Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
nevenzittingsplaats Zwolle
Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer voor Vreemdelingenzaken
Registratienummer: Awb 09/22230
Uitspraak
in het geding tussen:
[eiseres],
geboren op [geboortedatum],
van Somalische nationaliteit,
IND dossiernummer [nummer], eiseres,
gemachtigde mr. C.M. da Cunha, advocaat te
Amsterdam;
en
De Staatssecretaris van Justitie,
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
te 's-Gravenhage,
vertegenwoordigd door mr. R.M. van der Horn,
ambtenaar ten departemente, verweerder.
1. Procesverloop
Op 12 juni 2009 heeft eiseres een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 19 juni 2009 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
Bij brief van 19 juni 2009 is daartegen beroep ingesteld. Bij brief van 26 juni 2009 is het beroep voorzien van gronden. Op 15 oktober 2009 zijn nadere stukken ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is ter zitting van 27 oktober 2009 behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1 In geschil is of eiseres in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, onder a tot en met d, van de Vw 2000. Eiseres heeft aan haar aanvraag ten grondslag gelegd dat zij door Al Shabaab werd bedreigd vanwege haar werk voor de ambassadeur van Somalië in Saoedi-Arabië.
2.2 Verweerder heeft in het bestreden besluit geoordeeld dat afbreuk wordt gedaan aan de geloofwaardigheid van de verklaringen van eiseres, omdat eiseres toerekenbaar geen of onvoldoende reis- of identiteitsdocumenten dan wel andere bescheiden, die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag, heeft overgelegd. Voorts heeft verweerder een aantal elementen uit het asielrelaas opgesomd, op basis waarvan is geoordeeld dat het relaas de positieve overtuigingskracht mist die in dat geval geëist mag worden om de juistheid ervan aan te kunnen nemen. Verweerder acht het relaas daarom ongeloofwaardig.
Eiseres heeft de juistheid van dat oordeel betwist en aangevoerd dat het ontbreken van documenten haar niet kan worden toegerekend omdat zij afhankelijk was van de reisagent. Voorts heeft zij aangevoerd dat van een ongeletterde vrouw niet kan worden verwacht dat zij stoel- en vliegtuignummers reproduceert.
2.3 De rechtbank overweegt als volgt.
Verweerder heeft het ontbreken van documenten aangaande de reis en reisroute in redelijkheid aan eiseres toerekenbaar kunnen achten. Dat eiseres het tijdens de reis gebruikte document van grensoverschrijding en vliegticket aan de reisagent heeft afgestaan, dient, gelet op verweerders beleid en conform bestendige jurisprudentie, voor haar risico te komen. Voorts doet de aangevoerde omstandigheid dat eiseres afhankelijk was van een reisagent niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van eiseres voor de onderbouwing van haar asiel- en reisrelaas. Ook overigens heeft verweerder eiseres mogen tegenwerpen dat zij inconsistente verklaringen over haar reis heeft afgelegd.
2.4 Indien zich één van de in artikel 31, tweede lid, onder a tot en met f, van de Vw 2000 opgesomde omstandigheden voordoet, mogen in het relaas geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van de relevante bijzonderheden voorkomen. Van het asielrelaas moet dan een positieve overtuigingskracht uitgaan.
Verweerder heeft in redelijkheid kunnen stellen dat het asielrelaas van eiseres positieve overtuigingskracht ontbeert. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat eiseres vage en tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd over haar werk, over de dreigbrief en over het incident waarbij op haar zou zijn geschoten.
Er is dus in zoverre geen grond voor het oordeel dat de weigering een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 te verlenen niet in stand kan blijven.
2.5 Omdat verweerder het asielrelaas in redelijkheid ongeloofwaardig heeft mogen achten, heeft verweerder terecht overwogen dat eiseres geen aanspraak heeft op een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, voorzover die aanspraak zou moeten worden gebaseerd op haar asielrelaas en de individuele risico's die daaruit zouden voortvloeien.
2.6 Eiseres heeft voorts een beroep gedaan op subsidiaire bescherming op grond van artikel 15, aanhef en onder c, van de Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004, inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven (hierna: de Richtlijn).
In dit verband heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, hoewel in Centraal- en Zuid-Somalië sprake is van een intern gewapend conflict, eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de mate van geweld dusdanig is dat aangenomen moet worden dat een burger die terugkeert louter door haar aanwezigheid aldaar een reëel risico op ernstige schade loopt als bedoeld in de Richtlijn.
2.7 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de uitspraak van 25 mei 2009 (JV 2009/291) geoordeeld dat artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 (bij de huidige stand van de jurisprudentie) voorziet in de bescherming die artikel 15 van de Richtlijn beoogt te bieden. De rechtbank ziet geen aanleiding van dat oordeel af te wijken.
2.8 Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt, dat verweerder niet betwist dat eiseres afkomstig is uit Mogadishu.
Het geschil spitst zich aldus toe op de vraag of ten tijde van het besluit van 8 juli 2009 de mate van willekeurig geweld als gevolg van het aan de gang zijnde gewapend conflict in Centraal- en Zuid-Somalië in het algemeen, en in Mogadishu in het bijzonder, dermate hoog was, dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat eiseres, louter door haar aanwezigheid aldaar, een reëel risico liep op ernstige en individuele bedreiging van haar leven of haar persoon.
Eiseres en verweerder verwijzen in dit verband beide naar het ambtsbericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken van maart 2009. Dit ambtsbericht vermeldt, voor zover hier van belang:
2.3.2 Zuid- en Centraal-Somalië
De veiligheidssituatie in geheel Zuid- en Centraal-Somalië bleef in de verslagperiode onverminderd slecht. In dit gebied werd gedurende de verslagperiode een conflict uitgevochten tussen regeringstroepen gesteund door Ethiopische troepen enerzijds en een complex geheel van rebellengroeperingen anderzijds die onderling ook strijd leveren. (...)
In de verslagperiode vonden in Zuid- en Centraal-Somalië geregeld gevechten tussen de diverse groeperingen plaats, waarbij veel burgerslachtoffers vielen. Bij gevechten tussen juni en september 2008 kwamen volgens schattingen meer dan 800 burgers om het leven. De hevigste gevechten tijdens deze verslagperiode vonden plaats in Kismayo en Mogadishu, maar ook op andere plekken zoals Baidoa, Afgoye en Belet-Weyne, was sprake van gewelddadigheden. (...)
Gevechten in Mogadishu
In september 2008 vonden in Mogadishu de zwaarste gevechten in de verslagperiode plaats. Nadat een vliegtuig van de Afrikaanse Unie een verbod negeerde van Al-Shabaab op het gebruik van de luchthaven van Mogadishu, braken er hevige gevechten uit tussen de rebellengroeperingen enerzijds en het leger van de TFG en Ethiopische troepen en AMISOM-troepen anderzijds. In de dagenlange gevechten vonden ten minste 100 mensen de dood en raakten minstens 300 mensen gewond. De gevechten zorgden voor een grote stroom ontheemden uit Mogadishu. Schattingen van het aantal ontheemden daags na deze gevechten variëren tussen de 12.000 en 18.500. In de maand na deze gevechten zijn tussen de 35.000 en 61.000 mensen Mogadishu ontvlucht.
In de verslagperiode is de veiligheidssituatie in geheel Mogadishu slecht gebleven. In Mogadishu werden gedurende de verslagperiode geregeld in vaak lukrake aanvallen zware wapens als artillerie, mortieren en bermbommen gebruikt, waarbij veel burgerslachtoffers vielen. Ernstige en wijdverspreide schendingen van mensenrechten zorgden ervoor dat de situatie in Mogadishu tijdens de verslagperiode slecht was. (...)"
Uit de hiervoor aangehaalde informatie leidt de rechtbank af dat in Zuid- en Centraal-Somalië, en meer in het bijzonder in Mogadishu, in de periode voorafgaand aan het bestreden besluit sprake was van ernstig en wijdverspreid geweld, met grote aantallen burgerslachtoffers tot gevolg. Het geweld had bovendien een willekeurig karakter. De situatie in Centraal- en Zuid-Somalië, zoals die blijkt uit het ambtsbericht van maart 2009, rechtvaardigt niet dat verweerder volstaat met de overweging dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat eiseres, louter door haar aanwezigheid aldaar, een reëel risico liep op ernstige en individuele bedreiging van haar leven of haar persoon.
2.9 Dit klemt temeer vanwege het volgende.
In brieven van 17 maart en 3 april 2009, waarnaar in het bestreden besluit en het verweerschrift wordt verwezen, heeft verweerder zijn standpunt uiteengezet met betrekking tot de veiligheidssituatie in Centraal- en Zuid-Somalië en de vraag of sprake is van een uitzonderlijke situatie in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Richtlijn, alsmede de vraag of een categoriaal beschermingsbeleid is geïndiceerd.
Uit de brief van 3 april 2009 volgt, dat de reden om het categoriaal beschermingsbeleid voor asielzoekers uit Centraal- en Zuid-Somalië te beëindigen niet is gelegen in de omstandigheid dat de veiligheidssituatie in Centraal- en Zuid-Somalië is verbeterd, maar is ingegeven door de omstandigheid, samengevat, dat een deel van de Somalische asielzoekers zich schuldig maakt aan fraude en misbruik.
Verweerder heeft ook erkend dat de veiligheidssituatie in Centraal- en Zuid-Somalië nog steeds dusdanig is dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3.106, aanhef en onder a (de a-indicator) van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000).
Hoofdstuk C2/5.2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) - waarin de a-indicator is uitgewerkt - luidt als volgt:
"Bij de bepaling of het plaatsvinden van menselijk geweld binnen een (deel van een) land aanleiding vormt een beleid van categoriale bescherming in te voeren, spelen voor wat betreft de aard van het geweld vier factoren een rol. Het gaat hier om:
a. de ernst van schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht;
b. de mate van willekeur van dit geweld;
c. de mate waarin het geweld voorkomt;
d. de mate van geografische spreiding van het geweld.
Per situatie wordt bekeken in hoeverre de combinatie van de vier verschillende factoren aanleiding vormt voor een beleid van categoriale bescherming. Indien aannemelijk is dat het geweld ernstig, willekeurig, grootschalig én alomtegenwoordig is in het land van herkomst, of een deel daarvan, is een beleid van categoriale bescherming geboden.
ad a
Naarmate de mensenrechtenschendingen een ernstiger karakter hebben, in combinatie met een uitzonderlijke mate van willekeur (dat wil zeggen onvoorspelbaarheid), zal in het algemeen een beleid van categoriale bescherming eerder zijn geïndiceerd. (...)
ad b
De tweede factor van belang is de mate waarin het geweld een willekeurig karakter draagt; dat wil zeggen de mate waarin het om ongericht én in beginsel onvoorspelbaar geweld gaat. Voor een beleid van categoriale bescherming dient er sprake te zijn van een uitzonderlijke mate van willekeur: de schendingen van fysieke integriteit dienen niet louter gericht te zijn op bepaalde groepen of individuen, maar in principe op iedere (onschuldige) burger.
ad c
De derde factor van belang is de mate waarin het geweld voorkomt. Naarmate willekeurige schendingen van fysieke integriteit frequenter voorkomen, is een beleid van categoriale bescherming eerder geïndiceerd. Van belang hierbij is dat de grootschaligheid van het geweld het risico dat een persoon er slachtoffer van wordt, beïnvloedt. Willekeur en grootschaligheid moeten in nauwe onderlinge samenhang worden bezien. (...)"
De rechtbank stelt vast dat de hiervoor genoemde criteria een grote overeenkomst vertonen met de uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Richtlijn.
Dat ook verweerder van oordeel is dat sprake is van een overeenkomst tussen de criteria van artikel 3.106, aanhef en onder a van het Vb 2000 en de criteria waaraan moet worden voldaan wil sprake zijn van een uitzonderlijke situatie als voornoemd, volgt uit de brief van 17 maart 2009 waarin onder meer staat:
"De verwijzing van Het Hof naar de mate van willekeurig geweld en de geografische omvang ervan, is te vergelijken met de indicator onder a. Voorts is er ook overeenkomst met indicator c, aangezien een uitzonderlijke situatie dermate ernstig is, dat er binnen Europa consensus zal bestaan dat terugkeer niet aan de orde is. Met andere woorden: de toepassing van 'uitzonderlijke situaties' zal naar mijn oordeel niet breder zijn dan de toepassing van het categoriale beschermingsbeleid. Andersom wil het instellen van categoriale bescherming niet zonder meer zeggen dat er sprake is van een uitzonderlijke situatie. Het instellen van een categoriaal beschermingsbeleid betreft immers een nationale discretionaire bevoegdheid die aan mij als Staatssecretaris van Justitie is toegedeeld. Deze bevoegdheid is niet beperkt tot situaties waarin sprake is van een gewapend conflict."
Het vorenoverwogene versterkt het oordeel van de rechtbank dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met de overweging dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat zij, louter door haar aanwezigheid aldaar, een reëel risico liep op ernstige en individuele bedreiging van haar leven of haar persoon.
De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eiseres geen aanspraak maakt op verlening van een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, onder b Vw 2000. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
Uit een oogpunt van proceseconomie zal de rechtbank evenwel ook het beroep van eiseres op de c- en d-grond van artikel 29 Vw 2000 bespreken.
2.10 Omdat verweerder het asielrelaas in redelijkheid ongeloofwaardig heeft mogen achten, is terecht overwogen dat eiseres geen aanspraak heeft op een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000.
2.11 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het categoriale beschermingsbeleid voor Somalië ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van 19 juni 2009 nog niet was beëindigd en dat zij daarom in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op de d-grond van artikel 29 Vw 2000.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de beëindiging van het categoriale beschermingsbeleid heeft plaatsgevonden door middel van de brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 april 2009 en de accordering van de beleidswijziging door de Tweede Kamer op 19 mei 2009. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard dat 19 mei 2009 als de datum van bekendmaking van de beleidswijziging moet worden beschouwd.
Ingevolge artikel 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 3:42, eerste lid, Awb zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit, geschiedt de bekendmaking van een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze.
De verwerping van de motie-Hemelaar door de Tweede Kamer op 19 mei 2009, en de publicatie daarvan in de Handelingen van de Tweede Kamer, kan niet worden beschouwd als een andere geschikte wijze van bekendmaking zoals hiervoor bedoeld, nu dit niet een uiting is die gericht is op de onbepaalde groep van personen voor wie kennisneming van het besluit tot beleidswijziging van belang is.
De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in het feit dat uit het eerste lid van artikel 3:42 Awb, zoals dat met ingang van 1 juli 2009 van kracht is, thans volgt dat bekendmaking van een besluit zoals WBV 2009/16 dient te geschieden door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in de Staatscourant.
De rechtbank oordeelt dat de beleidswijziging pas in werking is getreden met de bekendmaking van het besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 2 juli 2009 (WBV 2009/16) in de Staatscourant van 27 juli 2009. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat het beginsel van rechtszekerheid zich verzet tegen de inwerkingtreding van dat besluit met terugwerkende kracht tot en met 19 mei 2009, aangezien het een niet begunstigend besluit betreft.
Daar komt nog bij dat uit WBV 2009/16 volgt, dat Somalische vreemdelingen die vóór 19 mei 2009 een asielaanvraag hebben ingediend nog in aanmerking kunnen komen voor een vergunning op grond artikel 29, eerste lid, onder d, Vw. Voorts is bepaald dat, bij wijze van uitzondering, de op deze grond al verleende vergunningen voor bepaalde tijd niet worden ingetrokken om de enkele reden dat de grond voor verlening is komen te vervallen. Evenmin wordt deze grond tegengeworpen bij het beoordelen van aanvragen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
De rechtbank verstaat dit aldus, dat aanvragen die zijn ingediend voor de bekendmaking van de beleidswijziging nog kunnen leiden tot vergunningverlening.
Het voorgaande brengt mee dat verweerder alsnog dient te beoordelen of eiseres aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000 aanspraak op een verblijfsvergunning kan ontlenen.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijk oordeel over de afschaffing van het categoriale beschermingsbeleid.
2.12 Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 322,-- per punt en wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van eiseres een toevoeging is verleend, dient de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier van de rechtbank.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 juni 2009;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,--. Dit bedrag dient te worden betaald aan de griffier van deze nevenzittingsplaats, waarvoor verweerder een nota zal worden toegestuurd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. H. den Haan, voorzitter, mr. J.F.M.J. Bouwman en mr. E. Steendijk, rechters, en door de voorzitter en mr. A. Korporaal-Wisman als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2009.
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "Hoger beroep vreemdelingenzaken", postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage.
Artikel 85 Vw 2000 bepaalt in dat verband dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak bevat. Artikel 6:6 Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.