Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 302846 / HA ZA 08-230
Vonnis van 29 juli 2009 (bij vervroeging)
in de zaak van
de stichting STICHTING STACE,
gevestigd te Zoetermeer,
eiseres,
advocaat: voorheen mr. M. Koedoot, thans mr. M.F. Poot,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbehoud en Voedselkwaliteit),
zetelende te Den Haag,
gedaagde,
advocaat: voorheen mr. G.J.H. Houtzagers, thans mr. drs. H.J.S.M. Langbroek.
Partijen zullen hierna Stace en de Staat genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 11 januari 2008;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek, tevens vermindering van eis;
- de conclusie van dupliek;
- de pleidooien.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Stace is opgericht om de collectieve belangen te behartigen van een aantal pakstations dat tijdens de uitbraak in Nederland van de klassieke vogelpest, aviaire influenza (hierna ook "AI") in 2003 op enig moment in een door de Staat aangewezen beperkingsgebied heeft gelegen.
2.2. In februari 2003 is in Nederland AI uitgebroken. Op 1 maart 2003 is de Regeling vervoersbeperkingen pluimvee Gelderse Valei (Stcrt. 43, p. 9) uitgevaardigd, welke op 2 maart 2003 is vervangen door de Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 (Stcrt. 43, p. 10, hierna ook de Regeling vervoersbeperkingsgebieden). In deze regelingen was een vervoersverbod voor consumptie-eieren opgenomen. Dat verbod raakte binnen de beperkingsgebieden gelegen pluimveebedrijven en pakstations.
2.3. Dit verbod is met de wijziging van de Regeling vervoersbeperkingsgebieden in die zin aangepast dat het met ingang van 17 maart 2003 was toegestaan om eieren bestemd voor de industriële verwerking - vanaf een pakstation - naar een eiproductenfabriek binnen een vervoersbeperkingsgebied af te voeren.
2.4. Tussen 4 en 10 april 2003 was de Regeling standstill AI-gevoelige dieren 2003 - onder handhaving van de Regeling vervoersbeperkingsgebieden - van kracht (Stcrt. 68, p. 11). Aanleiding voor deze regeling was de uitbraak van AI in Limburg. In deze periode mochten er geen eieren vanaf pluimveebedrijven of vanaf pakstations worden vervoerd.
2.5. Op 10 april 2003 is de standstill-regeling beëindigd. Tegelijkertijd trad een nieuwe wijziging van de Regeling vervoersbeperkingsgebieden in werking (Stcrt. 73, p. 12), ingevolge welke het regime dat gold vanaf 17 maart 2003 weer van kracht werd.
2.6. Op 24 april 2003 is de Regeling vervoersbeperkingsgebieden in die zin gewijzigd dat het vanaf dat moment aan pakstations werd toegestaan om onder voorwaarden eieren ook buiten het vervoersbeperkingsgebied te vervoeren en af te zetten aan groothandelaren en retailers. De eieren mochten niet afkomstig zijn van een AI-gevoelig gebied. Deze laatste wijziging was gebaseerd op een protocol waarover de Staat en de Productschappen Vee, Vlees en Eieren (hierna: "PVE") overeenstemming hadden bereikt. PVE had op 5 maart 2003 een voorstel voor een protocol gedaan.
2.7. Berenschot heeft in opdracht van de Staat onderzoek verricht naar de wijze van bestrijding van de AI-crisis. Het eindrapport is in maart 2004 uitgebracht. Ook het Productschap Pluimvee en Eieren (hierna: PPE) heeft een evaluatierapport opgesteld van de AI-bestrijding.
2.8. Bij brief van 6 maart 2007 van haar raadsman heeft Stace de Staat aansprakelijk gesteld voor door een negental pakstations geleden schade. Deze pakstations hebben hun beweerde vordering op de Staat aan Stace gecedeerd.
3. Het geschil
3.1. Stace vordert - samengevat en na vermindering van eis - veroordeling van de Staat tot vergoeding van de schade die de pakstations, zoals vermeld in productie 2 bij dagvaarding met uitzondering van Fa. [naam ], hebben geleden als gevolg van de door de Staat getroffen maatregelen ter bestrijding van AI in 2003, welke schade nader dient te worden opgemaakt bij staat en vereffend volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 4 juli 2003; een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten.
3.2. Stace legt aan deze vordering primair ten grondslag dat de pakstations door de getroffen overheidsmaatregelen onevenredig nadeel hebben ondervonden, dat niet ten laste van hen maar ten laste van de gemeenschap dient te blijven. Volgens Stace valt de door de pakstations geleden schade buiten het normale maatschappelijke risico en drukken de gevolgen van de getroffen maatregelen enkel op de pakstations. De pakstations zijn onevenredig benadeeld ten opzichte van (onder andere) de distributiecentra, de pakstations buiten de beperkingsgebieden en de andere bedrijven in de branche die wel compensatie hebben ontvangen. Daarom dient dit door de pakstations geleden nadeel door de Staat te worden vergoed.
3.3. Subsidiair wordt de vordering gegrond op het betoog dat de Staat onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld bij de bestrijding van de AI-crisis. In dat verband maakt Stace de Staat het verwijt dat hij onvoldoende was voorbereid op de uitbraak van AI, te strikte maatregelen heeft genomen, te lang heeft gewacht met een versoepeling van de maatregelen en een arbitrair onderscheid heeft gemaakt tussen de pakstations en de distributiecentra. Stace baseert deze verwijten met name op de uitkomsten van de onder 2.7 genoemde evaluatierapporten.
3.4. De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. De primaire grondslag van de vordering stelt het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot onevenredig nadelige gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit aan de orde. In de rechtspraak is de regel ontwikkeld dat de onevenredig nadelige - dat wil zeggen buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap moet worden verdeeld (vergelijk onder meer HR 20 juni 2003, NJ 2005, 189; Harrida). Uit deze regel kan een tweetal, naast elkaar bestaande, vereisten worden gedestilleerd: er moet sprake zijn van een abnormale last in de zin dat de schade buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico moet vallen. Daarnaast moet sprake zijn van een speciale last. Daarmee wordt gedoeld op het vereiste dat het moet gaan om een last die onevenredig op een beperkte groep burgers of instellingen drukt. De rechtbank zal eerst dit tweede vereiste bespreken.
4.2. Omdat de overheidsmaatregelen ter bestrijding van AI niet één enkele burger of één enkele instelling hebben getroffen - zoals in het arrest Staat/Lavrijsen (HR 30 maart 2001, NJ 2003, 615) het geval was - maar een grotere groep instellingen en burgers, moet ter beantwoording van de vraag of de pakstations een onevenredig nadeel hebben geleden hun positie worden vergeleken met de groep instellingen en burgers die eveneens door de maatregelen is getroffen. Het gaat er dan om of van de groep die door de maatregelen is getroffen een kleinere groep, bestaande uit de pakstations, is te onderscheiden die ten opzichte van de rest van de groep onevenredig zwaar is getroffen. Alleen in dat geval is immers aan de eis van de speciale last voldaan. Dit is in de kern genomen ook de maatstaf die is aangelegd in de arresten Lefffers/Staat (HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638) en Harrida.
4.3. Het komt er dus in de eerste plaats op aan welke groep burgers of instellingen in vergelijkbare mate als de pakstations door de vervoers- en handelsverboden is getroffen. Deze wordt hierna aangeduid met de "referentiegroep". Stace heeft zich op het standpunt gesteld dat de pakstations onevenredig zijn benadeeld ten opzichte van onder andere de distributiecentra, de pakstations buiten de beperkingsgebieden en de andere bedrijven in de branche die wel compensatie hebben ontvangen. Volgens Stace zijn dit dus de bedrijven met wie de pakstations vergeleken moeten worden.
4.4. De rechtbank deelt de opvatting van de Staat dat de distributiecentra noch de pakstations die buiten de beperkingsgebieden waren gelegen, deel uitmaken van de (beperkte) groep bedrijven die door de overheidsmaatregelen zijn getroffen. Aan de distributiecentra werden, zoals ook Stace stelt, in vergelijking met de pakstations minder (of volgens Stace zelfs nauwelijks) beperkende maatregelen opgelegd. De pakstations buiten de beperkingsgebieden werden niet op vergelijkbare wijze als de pakstations door de maatregelen getroffen omdat de maatregelen alleen betrekking hadden op de binnen een beperkingsgebied gelegen pakstations (vergelijk onder meer repliek onder 23 en 24).
4.5. Deze vaststelling moet ertoe leiden dat de distributiecentra en de buiten de beperkingsgebieden gelegen pakstations geen deel uitmaken van de zogenaamde 'referentiegroep'. Reeds hierom kan niet worden gezegd dat de pakstations in verhouding tot deze twee categorieën van bedrijven onevenredig zijn benadeeld in voorbedoelde zin. Dat de pakstations, zoals Stace in dit verband nog heeft betoogd, werden geconfronteerd met een concurrentieachterstand ten opzichte van de buiten de beperkingsgebieden gelegen pakstations, welke laatstgenoemden konden profiteren van de kunstmatige schaarste op de markt, maakt dat niet anders. Het gaat er uitsluitend om of de pakstations ten opzichte van andere bedrijven die in een vergelijkbare mate door de overheidsmaatregelen zijn getroffen extra nadeel hebben ondervonden. Vergelijking met andere bedrijven is dus niet aan de orde. Om dezelfde reden doet de stelling van Stace dat de maatregelen ook werden getroffen in het belang van de buiten de beperkingsgebieden gelegen pakstations en de distributiecentra niet aan voormeld oordeel af.
4.6. Voor zover Stace wil betogen dat zij ook ten opzichte van de andere bedrijven in de branche onevenredig is benadeeld omdat die andere bedrijven wel en de pakstations geen compensatie hebben ontvangen, faalt ook dit betoog. In de eerste plaats heeft Stace niet duidelijk gemaakt op welke andere bedrijven zij het oog heeft, noch heeft zij inzicht gegeven in de vraag of en in hoeverre de pakstations ten opzichte van deze andere bedrijven onevenredig zijn benadeeld. Het enkele feit dat kennelijk een aantal van de getroffen bedrijven een vergoeding heeft ontvangen is, zonder enige toelichting die niet is gegeven, onvoldoende redengevend voor de conclusie dat de pakstations ten opzichte van de andere getroffen bedrijven onevenredig zijn benadeeld. Voor zover de vergoeding afkomstig was uit het fonds MKZ-AI heeft Stace haar aanvankelijk ingenomen stelling dat dit fonds niet van toepassing was op de pakstations tijdens het pleidooi genuanceerd door de stelling dat op dit fonds alleen een beroep kon worden gedaan als de pakstations zo ernstig getroffen waren dat zij hun bedrijf niet langer zonder financiële steun konden voortzetten. Daarvan was volgens Stace geen sprake. In het licht hiervan had het op de weg van Stace gelegen nader toe te lichten waarom de pakstations, wier bedrijfsvoering kennelijk minder in gevaar was gekomen dan die van een aantal andere getroffen bedrijven, ten opzichte van deze bedrijven niettemin onevenredig zijn benadeeld. Stace heeft dienaangaande echter niets aangevoerd, ook niet ten aanzien van de financiële situatie van die andere bedrijven en de hoogte van de ontvangen vergoeding.
4.7. Verder heeft Stace slechts in algemene bewoordingen gesteld dat er een vergoeding ter beschikking is gesteld voor veehouders die door de maatregelen ter bestrijding van de AI-crisis zijn getroffen. Zij heeft echter, ook na het uitvoerige betoog van de Staat bij dupliek, inhoudende dat deze regeling alleen betrekking had op de zogenaamde vermeerderaars die door de productie- en kostenstructuur onevenredig zwaar door de maatregelen werden geraakt, nagelaten toe te lichten in hoeverre de positie van de pakstations zich laat vergelijken met die van de vermeerderaars. Tenslotte heeft Stace ook niet uitgelegd waarom de pakstations ten opzichte van andere bedrijven die ook geen vergoeding hebben ontvangen, onevenredig zijn benadeeld.
4.8. Kortom, Stace heeft in dit opzicht niet aan haar stelplicht voldaan. Bij deze stand van zaken is voor nadere bewijslevering geen plaats. Dat oordeel moet ertoe leiden dat ook ten aanzien van de andere bedrijven in de branche niet kan worden vastgesteld dat de pakstations in verhouding tot deze bedrijven onevenredig zijn benadeeld.
4.9. Op dit oordeel, dat erop neerkomt dat niet aan het vereiste van de speciale last is voldaan, stuit de vordering, voor zover deze is gebaseerd op de primaire grondslag, af. Dit brengt mee dat de overige stellingen en verweren, ook die ten aanzien van de vraag of de overheidsmaatregelen buiten het normale bedrijfsrisico vallen, geen verdere bespreking behoeven.
4.10. Bij de beoordeling van de subsidiaire grondslag - de Staat heeft bij de bestrijding van AI onrechtmatig gehandeld - moet het volgende worden vooropgesteld. De Staat heeft zowel bij de wijze waarop hij zich voorbereidt op een eventuele dierziektecrisis als bij de wijze van bestrijding daarvan een grote mate van beleidsvrijheid. Dat brengt mee dat de rechter bij de beoordeling van de handelwijze van de Staat zich moet beperken tot een marginale toetsing daarvan. In wezen moet het oordeel zich dus beperken tot de vraag of de Staat bij de voorbereiding op en bij de bestrijding van de crisis in redelijkheid tot de door hem gemaakte (beleids)keuzes heeft kunnen komen. In dat verband stelt de rechtbank eveneens voorop dat evaluaties achteraf, ook als deze zich kritisch uitlaten over de handelwijze van de Staat, niet zonder meer de conclusie rechtvaardigen dat de Staat onrechtmatig jegens de betrokken bedrijven, waaronder de pakstations, heeft gehandeld. Tegen deze achtergrond zullen de verschillende verwijten worden besproken.
4.11. Stace heeft allereerst de voorbereiding door de Staat op de AI-crisis aan de orde gesteld. Voor zover het daarbij gaat om de algemene voorbereiding op de AI-crisis heeft Stace onder verwijzing naar het rapport van Berenschot betoogd dat de Staat in het algemeen goed was voorbereid op een dierziektecrisis, maar dat de specifieke voorbereiding op de uitbraak van AI onvoldoende was. Het uitvoeringsdraaiboek AI was actueel noch compleet en het beleidshandboek ontbrak.
4.12. De Staat heeft hier terecht tegen ingebracht dat aan de Staat ter zake van de voorbereiding op eventuele dierziektecrises de vrijheid toekomt om de beschikbare financiële en personele middelen over de verschillende beleidsterreinen te verdelen. In aanmerking genomen dat er sinds 75 jaar in Nederland geen AI meer was uitgebroken, kan de keuze om geen prioriteit aan AI te geven, niet als onrechtmatig worden beschouwd.
Daar komt bij dat Stace niet heeft gesteld dat het door haar gestelde gebrek aan voorbereiding tot andere, of korter durende, maatregelen zou hebben geleid. In zoverre kan niet worden getoetst of aan het vereiste causaal verband is voldaan.
4.13. Stace heeft verder de stelling betrokken dat uit de evaluatie van het PPE blijkt dat de door de Staat ingeschakelde epidemiologen ten onrechte het standpunt hebben ingenomen dat het virus slechts door mensen en transporten kon worden overgebracht, terwijl het virus zich ook via de lucht bleek te verspreiden. Ook op dit punt faalt het betoog. Zonder nadere toelichting die ontbreekt, valt niet in te zien dat de enkele omstandigheid dat de Staat is afgegaan op de adviezen van de door hem geraadpleegde epidemiologen, meebrengt dat de Staat daarmee onrechtmatig jegens de pakstations heeft gehandeld. Dit geldt temeer nu in het rapport van PPE niet meer wordt gesteld dan dat de verspreiding van het virus via de lucht niet kan worden uitgesloten en uit het rapport in elk geval niet kan worden afgeleid dat op het moment van het uitbreken van het virus de algemene opvatting onder de deskundigen over de wijze van verspreiding eensluidend was.
4.14. Ook het betoog van Stace dat uit het rapport van PPE zou blijken dat de Staat volstrekt onvoldoende was voorbereid om grote aantallen pluimvee op bedrijven te doden kan niet tot de conclusie leiden dat de Staat in zoverre onrechtmatig jegens de pakstations heeft gehandeld. Het uitvoerige verweer van de Staat, hetwelk er in de kern op neer komt dat de Staat in 2001 in verband met bestaande bezwaren tegen het gebruik van blauwzuurgas bij het doden van productiedieren opdracht had gegeven tot een onderzoek naar alternatieven, maar dat er ten tijde van de uitbraak van het AI-virus nog geen andere (geaccepteerde) methode voor handen was, noopte Stace tot een reactie op dit punt. Die heeft zij niet gegeven. In het licht van voormeld verweer en het ontbreken van een reactie daarop, kan dan ook niet worden gezegd dat de Staat ter zake van dit aspect onrechtmatig heeft gehandeld.
4.15. Een volgend punt dat Stace aan de orde stelt betreft de vraag of de door de Staat getroffen maatregelen strikter waren dan noodzakelijk. Marginale toetsing kan niet tot het oordeel leiden dat de Staat in dit opzicht onrechtmatig heeft gehandeld. De enkele omstandigheid dat de getroffen maatregelen een verdergaand karakter hadden dan de destijds geldende Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza voorschreef, rechtvaardigt dit oordeel in elk geval niet. Zoals ook de Staat heeft opgemerkt, bevat de Richtlijn minimumnormen, waarvan de Staat kan afwijken. Evenmin komt aan de omstandigheid dat in België geen vervoersverbod voor consumptie-eieren van en naar pakstations in deze betekenis toe. Andere argumenten van gewicht heeft Stace niet genoemd.
4.16. De rechtbank verwerpt verder het betoog van Stace dat de Staat te lang heeft gewacht met een versoepeling van de getroffen maatregelen. Bij dit betoog gaat het Stace met name om de in haar ogen trage besluitvorming omtrent het door de PVE voorgestelde protocol. Een voorstel hiertoe werd op 5 maart 2003 aan de Staat voorgelegd, terwijl eerst op 24 april 2003 en daarmee volgens Stace onnodig laat een protocol werd gesloten tussen de Staat en de PVE. Ook hier is een zeer terughoudende toetsing op zijn plaats. Het gaat hier immers om een protocol dat aan de basis heeft gelegen van de wijziging in de Regeling vervoersbeperkingsgebieden. In wezen stelt Stace met haar betoog dus de totstandkoming van regelgeving aan de orde, bij de besluitvorming waarvan de Staat een grote mate van beleidsvrijheid toekomt.
4.17. Stace heeft haar stelling dat de Staat in dit opzicht onrechtmatig heeft gehandeld niet anders onderbouwd dan met een verwijzing naar de in haar ogen lange aanloop naar de totstandkoming van het protocol. Die duur - van 5 maart 2003 tot 24 april 2004 - rechtvaardigt op zichzelf beschouwd echter niet de conclusie dat de handelwijze van de Staat onrechtmatig is. In het licht bovendien van het feit dat het voorstel van de PVE werd uitgebracht zeer kort na de uitbraak van AI en de oplegging van de eerste overheidsmaatregelen, er vanaf 17 maart 2003 tijdelijk een versoepeling werd aangebracht ter zake van het vervoer van eieren bestemd voor industriële verwerking - waarmee de Staat er reeds blijk van gaf oog te hebben voor de belangen van de in de beperkingsgebieden opererende bedrijven - en begin april 2003 een uitbraak van AI in Limburg werd ontdekt had Stace haar betoog dat de lange totstandkomingsduur van het protocol onrechtmatig is, van een meer concrete en inhoudelijke toelichting moeten voorzien. Bij gebreke daarvan moet ook op dit punt het betoog van Stace worden verworpen.
4.18. Tenslotte verwijt Stace de Staat bij de opgelegde maatregelen een arbitrair onderscheid te hebben gemaakt tussen de binnen de beperkingsgebieden gelegen pakstations en distributiecentra. Kennelijk wil Stace betogen dat er geen objectieve rechtvaardiging bestond de pakstations ongunstiger te behandelen dan de distributiecentra; niet het omgekeerde. Zou dat laatste zijn bedoeld, dan zou immers niet goed zijn in te zien welke schade in causale relatie staat met het gemaakte onderscheid.
4.19. De Staat heeft ten verwere gewezen op het verschil in positie die de pakstations ten opzichte van de distributiecentra in de vervoersketen van eieren innemen. Zo is - op zichzelf onbestreden - aangevoerd dat bij de pakstations, anders dan bij de distributiecentra, eieren worden verpakt die rechtstreeks afkomstig zijn van een pluimveebedrijf. Bovendien ontvingen de distributiecentra in elk geval in de eerste periode van de crisis alleen eieren die afkomstig waren van pakstations die buiten de beperkingsgebieden waren gelegen.
4.20. Dat de pakstations en de distributiecentra volledig vergelijkbare posities hadden kan dus niet worden gezegd. Dat de Staat op basis van de verschillen heeft besloten alleen aan de eerste categorie bedrijven beperkingen op te leggen, is een keuze die aan hem was voorbehouden, mede gezien (de kennelijk bestaande onzekerheid ten aanzien van) de (besmettings)risico's die aan AI kleefden. Dat de keuze ook anders had kunnen uitvallen geeft de feitelijk gemaakte keuze nog geen willekeurig karakter. De rechtbank merkt nog op dat Stace aan de versoepeling van de maatregelen met ingang van 24 april 2003 geen argumenten kan ontlenen voor een ander oordeel. Deze versoepeling toont immers niet aan dat de versoepeling ook op een eerder tijdstip verantwoord was, gegeven de kennis en inzichten van dat moment.
4.21. Hiermee zijn alle punten besproken. De slotsom is dat ook de subsidiaire grondslag niet tot toewijzing van de vordering kan leiden.
4.22. Afwijzing van de vordering leidt er toe dat Stace als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten zal worden veroordeeld. Op verzoek van de Staat zal worden bepaald dat over de proceskostenveroordeling wettelijke rente verschuldigd zal zijn vanaf de veertiende dag na de datum van dit vonnis.
5. De beslissing
De rechtbank:
* wijst de vordering af;
* veroordeelt Stace in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 251,- aan verschotten en op € 1.356,- aan salaris van de advocaat.
* bepaalt dat over de proceskostenveroordeling wettelijke rente verschuldigd zal zijn vanaf de veertiende dag na de datum van dit vonnis;
* verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mrs. D. Aarts, H.M. Boone en A.J.J.M. Weijnen en in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2009.