Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 1, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/9311 VEROR
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In het geding tussen
1. Hotel Restaurant [A] B.V., gevestigd te [plaats], eiseres sub 1,
2. Mevrouw [B], wonende te [plaats], eiseres sub 2,
3. De heer [C], wonende te [plaats], eiser sub 3,
gemachtigde mr. R.H.J. Koopmans
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder.
IPROCESVERLOOP
1.1Bij besluit van 18 juni 2008, verzonden op 23 juni 2008, heeft verweerder de gebruiksvergunning van hotel restaurant [A] (verder: het hotel) ingetrokken met ingang van 16 juni 2008.
1.2Bij besluit van 6 november 2008, verzonden op 11 november 2008, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie voor Bezwaarschriften Noordwijk, het hiertegen door eiseres sub 2`mede namens eiseres sub 1 gemaakte bezwaar van 24 juli 2008 ongegrond verklaard.
1.3Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 22 december 2008, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld.
1.4Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend op 3 februari 2009. Verweerder heeft op 26 oktober 2009 nadere stukken nagezonden.
1.5Eisers hebben bij brief van 30 oktober 2009 een reactie gegeven op het verweerschrift.
1.6Bij brief van 3 december 2009 hebben eisers verzocht om vergoeding van de kosten van de getuige/deskundige ing. J. Burghgraef.
1.7Het beroep is op 19 november 2009 ter zitting behandeld. Eiseres sub 2 is, mede namens eiseres sub 1, ter zitting verschenen, bijgestaan door mr. R.H.J. Koopmans. Namens eiser sub 3 is mr. Koopmans verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mevrouw mr. J. Abspoel en de heer P. Frijters.
II OVERWEGINGEN
Wettelijk kader
2.1 Artikel 6.1.6, eerste lid aanhef en onder e van de Bouwverordening Noordwijk 2004 (verder: de Bouwverordening) luidde als volgt:
"Burgemeester en wethouders kunnen een gebruiksvergunning intrekken indien het belang waarvoor de vergunning is verleend dit vereist op grond van een verandering van de inzichten en/of verandering van de omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk, opgetreden na het verlenen van een vergunning en het niet mogelijk blijkt door het stellen van of wijzigen van voorwaarden dat belang voldoende te beschermen."
Relevante feiten
3.1 Eiseres sub 2 heeft het hotel, de laatste jaren samen met haar dochter, gedurende ongeveer twintig jaar geëxploiteerd. Ruim tien jaar geleden is aan eiseres sub 2 een gebruiksvergunning verleend voor de exploitatie van het hotel.
3.2 Bij brief van 19 september 2006 heeft verweerder eiseres sub 2, naar aanleiding van een brandpreventieve controle op 13 september 2006, geïnformeerd over geconstateerde gebreken aan het pand in verband met de brandveiligheid. In de brief staat vermeld dat de punten nader zullen worden uitgewerkt en met eiseres sub 2 zullen worden besproken.
3.3 Op 21 februari 2008 en 12 maart 2008 heeft de brandweer over de brandveiligheid van het pand gesproken met eiseres sub 2. Op 4 april 2008 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden waarbij de burgemeester van Noordwijk aanwezig was.
3.4 In een brief van 24 april 2008 gericht aan de burgemeester van Noordwijk heeft eiseres sub 2 het volgende geschreven:
"Hierbij deel ik mee dat ik mijn bedrijf, Hotel [A], in zijn huidige vorm met ingang van 1 november 2008 niet meer voort zal zetten.
Een en ander is ingegeven door de enorme kosten die gepaard gaan met de vereiste brandweervoorschriften."
3.5 In het besluit van 18 juni 2008, geadresseerd aan eiseres sub 2, heeft verweerder de gebruiksvergunning van het hotel ingetrokken met ingang van 16 juni 2008. In het besluit staat voor zover relevant het volgende vermeld:
"In het overleg d.d. 4 april 2008 (...) en in uw schriftelijke bevestiging van d.d. 24 april 2008, heeft u mede gedeeld dat de directie van het bovengenoemde hotel ([A]) voornemens is haar hotelexploitatie per 1 november 2008 te beëindigen."
3.6 Bij brief van dezelfde datum heeft verweerder voor het hotel een tijdelijke gebruiksvergunning verleend geldig van 16 juni 2008 tot 1 november 2008.
3.7 In het bezwaarschrift van 24 juli 2008, dat is ondertekend door eiseres sub 2, mede namens eiseres sub 1, is aangevoerd dat eisers bezwaar maken tegen de intrekking van de gebruiksvergunning omdat een (deugdelijke) motivering voor de intrekking ontbreekt. Verwijzing naar de brief van 24 april 2008 is volgens eisers sub 1 en 2 een volstrekt onvoldoende motivering, omdat in deze brief niets anders wordt meegedeeld dan dat eiseres sub 2 niet langer betrokken is bij de exploitatie van het hotel.
3.8 Op 28 augustus 2008 heeft een brandpreventieve controle plaatsgevonden in het hotel. Bij brief van 19 september 2008 heeft verweerder aan eisers sub 1 en 2 een voornemen tot last onder dwangsom toegezonden. In de bijlage bij deze brief zijn de door de brandweer geconstateerde gebreken aan het hotel opgenomen.
3.9 De exploitatie van het hotel is beëindigd gelijktijdig met het vervallen van de tijdelijke gebruiksvergunning op 1 november 2008.
3.10 Uit een uittreksel uit het Kadaster van 21 december 2008 blijkt dat eiseres sub 2 en eiser sub 3 ieder voor de helft eigenaar zijn van het pand waarin het hotel is gevestigd aan de [a-straat 1] te Noordwijk.
3.11 Eiseres sub 2 heeft op 8 december 2008 aan het bedrijf 4Save de opdracht gegeven om de door de brandweer geconstateerde tekortkomingen aan het hotel te verhelpen. In een brief van 26 augustus 2009 heeft 4Save een overzicht opgenomen van de uitgevoerde aanpassingen aan het hotel.
3.12 Bij besluit van 19 maart 2009 heeft verweerder aan de heer [D] een gebruiksvergunning verleend voor het hotel onder de naam 'hotel, café, restaurant 'Voor even''.
Bestreden besluit
3.13 In het bestreden besluit van 6 november 2008, dat geadresseerd is aan 'Hotel [A] T.a.v. mevrouw [B]', heeft verweerder conform het advies van de Commissie voor Bezwaarschriften Noordwijk het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 18 juni 2008 tot intrekking van de gebruiksvergunning gehandhaafd, onder verbetering van de motivering van het besluit. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de intrekkingsgrond van artikel 6.1.6, eerste lid aanhef en onder e, van de Bouwverordening zich voordoet. Uit brandpreventieve controles van 21 februari 2008 en 28 augustus 2008 is gebleken dat het hotel niet voldoet aan de minimale brandveiligheidseisen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat door het stellen van nadere voorwaarden het belang van het voldoen aan de minimale brandveiligheidseisen niet kan worden beschermd. Ook met het stellen van aanvullende voorwaarden kan het minimale brandveiligheidsniveau niet worden bereikt. Slechts met uiterst ingrijpende en kostbare verbouwingswerkzaamheden zal het mogelijk zijn op termijn het vereiste brandveiligheidsniveau te bereiken. Tevens is volgens verweerder van belang dat uit mondelinge uitlatingen, de brief van 24 april 2008, het bezwaarschrift van 24 juli 2008 alsmede uit het feitelijk nalaten van eiseres sub 2 geconcludeerd kan worden dat zij niet voornemens is maatregelen te treffen om aan het vereiste brandveiligheidsniveau te gaan voldoen.
Beroepsgronden
3.12Voor zover relevant voor de beoordeling van het beroep hebben eisers het volgende aangevoerd. Eisers stellen dat de intrekkingsgrond onvoldoende is gemotiveerd. Evenmin wordt deugdelijk gemotiveerd waarom eventuele gebreken in de voorzieningen voor brandveiligheid niet zouden kunnen worden verholpen door het stellen van nadere voorwaarden. Pas bij brief van 19 september 2008 heeft verweerder eisers exact op de hoogte gesteld van de gebreken die voor 2 november 2008 verholpen dienden te worden. Dit is een belachelijk korte termijn, die ongetwijfeld is ingegeven door het feit dat verweerder de intrekking van de gebruiksvergunning gepaard deed gaan met het verstrekken van een tijdelijke gebruiksvergunning tot 1 november 2008. Eisers zijn, ook door het van de zijde van verweerder suggereren van veel te strenge c.q. niet toepasselijke eisen, op het verkeerde been gezet omtrent de kosten die gemoeid waren met het opnieuw brandveilig maken van het hotel. Het hotel is opnieuw brandveilig gemaakt en aan de huurder van het pand, de heer [D], is een gebruiksvergunning verleend. De kosten die gemoeid waren met het brandveilig maken bedroegen € 98.690,-. Eisers verzoeken de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen met veroordeling van verweerder in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken en vorderen een bedrag van € 11,- voor het op verzoek van de rechtbank verstrekte gewaarmerkte uittreksel uit het handelsregister.
De beoordeling
4.1Ontvankelijkheid
4.1.1 Het primaire besluit van 18 juni 2008 is gericht aan eiseres sub 2 die tegen dit besluit bezwaar heeft gemaakt. Hierdoor is eiseres sub 2 als belanghebbende bij het bestreden besluit aan te merken. Eiseres sub 2 is verder mede-eigenaar van het pand waarin het hotel is gevestigd en in die hoedanigheid als belanghebbende aan te merken. Het beroep dat namens eiseres sub 2 is ingesteld is derhalve ontvankelijk.
4.1.2 Eiseres sub 1 is als vergunninghouder belanghebbende bij het primaire besluit. Eiseres sub 2 heeft, zoals blijkt uit het gebruik van het briefpapier en de ondertekening, mede namens eiseres sub 1, bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De rechtbank gaat er van uit dat eiseres sub 2 in deze zaak (mede) optreedt namens eiseres sub 1. Gelet hierop is het beroep dat namens eiseres sub 1 is ingesteld ontvankelijk.
4.1.3 Eiser sub 3 wordt als belanghebbende bij het bestreden besluit aangemerkt aangezien hij, zoals blijkt uit eerdergenoemd uittreksel uit het Kadaster, voor de helft eigenaar is van het pand aan de [a-straat 1] te Noordwijk. Eiser sub 3 heeft geen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt geen beroep worden ingesteld bij de administratieve rechter. Ter zitting is namens eiser sub 3 verklaard dat hij bewust buiten de procedure is gehouden en dat hij uitsluitend om formele redenen als procespartij is gesteld. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiser sub 3 niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Dat hij door zijn echtgenote bewust niet van de procedure op de hoogte is gesteld ligt naar het oordeel van de rechtbank zodanig in zijn risicosfeer dat het om die reden niet instellen van bezwaar hem valt toe te rekenen.
4.2Bestreden besluit
4.2.1 Uit artikel 6.1.6. van de Bouwverordening volgt dat de brandveiligheid één van de belangen is waarvoor een gebruiksvergunning wordt verleend. Het belang van de brandveiligheid kan dus ook meebrengen dat een gebruiksvergunning wordt ingetrokken. De rechtbank stelt vast dat uit het bestreden besluit niet blijkt welke inzichten of omstandigheden, gelegen buiten het bouwwerk, als bedoeld in artikel 6.1.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Bouwverordening, naar het oordeel van verweerder zijn veranderd. Nu dit een voorwaarde betreft voor het mogen uitoefenen van de bevoegdheid tot intrekking van de gebruiksvergunning, had verweerder dienen te motiveren dat en waarom naar zijn oordeel aan deze voorwaarde is voldaan. In zoverre is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb).
4.2.2 Ter zitting heeft verweerder alsnog gemotiveerd dat onder invloed van rampen op het gebied van brandveiligheid in de voorliggende jaren in Nederland de inzichten ten aanzien van brandveiligheid zijn veranderd. Dit heeft onder meer geresulteerd in aanscherping van de eisen met betrekking tot brandveiligheid in het Bouwbesluit 2003. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank alsnog gemotiveerd dat sprake is van een verandering van de inzichten, gelegen buiten het bouwwerk, op het terrein van de brandveiligheid, die opgetreden is na verlening van de vergunning. In zoverre heeft verweerder het motiveringsgebrek hersteld.
4.2.3Gelet op artikel 6.1.6, eerste lid, aanhef en onder e van de Bouwverordening, dient vervolgens de vraag te worden beantwoord of het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit inderdaad niet mogelijk was, zoals verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, door het stellen van of wijzigen van voorwaarden het brandveiligheidsbelang voldoende te beschermen. Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend om de navolgende redenen.
(1) Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld is het wél mogelijk gebleken het hotel zodanig te verbouwen dat een minimaal brandveiligheidsniveau bereikt kon worden. Immers, slechts enkele maanden na beëindiging van de exploitatie van het hotel per 1 november 2008 is een nieuwe gebruiksvergunning voor onbepaalde tijd verleend met ingang van 23 maart 2009. Dit is gebeurd nadat het hotel was aangepast aan de brandveiligheidseisen zoals die staan beschreven in de brief van 19 september 2008. Ter zitting is komen vast te staan dat het hotel na deze verbouwing weer aan de nu geldende eisen voldeed en daar zelfs enigszins boven uit gaat. Daaruit volgt dat verweerder de bedoelde brandveiligheidseisen in nadere aan de gebruiksvergunning te verbinden voorwaarden had kunnen vastleggen.
(2) Uit het voorgaande blijkt tevens dat, eveneens anders dan verweerder heeft gesteld, de noodzakelijke aanpassingen aan het hotel niet uiterst ingrijpend en kostbaar waren en ook niet slechts op termijn gerealiseerd konden worden. Uit de brief van 4Save van 26 augustus 2009, naar aanleiding van de uitvoering van aanpassingen aan het hotel in opdracht van eiseres sub 2, blijkt dat aanpassing van het hotel - zodat aan de brandveiligheidseisen werd voldaan - mogelijk was zonder uiterst ingrijpende en kostbare verbouwingswerkzaamheden. De kosten bedroegen minder dan € 100.000. De aanpassingen aan het hotel zijn in korte tijd uitgevoerd met, zoals al vastgesteld als resultaat dat het hotel weer aan de brandveiligheidseisen voldeed en de verlening van de nieuwe gebruiksvergunning voor onbepaalde tijd met ingang van 23 maart 2009.
(3) Verweerder heeft verder ten onrechte de vraag bij de beoordeling betrokken of de exploitant van het hotel (eiseres sub 1) en de eigenaren van het pand waarin het is gevestigd (eisers sub 2 en 3) ten tijde van het bestreden besluit bereid waren de noodzakelijke verbouwingen te laten uitvoeren. Dat staat immers het aan de gebruiksvergunning verbinden van nadere voorwaarden geenszins in de weg. Indien die voorwaarden niet worden nageleefd kan dat grondslag zijn voor handhavend optreden. Ter zitting heeft verweerder dit laatste erkend.
(4) De brief van 24 april 2008 heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onjuist geïnterpreteerd. Uit de hiervoor onder punt 3.4. weergegeven bewoordingen kon verweerder niet afleiden dat het hotel gesloten zou worden en evenmin dat eiseres sub 1 voornemens was de exploitatie te staken. De tekst luidt immers slechts dat de exploitatie "niet in de huidige vorm" zal worden voortgezet. Verweerder heeft alvorens het primaire besluit te nemen verzuimd na te gaan wat precies bedoeld werd. Van belang hierbij is dat de gebruiksvergunning objectgebonden en overdraagbaar is. Het eventuele staken van de exploitatie door de exploitant/vergunninghouder kan daarom op zichzelf geen reden voor intrekking zijn, omdat de exploitatie door een ander kan worden overgenomen op basis van die vergunning. De exploitatie van het hotel is ook door een ander overgenomen. Hierbij betrekt de rechtbank dat niet eerder dan bij de brief van 19 september 2008 - en derhalve na intrekking van de gebruiksvergunning - verweerder duidelijk heeft gemaakt welke eisen nu precies van toepassing waren en welke voorzieningen getroffen dienden te worden om het hotel weer aan de geldende brandveiligheidseisen te laten voldoen.
4.2.4.De omstandigheid dat de noodzakelijke aanpassing van het hotel feitelijk na het nemen van het bestreden besluit is uitgevoerd doet aan het vorenstaande niet af. Gesteld noch gebleken is dat zich tussen het nemen van het bestreden besluit en het uitvoeren van de verbouwingswerkzaamheden feiten en omstandigheden hebben voorgedaan waaraan de conclusie kan worden verbonden dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het aanpassen van het hotel aan de brandveiligheidseisen niet mogelijk was. Bepalend voor het mogen intrekken van de vergunning is of voorwaarden aan de vergunning konden worden verbonden en of de voorzieningen nodig om aan die voorwaarden te voldoen uitvoerbaar waren. Dat was dus het geval en verweerder had dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit behoren te weten. Er had immers wel onderzoek plaatsgevonden naar de brandveiligheid van het hotel, op 28 augustus 2008, op basis waarvan verweerder een lijst met te herstellen gebreken had opgesteld die op 19 september bekend is gemaakt. In aanmerking genomen dat die bekendmaking plaatsvond als onderdeel van een voornemen een last onder dwangsom op te leggen ging verweerder er op dat tijdstip, voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit, kennelijk van uit dat die gebreken verholpen konden worden door het treffen van voorzieningen. Dat gegeven heeft verweerder vervolgens verzuimd bij zijn beoordeling te betrekken.
4.2.5.Gezien het vorenstaande is het bestreden besluit niet draagkrachtig gemotiveerd en daarom genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb. Verder volgt uit het vorenstaande dat niet is voldaan aan een voorwaarde voor het mogen uitoefenen van de bevoegdheid tot intrekking van de vergunning, zodat het bestreden besluit ook is genomen in strijd met artikel 6.1.6, eerste lid, aanhef en onder e van de Bouwverordening.
4.2.6.De rechtbank stelt vast dat toepassing van één van de andere intrekkingsgronden van artikel 6.1.6 van de Bouwverordening in dit geval niet aan de orde kan zijn. Met name is de grondslag onder b niet van toepassing aangezien de gebruiksvergunning vóór 2000 is verleend en het hotel toen voldeed aan de voorwaarden. Bovendien dient ook bij toepassing van de b-grond eerst een gelegenheid tot herstel van gebreken te worden geboden alvorens tot intrekking kan worden overgegaan.
4.2.7.De rechtbank concludeert dat de gebruiksvergunning ten onrechte is ingetrokken en dat het intrekkingsbesluit niet alsnog van een deugdelijke grondslag kan worden voorzien.
4.3 Slotsom
4.3.1 Gelet op het vorenstaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 6.1.6, eerste lid aanhef en onder e van de Bouwverordening en artikel 7:12, eerste lid, Awb.
4.3.2 De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb. Het bewaar wordt gegrond verklaard en het primaire besluit wordt herroepen wegens onrechtmatigheid van dat besluit. Ook dat besluit is immers genomen in strijd met artikel 6.1.6, eerste lid aanhef en onder e van de Bouwverordening en met artikel 3:46 Awb.
4.3.3 Verweerder wordt in de door eisers gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten wordt toegekend.
4.3.4 De kosten van de getuige/deskundige worden niet vergoed aangezien deze getuige niet aan de beoordeling van de zaak heeft bijgedragen. Om deze reden heeft de rechtbank ook van het horen van de getuige afgezien.
4.3.5 Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van een bedrag van € 11,- omdat eisers die kosten hebben moeten maken voor het op verzoek van de rechtbank verstrekken van een gewaarmerkt uittreksel uit het handelsregister.
IIIBESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep van eiser sub 3 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eisers sub 1 en 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar van eisers sub 1 en 2 gegrond, herroept het besluit van 18 juni 2008 wegens onrechtmatigheid en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 288,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eisers sub 1 en 2 gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 655,-, welk bedrag aan eisers sub 1 en 2 moet worden vergoed;
Aldus vastgesteld door mr. J.L. Verbeek, in tegenwoordigheid van de griffier mr. D.J. de Jong.
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.