2.3. Op 6 februari 2003 heeft [eiseres] door middel van een dergelijke 14-1-brief een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning (regulier). De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie heeft deze aanvraag afgewezen bij beschikking van 9 juli 2003. [eiseres] heeft hiertegen op 6 augustus 2003 bezwaar gemaakt. De minister heeft bij beschikking van 7 juli 2004 (hierna: beschikking 1) dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft hiertoe overwogen, kort gezegd, dat de afwijzing van 9 juli 2003 geen besluit vormde.
2.4. [eiseres] is op 27 juli 2004 van beschikking 1 in beroep gekomen bij deze rechtbank. Op 20 mei 2005 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) van het ministerie van Justitie, kennelijk namens de genoemde minister, beschikking 1 ingetrokken. Het beroep is daardoor onbehandeld gebleven. Bij beschikking van 20 september 2006 (hierna: beschikking 2) heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
2.5. Tegen beschikking 2 heeft [eiseres] op 18 oktober 2006 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Op 14 februari 2007 heeft de IND, kennelijk namens de genoemde minister, beschikking 2 ingetrokken. Daardoor is ook het beroep van 18 oktober 2006 onbehandeld gebleven. Bij beschikking van 14 maart 2008 (hierna: beschikking 3) heeft de staatssecretaris van Justitie het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
2.6. Met een brief van 24 juni 2008 van haar advocaat heeft [eiseres] aan de IND verzocht om vergoeding van de immateriële schade die zij tot dat moment als gevolg van de lange duur van de procedure had geleden. De IND heeft op dit verzoek niet gereageerd. [eiseres] heeft op 2 januari 2009 bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beschikking op haar verzoek. Hierop was ten tijde van de conclusiewisseling in deze civiele procedure nog niet beslist.
2.7. Tegen beschikking 3 heeft [eiseres] op 25 maart 2008 beroep ingesteld bij deze rechtbank (nevenzittingsplaats Haarlem). Bij uitspraak van 16 september 2008 heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard. Bij beschikking van 19 december 2008 (hierna: beschikking 4) heeft de staatssecretaris het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
2.8. Tegen beschikking 4 heeft [eiseres] op 29 december 2008 beroep ingesteld bij deze rechtbank (nevenzittingsplaats Zutphen). Na een mondelinge behandeling van dit beroep te Zutphen heeft de rechtbank bij uitspraak van 23 december 2009 het beroep van [eiseres] ongegrond verklaard.
2.9. Tegen deze uitspraak heeft [eiseres], volgens haar mededeling tijdens de comparitie, hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op dit hoger beroep is nog niet beslist.
3. Het geschil
3.1. [eiseres] vordert de verklaring voor recht dat de Staat wegens onrechtmatig handelen jegens haar schadeplichtig is, met veroordeling van de Staat in de proceskosten.
3.2. Zoals mede blijkt uit haar verklaring tijdens de comparitie van partijen, voert [eiseres] hiertoe, verkort weergegeven, het volgende aan.
De lange duur van de onder 2 vermelde procedures en het feit dat haar zeer lang de toegang tot de rechtbank is onthouden, leveren een onrechtmatige daad van de Staat ten opzichte van haar op. Door deze onrechtmatige daad heeft zij immateriële schade geleden. De Staat is hiervoor aansprakelijk en is dus gehouden deze schade te vergoeden. [eiseres] gaat hierbij uit van een procesduur van vijf jaren en ruim vier maanden (te weten: de periode tussen haar bezwaar van 6 augustus 2003 en de datum van beschikking 4, zijnde 23 december 2008) voor de fase van de afdoening van het bezwaar tot aan het beroep op de rechtbank. Deze termijn is in haar ogen veel langer dan een als redelijk te beschouwen termijn van één jaar voor de bezwaarfase. De overschrijding bedraagt volgens haar dus ongeveer vier jaren en vier maanden, en een maand korter als rekening wordt gehouden met de duur van de behandeling van het beroep (ongeveer één jaar) en het ene jaar "tijdwinst" door deze afdoening in beroep (één jaar in plaats van twee) in mindering wordt gebracht op de termijnoverschrijding. [eiseres] acht een vergoeding ten bedrage van ten minste € 1.250 per jaar termijnoverschrijding (ofwel minimaal € 625 per halfjaar of gedeelte daarvan) passend.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat voor zover nodig hierna wordt besproken.
4. De beoordeling
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat een redelijke termijn voor de afhandeling van een bestuursrechtelijk bezwaar met een daarop gevolgd beroep op de rechtbank en een hoger beroep, in het algemeen ten hoogste vijf jaren bedraagt. Voor de hier vermelde fasen (bezwaar, beroep, hoger beroep) gelden hierbij maximale deeltermijnen van in de regel één, twee respectievelijk twee jaren, met de mogelijkheid van onderlinge verschuivingen tussen deze deeltermijnen (een langere periode voor een van deze fasen kan worden gecompenseerd door een gelijke bekorting van de periode voor een andere fase). In overeenstemming met inmiddels vaste rechtspraak volgt de rechtbank partijen in deze juridische beoordeling van zaken als deze. De hier bedoelde redelijke termijn vangt aan op het moment van het bezwaar, in dit geval dus op 6 augustus 2003 (dan wel een dag later, toen de IND, naar de Staat stelt, het bezwaarschrift had ontvangen).
4.2. De Staat heeft nog wel aangevoerd verrast te zijn geweest door de rechtspraak over de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM, met de daarin vermelde redelijke termijn, in deze categorie vreemdelingenzaken. Dit betoog is, wat daarvan verder ook zij, niet relevant voor de beslissing in deze zaak, nu de Staat de aangehaalde vaste lijn in de rechtspraak intussen als een gegeven lijkt te beschouwen.
4.3. Het staat vast dat de maximale als redelijk te beschouwen termijn van in beginsel één jaar voor de (definitieve) beslissing op bezwaar, op zichzelf bezien - dus los van de bijzondere omstandigheden van dit geval - hier is overschreden. Over de duur van deze overschrijding bestaat tussen partijen verschil van mening. De Staat stelt dat (telkens) de beroepstermijnen buiten beschouwing moeten blijven, terwijl [eiseres] de duur van deze termijnen meetelt.
4.4. Het gelijk op dit punt is aan [eiseres]. De veelheid van beroepen is het rechtstreekse gevolg van het (aan de Staat toe te rekenen) feit dat hetzij de minister of de staatssecretaris bij herhaling eigen eerdere beslissingen heeft ingetrokken, hetzij de rechter een bezwaar van [eiseres] gegrond heeft verklaard. Reeds hierom is er geen grond om de beroepstermijnen buiten beschouwing te laten bij de bepaling van de maximale redelijke termijn. Ten overvloede voegt de rechtbank hieraan toe dat deze kwestie, gegeven het verloop van deze zaak tot nog toe, niet van belang is, nu het hier gaat om een verschil dat geen financiële gevolgen heeft.
4.5. De Staat heeft zich voorts verweerd met de stelling dat de hier gebruikte termijn weliswaar langer is geweest dan in het algemeen redelijk moet worden geacht, maar door de bijzondere omstandigheden van dit geval niet onredelijk lang was. Hij heeft zich hierbij beroepen op de volgende omstandigheden. Het is geruime tijd onduidelijk geweest welke juridische status de 14-1-brieven hadden. De onder 2.2 vermelde toespraak van de toenmalige minister heeft tot een zeer groot aantal (ruim 13.000) van deze brieven geleid. Nadat in een latere fase een specifieke regeling was tot stand gekomen, de Eenmalige regeling voor (voormalige) asielzoekers, heeft de algemene discussie over dit onderwerp zich toegespitst op de vraag of de verantwoordelijke bewindspersoon gehouden was daarvoor beleidsregels (beleidscriteria) te formuleren. Deze vraag had ook politieke implicaties.
4.6. Op grond van vaste jurisprudentie zijn bij de bepaling van de maximale termijn die als redelijk heeft te gelden, onder meer de volgende criteria van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
4.7. Met toepassing van dit criterium ziet de rechtbank in deze zaak geen redenen om, in de ene of de andere richting, af te wijken van de onder 4.1 vermelde standaardtermijnen. Ook de bijzondere omstandigheden waarop de Staat zich heeft beroepen vormen, als zij juist zijn, geen reden voor afwijking van de algemene lijn. Alle onder 4.5 samengevatte omstandigheden zijn immers terug te voeren op (onduidelijkheid over) de betekenis van de mededelingen van de toenmalige minister, als orgaan van de Staat, in zijn toespraak van 14 januari 2003. De gevolgen van dergelijke mededelingen vallen geheel binnen de risicosfeer van de Staat. En er zijn, anderzijds, ook geen omstandigheden die in dit geval een kortere termijn dan de hier bedoelde standaardtermijn zouden rechtvaardigen. Tijdens de comparitie heeft [eiseres] verklaard dat zij in deze voor haar belangrijke kwestie zeer langdurig in onzekerheid heeft geleefd. Dit is echter in vrijwel alle gevallen van overschrijding van de redelijke termijn het geval en is dus geen bijzonderheid in de hier besproken zin. Hier komt bij dat zij vóór de 14-1-brief al als "uitgeprocedeerd" had te gelden en dus hooguit een geheel onverwachte nieuwe - zij het tot dusver niet verzilverde - kans heeft gekregen op het alsnog verkrijgen van de door haar gewenste status.
4.8. [eiseres] vordert niet een concreet bedrag wegens de overschrijding van de redelijke termijn, maar acht een hoger bedrag dan het door de Afdeling bestuursrechtspraak (en de Centrale Raad van Beroep) toegepaste standaardbedrag redelijk. De rechtbank volgt haar hierin niet. Ook in dit opzicht zijn er geen bijzondere omstandigheden voor een dergelijke afwijking van de lijn van de Afdeling, waarop de rechtbank zich hier oriënteert. De rechtbank gaat dus uit van een bedrag van € 500 voor elk half jaar (of gedeelte daarvan) waarmee de maximale redelijke termijn is overschreden.
4.9. [eiseres] vordert slechts een verklaring voor recht, niet ook de veroordeling van de Staat tot betaling van een geldbedrag. Uit het voorgaande volgt dat de verklaring voor recht toewijsbaar is. Opmerking verdient hierbij dat de vordering, en daarmee ook de hierna te noemen verklaring voor recht, alleen ziet op de termijn voor de definitieve beslissing op het bezwaar van [eiseres].
4.10. De rechtbank voegt hieraan - gelet op de vordering ten overvloede - toe dat zij tot nog toe een overschrijding heeft vastgesteld van drie jaren en ruim vier (maar minder dan zes) maanden voor de behandeling van het bezwaar en van het beroep op de rechter tezamen. Naar haar voorlopige oordeel rechtvaardigt dit een vergoeding van zevenmaal
€ 500, ofwel € 3.500, eventueel te vermeerderen met de wettelijke rente. Als de behandeling van het hoger beroep binnen een termijn van (veel) minder dan twee jaren leidt tot een ongegrondverklaring van het appel, kan dit bedrag lager uitvallen. Een definitief oordeel over dit een en ander behoeft de rechtbank in deze procedure niet te geven, nu dit niet van haar wordt gevraagd.
4.10. De Staat heeft te gelden als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij. Hij zal daarom worden veroordeeld in de proceskosten. Aan de zijde van [eiseres] wordt het salaris van de advocaat begroot op € 768 (twee punten à € 384, volgens tarief I). Nu [eiseres] procedeert met een toevoeging op basis van de Wet op de rechtsbijstand, zal de rechtbank toepassing geven aan artikel 243 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) (betaling aan de griffier).
5. De beslissing
De rechtbank:
verklaart voor recht dat de Staat ten opzichte van [eiseres] onrechtmatig heeft gehandeld wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de definitieve beslissing op haar bezwaar van 6 augustus 2003 en daarom jegens haar schadeplichtig is;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding aan de zijde van [eiseres] gevallen en begroot deze kosten tot aan deze uitspraak op € 262 wegens griffierecht, op € 85,98 (inclusief btw) wegens de kosten van de dagvaarding en op € 768 wegens salaris van haar advocaat, welke bedragen, van € 1.115,98 in totaal, dienen te worden voldaan als volgt:
- aan de griffier van deze rechtbank € 196,50 wegens in debet gesteld griffierecht,
€ 85,98 wegens in debet gestelde kosten van het exploot van dagvaarding en € 768 wegens salaris van de advocaat, met welke bedragen de griffier dient te handelen overeenkomstig artikel 243 Rv;
- aan [eiseres]: € 65,50 wegens niet in debet gesteld griffierecht;
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2010.