Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3, meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/8190 BESLU
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
het Leids Universitair Medisch Centrum (hierna: het LUMC), gevestigd te Leiden,
gemachtigde mr. J.J. Blanken, advocaat te Den Haag.
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
IPROCESVERLOOP
Bij besluit van 18 januari 2008 heeft verweerder op grond van de Subsidieregeling zorgopleidingen 1ste tranche (Stcrt. 2006, 252 en nadien gewijzigd Stcrt. 2007, 247; hierna: de Regeling) aan het LUMC voor het jaar 2008 een instellingssubsidie verleend van € 33.467.724,--. Daartegen heeft het LUMC bij brief van 19 februari 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 2 oktober 2008 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de VWS-commissie Bezwaarschriften Awb, de bezwaren van het LUMC ongegrond verklaard.
Het LUMC heeft daartegen bij brief van 10 november 2008, ingekomen bij de rechtbank op 11 november 2008, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 15 december 2009 ter zitting behandeld.
Namens het LUMC is verschenen drs. A.M.A. Kerckhoffs, bijgestaan door mr. J.J. Blanken, advocaat te Den Haag.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. A. Kersten, werkzaam bij verweerders ministerie, bijgestaan door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
IIOVERWEGINGEN
1.De Regeling is op 30 december 2006 in werking getreden met terugwerkende kracht tot en met 1 november 2006. Vóór het subsidiejaar 2007 verliep de bekostiging van de medisch-specialistische opleidingsplaatsen bij zorginrichtingen via een andere systematiek. Het subsidiejaar 2007 gold als overgangsjaar. In dat jaar was op grond van overgangsrecht een eenmalige aanpassing van de subsidieverlening (zogenoemde mutatieronde) mogelijk. Dit beroep betreft het subsidiejaar 2008, waarvoor geen overgangsrecht meer geldt. De eerste tranche betreft de subsidiëring van de vervolgzorgopleidingen in de erkende medische en tandheelkundige specialismen en in de erkende bètaberoepen (klinisch fysicus, klinisch chemicus en ziekenhuisapotheker), zoals opgesomd in bijlage 1 bij de Regeling.
2.Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling stelt de minister jaarlijks een plan vast waarin wordt vastgesteld:
a. het maximum aantal te subsidiëren opleidingsplaatsen, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar zorgopleiding, opleidingsinrichting, aanvangsjaar van de opleiding en latere opleidingsjaren;
b. het maximum aantal assistenten dat in het jaar waarvoor subsidie wordt aangevraagd aanvangt met de opleiding, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar zorgopleiding en opleidingsinrichting.
Voor het opstellen van het plan verzoekt de minister het College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidzorg (hierna: CBOG) om een toewijzingsvoorstel.
Ingevolge het tweede lid kan de minister per boekjaar op aanvraag van het bevoegd gezag van de opleidingsinrichting een instellingssubsidie verstrekken.
Ingevolge het derde lid wordt de aanvraag, genoemd in het tweede lid, getoetst aan het plan, genoemd in het eerste lid.
Ingevolge het vierde lid worden instellingssubsidies uitsluitend verstrekt aan instellingen voor medisch specialistische zorg zijnde algemene ziekenhuizen, academische ziekenhuizen en instellingen voor revalidatie of andere door de Minister aan te wijzen instellingen.
Ingevolge het zesde lid bedraagt de instellingssubsidie voor academische ziekenhuizen € 111.600,- per voltijdse opleidingsplaats.
3.Bij brief van 17 april 2007 heeft verweerder het CBOG verzocht om een toewijzingsvoorstel voor het opstellen van een plan voor de toewijzing van opleidingsplaatsen voor het subsidiejaar 2008 als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling (hierna: het plan). Hierbij zijn tevens de randvoorwaarden voor subsidiëring van de instroom en doorstroom (het zittend bestand) van de artsen in opleiding tot specialist (hierna: AIOS, enkelvoud en meervoud) gesteld. De instroom wordt gestabiliseerd, waarbij wordt uitgegaan van de gegevens in het bestand van de Medisch Specialisten Registratie commissie (hierna: het MSRC-register) over 2006, zoals in dat register geregistreerd op 1 april 2007. De subsidiëring van de doorstroom is afhankelijk van de gemaakte afspraken tussen de opleidingsinrichting en de AIOS. Bij brief van 2 juli 2007 heeft het CBOG het tijdpad aan de opleidingsinrichtingen meegedeeld. Bij brief van 15 augustus 2007 heeft de Orde van medisch specialisten de opleidingsinrichtingen medegedeeld dat het er alle schijn van heeft dat voor het zittend bestand de door de MSRC geregistreerde opleidingsplannen leidinggevend zijn voor de subsidiëring en de betrokkenen gemaand wijzigingen in de opleidingsplannen onverwijld door te geven. Bij brief van 21 augustus 2007 heeft het CBOG aan de opleidingsinrichtingen medegedeeld dat het tijdspad niet zal worden gehaald en dat het in de bedoeling ligt dat voor het bepalen van het zittend bestand optimaal gebruik zal worden gemaakt van het databestand van de MSRC. Begin september 2007 heeft de MSRC aan de opleidingsinrichtingen een overzicht gezonden waarin per opleiding en per opleidingsinrichting stond vermeld welke AIOS volgens hun opleidingsschema in 2008 in de opleidingsinrichting in opleiding zouden zijn. Bij brief van 5 oktober 2007 heeft het CBOG aan de opleidingsinrichtingen een concepttoewijzingsvoorstel voor opleidingsplaatsen toegezonden. In deze brief is vermeld dat het zittend bestand - gedefinieerd als het aantal personen (in fte's) dat vóór 2008 de opleiding is begonnen - wordt bepaald op basis van het MSRC-register. Daarbij is vermeld dat zal worden uitgegaan van het MSRC-register zoals dat op 31 oktober 2007 luidt, met dien verstande dat de instroom in november en december 2007 nog in de beschikking tot subsidieverlening wordt opgenomen, mits tijdig aan de MRSC doorgegeven. Bij brief van 12 oktober 2007 heeft de MSRC de opleidingsinrichtingen gewezen op de noodzaak van actualisering van het opleidingenbestand per 31 oktober 2007 in verband met de subsidieverlening 2008. Op 12 en 19 oktober zijn voorlichtingsbijeenkomsten voor de opleidingsinrichtingen gehouden. Bij brief van 15 oktober 2007 heeft de Nederlandse vereniging van ziekenhuizen de betrokkenen eveneens gewezen op het belang van het actualiseren van de opleidingsplannen in het MSRC-register. Begin november 2007 heeft de MSRC de bijgewerkte overzichten van de opleidingsplannen naar de opleidingsinrichtingen gezonden en de mogelijkheid geboden tot 20 november 2007 correcties door te geven.
4.Bij brief van 29 oktober 2007 heeft het LUMC gereageerd op het concepttoewijzingsvoorstel. Bij brief van 19 november 2007 aan het CBOG heeft het LUMC gesteld dat niet alle door haar opgegeven wijzigingen in het MSRC-register zijn verwerkt. Het LUMC verzoekt met deze wijzigingen alsnog rekening te houden.
5.Bij brief van 27 november 2007 heeft het CBOG het toewijzingsvoorstel ingediend.
6.Bij brief van 5 december 2007 heeft verweerder het plan overeenkomstig het toewijzingsvoorstel vastgesteld. Daarbij is medegedeeld dat nog rekening zal worden gehouden met de instroom van AIOS in november en december 2007, mits de opleidingen tijdig zijn doorgegeven aan de MSRC. Voor klinische chemie, klinische fysica, kaakchirurgie, orthodontie en ziekenhuisapothekers geldt een vergelijkbare systematiek.
7.Bij brief van 10 januari 2008 heeft het LUMC de instellingssubsidie op grond van de Regeling voor 2008 aangevraagd, waarbij gemotiveerd is afgeweken van het plan. Daarbij heeft het LUMC gemeld dat het CBOG 75 van de door het LUMC tijdig doorgegeven wijzigingen niet in het MSRC-register heeft doorgevoerd, waardoor in het plan ten onrechte 16,8 fte aan doorstroomplaatsen te weinig aan het LUMC is toegekend.
8.Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het besluit tot vaststelling van de instellingssubsidie gehandhaafd.
9.De rechtbank overweegt het volgende.
10.Het LUMC heeft gesteld dat het bestreden besluit reeds voor vernietiging in aanmerking komt omdat verweerder niet op alle specifieke bezwaren afzonderlijk is ingegaan.
De rechtbank overweegt dat verweerder ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is gehouden de primaire besluiten op grondslag van de bezwaren te heroverwegen. Dit houdt niet in dat verweerder gehouden is iedere bezwaargrond afzonderlijk te bespreken. Verweerder mag in het kader van de heroverweging op de aangevoerde bezwaren in meer algemene zin of in samenhang met andere aangevoerde bezwaren ingaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat verweerder de bestreden besluiten niet op grondslag van de aangevoerde bezwaren heeft heroverwogen. Dit geldt te meer nu het (aanvullend) bezwaarschrift grotendeels uitgaat van toekenning van opleidingsplaatsen aan de Onderwijs- en opleidingsregio Leiden (OOR Leiden) en de bezwaargronden vanuit die visie - en de praktische problemen die dit voor het LUMC meebrengt - zijn geformuleerd. Verweerder kon ermee volstaan te overwegen dat deze bezwaargronden eraan voorbij zien dat de Regeling niet voorziet - en niet hoeft te voorzien - in een regionale verdelingssystematiek van de opleidingsplaatsen, maar in een landelijke verdelingssystematiek per ziekenhuis en, in verband daarmee, dat het claimen van opleidingsplaatsen op grond van regionale problematiek niet tot gegrondverklaring van de bezwaren kan leiden.
11.Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat hij bij de subsidieverlening uit mag gaan van een landelijk verdeelplan en daarbij niet gebonden is aan door een opleidingsinstelling gemaakte afspraken met andere ziekenhuizen in regionaal verband (in dit geval de OOR Leiden) dan wel gesloten arbeidsovereenkomsten met betrekking tot de instroom. De Regeling biedt aan verweerder de ruimte om de beschikbare opleidingsplaatsen landelijk te verdelen. Dit neemt niet weg dat, zoals verweerder in het verweerschrift onder 4.16 heeft opgemerkt, in het MSRC-register tot 31 oktober opleidingsschema's kunnen worden geregistreerd die gebaseerd zijn op regionale afspraken.
12.Het LUMC heeft gesteld dat de Regeling en het beleid om bij de doorstroom uit te gaan van het MSRC-register in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur omdat niet kan worden gezegd dat verweerder reeds enkele jaren bezig is een omslag te maken in de wijze van financiering van de vervolgopleidingen in de medische zorg. Er is immers pas in 2007 gestart met de invoering van dit systeem, terwijl verweerder op een aantal bezwaarschriften tegen besluiten die betrekking hebben op het subsidieovergangsjaar 2007 nog steeds niet heeft beslist. Voorts was het tot half oktober 2007 bij de zorginrichtingen niet bekend dat het MSRC-register cruciaal zou zijn voor de bepaling van het zittend bestand in de vervolgopleidingen en dat de zorginrichtingen zorg dienden te dragen voor de juistheid van het MSRC-register.
De rechtbank volgt dit betoog niet. Ook al zou de omslag naar een nieuw financieringstelsel slechts in één jaar zijn gemaakt dan brengt dit nog niet de onverbindendheid van de Regeling en het door verweerder gehanteerde beleid mee. Een omslagperiode van een jaar is immers niet zodanig kort dat op grond daarvan moet worden geoordeeld dat de Regeling en het gehanteerde beleid in strijd komen met het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel of het verbod van willekeur. Overigens is de rechtbank van oordeel dat van een academische opleidingsinrichting mag worden gevergd dat zij uit eigen beweging kennis neemt van (politieke) ontwikkelingen die zien op haar financiering. In dit verband is van belang dat het streven van de politiek om tot een meer inzichtelijk systeem van financiering van de zorgopleidingen te komen, waartoe ook een op duidelijke wijze vastleggen van de te financieren opleidingsplannen bijdraagt, reeds in een brief van 29 november 2005 van verweerder aan de Tweede Kamer aan de orde is gesteld. In die bredere zin is verweerder wel degelijk al jaren bezig een omslag in de financiering van de zorgopleidingen te maken.
Bij brief van 21 augustus 2007 heeft het CBOG aan de opleidingsinrichtingen medegedeeld dat voor het bepalen van het zittend bestand het MSRC-register leidend zal zijn. Het betoog van het LUMC dat hij op grond van de in die brief door het CBOG gebruikte zinsnede "dat het in de bedoeling ligt" nog niet kon begrijpen dat dit register leidend zou zijn, berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste of onwelwillende lezing van deze brief. Dit standpunt wordt daarom door de rechtbank niet gevolgd. Uiteindelijk is aan de opleidingsinrichtingen tot 20 november 2007 de gelegenheid geboden correcties in het MSRC-register aan te laten brengen door de MSRC. Weliswaar is deze periode van drie maanden relatief kort, maar naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig kort dat in redelijkheid van de opleidingsinrichtingen niet kon worden gevergd de opleidingsplannen voor de AIOS in dat register binnen die termijn te laten opnemen of corrigeren.
Het hanteren van het MSRC-register bij de bepaling van de doorstroom gaat de grenzen van een redelijke beleidsbepaling naar het oordeel van de rechtbank niet te buiten. Het LUMC heeft overigens erkend dat er geen praktisch bruikbaar alternatief is voor het gebruik van het MSRC-register bij de subsidieverlening.
Het betoog dat het hanteren van het MSRC-register bij de bepaling van de doorstoom in strijd is met een of meer beginselen van behoorlijk bestuur faalt derhalve.
13.Het betoog van het LUMC dat verweerder niet het MSRC-register mocht hanteren, omdat nog niet op alle bezwaren met betrekking tot de mutatieronde 2007 is beslist, slaagt evenmin. Zoals verweerder ter zitting heeft uiteengezet is de opgave in het MSRC-register van de opleidingsschema's, aan de hand waarvan de doorstroom 2008 is bepaald, niet afhankelijk van de subsidiëring van een opleidingsplaats in 2007.
14.Zoals verweerder in zijn verweerschrift genoegzaam heeft uiteengezet, heeft de verplichting van de AIOS om de opleidingsplannen in het MSRC-register in stand te houden een wettelijke basis in artikel 14, tweede lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg. Ingevolge dat artikel is de beroepsgroep zelf bevoegd die verplichting aan de AIOS op te leggen. De verplichting van de AIOS om de opleidingsplannen in het MSRC-register actueel te houden volgt uit artikel B5, eerste lid, van het Kaderbesluit Centraal College Medisch Specialismen van 9 februari 2004 (hierna: Kaderbesluit CCMS) en het Besluit van 6 oktober 2006 van het CCMS tot vaststelling van beleidsregels met betrekking tot de (wijziging van) inschrijving in het opleidingsregister en de opleiding tot medisch specialist. De rechtbank acht het niet onredelijk, mede gelet op de artikelen C3 en C12 van het Kaderbesluit CCMS, dat verweerder het correct en actueel houden van de opleidingsplannen in het MSRC-register als een gedeelde verantwoordelijkheid van opleidingsinstelling en AIOS beschouwt. Indien een AIOS in een bijzonder geval geen medewerking zou verlenen aan het correct laten vermelden van de opleidingsplannen in het MSCR-register, ligt het op de weg van het LUMC deze medewerking af te dwingen of daaraan in arbeidsrechtelijke zin consequenties te verbinden. Het enkele feit dat een AIOS de mogelijkheid heeft het LUMC financieel te benadelen door niet tijdig medewerking te verlenen aan de correcte inschrijving van het opleidingsplan in het MSRC-register, is naar het oordeel van de rechtbank derhalve onvoldoende om het beleid om dat register als uitgangspunt te nemen bij de bepaling van de doorstroom onjuist of onredelijk te achten.
15.Het LUMC heeft aangevoerd dat het MSRC-register onjuistheden bevat, althans niet in overeenstemming is gebracht met tijdig door het LUMC aan de MSRC doorgegeven correcties. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het LUMC niet met stukken onderbouwd heeft aangetoond dat correcties, die tijdig en op de juiste wijze zijn doorgegeven, niet in de MSRC-registratie zijn verwerkt. Daarbij is van belang dat het in de eerste plaats op de weg van het LUMC ligt vóór de gestelde deadline voor het opstellen van het toewijzingsvoorstel de juistheid van de MSRC-registratie te controleren en ervoor zorg te dragen dat deze in overeenstemming is met haar eigen bestand. Het is dan ook aan het LUMC aan te tonen dat zij al het mogelijke heeft gedaan om het MSRC-register op orde te krijgen en dat dit desondanks buiten zijn schuld niet is gelukt.
Op de door het LUMC in het bezwaarschrift aangegeven beweerdelijke fouten in het MSRC-register, heeft de MSRC gereageerd bij het als bijlage 18 overgelegde overzicht. Hierin heeft de MSRC per geval aangegeven dat een correctie in het opleidingsschema van de desbetreffende AIOS door het LUMC niet dan wel niet tijdig of niet op de juiste wijze is doorgeven. Voorts staat bij een viertal gevallen aangegeven dat de wijziging tijdig is ontvangen en wordt doorgegeven aan verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van het LUMC gelegen in de bezwaarprocedure en eventueel nog in beroep met bewijsstukken concreet per geval aan te tonen op welke punten de gegevens vermeld op de bijlage 18 onjuist zijn. Nu het LUMC dit heeft nagelaten, kan het LUMC niet worden gevolgd in zijn standpunt dat verweerder, wegens niet aan het LUMC te wijten door de MSRC gemaakte fouten, niet van het MSRC-register had mogen uitgaan.
Dit geldt te meer, nu verweerder heeft gesteld en uit zijn besluit van 25 juli 2008, waarbij ten aanzien van de vier hiervoor genoemde door de MSRC gemaakte verwerkingsfouten aanvullende subsidie is verleend, ook blijkt dat in geval het LUMC concreet had aangetoond dat tijdig en correct doorgegeven wijzigingen in het MSRC-register niet correct zijn verwerkt, verweerder bereid is aanvullende subsidie te verstrekken, zonder wijzigingen in de instroom daaraan te verbinden. Wanneer het LUMC een en ander had aangetoond, zou dit derhalve niet behoeven te leiden tot een vernietiging van het besluit tot subsidieverlening, maar zou dit hebben geleid tot het nemen van een aanvullend besluit tot verlening van instellingssubsidie.
Tot slot stelt de rechtbank vast dat uit de brief van het LUMC aan het CBOG van 19 november 2007 blijkt dat het LUMC zich ervan bewust is dat niet alle correcties van de opleidingsplannen van de AIOS op de juiste wijze aan de MSRC zijn doorgegeven, kennelijk omdat het LUMC het niet eens was met de wijze waarop de correcties dienden te worden aangeleverd.
16.De rechtbank concludeert dat verweerder mocht uitgaan van de juistheid van de in het MSRC-register geregistreerde opleidingsplannen en op basis daarvan de doorstroom, het capaciteitsverlies en de instroom van opleidingsplaatsen voor het jaar 2008 mocht berekenen. Dat verweerder dit op onjuiste wijze heeft gedaan, heeft het LUMC tegenover de gedetailleerde en met cijfers onderbouwde stellingen van verweerder in de verweerschriften in bezwaar, waarin is uiteengezet waarom de aan het LUMC verleende instellingssubsidie afwijkt van zowel het toewijzingsvoorstel als de aanvraag, niet aannemelijk gemaakt.
17.Het beroep is ongegrond.
18.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
IIIBESLISSING
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.C. de Rijke-Maas, mr. C. Fetter en mr. dr. Th.L. Bellekom, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.