Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 08 / 43363
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 8 oktober 2009
in de zaak van:
[eiseres],
geboren op [geboortedatum], van Pakistaanse nationaliteit,
eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.A. Leijen, advocaat te Alkmaar,
tegen:
de minister van Buitenlandse Zaken,
verweerder,
gemachtigde: W. Fairweather, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Eiseres heeft op 9 januari 2008 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) voor het doel “verblijf bij echtgenoot”. Eiseres heeft op 17 juni 2008 bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig beslissen op voormelde aanvraag. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 13 november 2008 gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag en voor het overige ongegrond. Eiseres heeft tegen dit besluit op 10 december 2008 beroep ingesteld.
1.2 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 16 juli 2009. Eiseres en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
2.2 Ingevolge artikel 72, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt een beschikking omtrent de afgifte van een visum, waaronder begrepen een mvv, voor de toepassing van hoofdstuk 7 “Rechtsmiddelen” van de Vreemdelingenwet 2000 gelijkgesteld met een beschikking omtrent een verblijfsvergunning regulier gegeven krachtens deze wet.
2.3 Verweerder pleegt de aanvraag tot het verlenen van een mvv te toetsen aan de voorwaarden die worden gesteld voor het verlenen van een verblijfsvergunning in Nederland.
2.4 Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, Vw is verweerder bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
2.5 Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, Vw kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden afgewezen indien de vreemdeling niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan dan wel, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven, niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan.
2.6 Ingevolge artikel 3.13, eerste lid, Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) wordt de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 Vw, onder een beperking verband houdend met gezinshereniging of gezinsvorming, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22 genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 3.13, tweede lid, Vb kan in de overige gevallen de in het eerste lid van die bepaling bedoelde verblijfsvergunning worden verleend.
2.7 Ingevolge artikel 3.22, tweede lid, Vb, wordt, in geval van gezinsvorming, de verblijfsvergunning verleend indien de hoofdpersoon (referent) duurzaam en zelfstandig beschikt over een netto-inkomen dat ten minste gelijk is aan 120 procent van het minimumloon, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder a, en artikel 14 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, met inbegrip van de vakantiebijslag, bedoeld in artikel 15 van die wet.
2.8 Ingevolge artikel 3.22, derde lid, Vb wordt, in afwijking van het eerste en tweede lid van die bepaling, de verblijfsvergunning eveneens verleend, indien – voor zover hier van belang – de hoofdpersoon naar het oordeel van Onze Minister blijvend en volledig arbeidsongeschikt is.
2.9 In de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) zijn beleidsregels over de toepassing van voornoemde bepalingen vastgesteld. In hoofdstuk B2/2.10 Vc heeft artikel 3.13, tweede lid, Vb, uitwerking gevonden in de bepaling dat in die gevallen waarin de hoofdpersoon een uitkering geniet op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) en het voor die persoon blijvend onmogelijk is om aan de verplichting tot arbeidsinschakeling te voldoen, ontheffing van het middelenvereiste wordt verleend. In hetzelfde hoofdstuk is het bepaalde in artikel 3.22, derde lid, Vb, aldus uitgewerkt dat de aanvraag niet wordt afgewezen wegens onvoldoende, niet duurzame of niet zelfstandige middelen van bestaan, indien de hoofdpersoon – voor zover hier van belang – naar het oordeel van verweerder blijvend en volledig arbeidsongeschikt is.
2.10 In paragraaf B1/4.3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) is als beleid neergelegd dat gesubsidieerde arbeid, onder meer op grond van de Wet sociale werkvoorziening (WSW), gelijkgesteld wordt met andere vormen van arbeid in loondienst.
2.11 Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat referent niet aan het middelenvereiste voldoet. Voor vrijstelling van het middelenvereiste acht verweerder geen grond aanwezig, nu niet aan de in het beleid gestelde voorwaarden voor verlening van vrijstelling is voldaan. Er zijn voorts geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die een afwijking van het beleid rechtvaardigen. Dat referent een indicatie Wet sociale werkvoorziening heeft voor de duur van vijf jaar, tot 6 april 2012 vormt geen reden om van het beleid af te wijken nu gesubsidieerde arbeid, onder meer uit de WSW, is gelijkgesteld met andere vormen van arbeid in loondienst. Reeds in het beleid is rekening gehouden met uitzonderingen en is aan de bestaande categorie personen, die werkzaam zijn via de WSW, bij de totstandkoming van het uitzonderingsbeleid geen betekenis toegekend.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.12 Eiseres heeft gesteld dat het in strijd is met de Richtlijn 2003/86/EG om van referent als gezinsvormer te verwachten dat hij voldoet aan een norm van 120% van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, terwijl in geval van gezinshereniging een inkomen ter hoogte van (100 %) van de bijstandsnorm wel voldoende is. Het onderscheid tussen gezinsvormers en gezinsherenigers is in strijd met de Richtlijn. Eiseres dient te worden gezien als gezinshereniger, althans daarmee te worden gelijkgesteld.
2.13 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) heeft hieromtrent prejudiciële vragen gesteld (ABRS 23 december 2008, 200707879/1, LJN BG940). Nu in de onderhavige zaak niet wordt voldaan aan de inkomensnorm van 120 % en evenmin aan de norm van 100 %, zoals hieronder zal worden uiteengezet, ziet de rechtbank geen aanleiding voor aanhouding van de zaak in afwachting van de beantwoording van de door de Afdeling gestelde vragen. Het beroep van eiseres op de Richtlijn behoeft geen bespreking nu ook niet aan de norm van 100% wordt voldaan.
2.14 Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat de heffingskorting waar eiseres aanspraak op kan maken wanneer zij in Nederland zal zijn, geen deel uitmaakt van het inkomen van eiser. Wanneer de heffingskorting wel bij het inkomen wordt opgeteld, voldoet het gezin aan de 100 % norm.
2.15 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vraag of aan het middelenvereiste is voldaan, dient te worden beantwoord aan de hand van de hoogte van het inkomen van referent op het moment van het nemen van het besluit op het bezwaar en niet naar aanleiding van de beantwoording van de vraag of dat inkomen in de toekomst hoger zal zijn.
2.16 De rechtbank stelt vast dat voor het overige niet in geschil is dat referent niet voldoet aan het middelenvereiste. Voorts is niet in geschil dat niet wordt voldaan aan de in het beleid gestelde voorwaarden voor verlening van vrijstelling van het middelenvereiste.
2.17 Gelet op de door eiseres aangevoerde feiten en omstandigheden zal de rechtbank thans beoordelen of er grond is voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van de in artikel 4:84 van de Awb gegeven bevoegdheid om van het beleid af te wijken.
2.18 In dit verband heeft eiseres naar voren gebracht dat referent niet meer verdient dan het minimumloon. Het getuigt van onredelijk beleid indien geen rekening gehouden wordt met personen die vanwege hun beperkingen langdurig niet kunnen voldoen aan de inkomenseis. Door alleen personen vrij te stellen van het middelenvereiste die volledig niet kunnen werken wordt onrechtvaardig onderscheid gemaakt bij het kunnen uitoefenen van het recht op gezinsleven en wordt in strijd gehandeld met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.19 Naar het oordeel van de rechtbank is het beleid van verweerder, neergelegd in B2/2.10 van de Vc 2000, waarin rekening wordt gehouden met arbeidsongeschiktheid en het langdurig niet kunnen voldoen aan arbeidsverplichting, niet kennelijk onredelijk en evenmin discriminerend. Omdat de problematiek betreffende werknemers met een WSW-indicatie divers is, zoals door eiseres ook is aangegeven, laten de verschillende situaties waarin WSW-ers verkeren zich moeilijk in beleidsregels vatten, terwijl niet voor alle WSW-ers geldt dat zij nimmer aan het inkomensvereiste zullen kunnen voldoen.
2.20 Ingevolge artikel 4:84 van de Awb dient in beginsel overeenkomstig de beleidsregels te worden beslist. In bijzondere gevallen kan afwijking hiervan echter noodzakelijk zijn. Daarvan is sprake indien het handelen overeenkomstig de beleidsregels in een bijzonder geval zou leiden tot nadelige gevolgen voor een of meer belanghebbende die onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Afwijken is in dat geval geoorloofd en geboden.
2.21 Uit de zich in het dossier bevindende stukken blijkt dat referent geestelijk gehandicapt is en analfabeet.
Voorts staat vast dat referent al acht jaar WSW-geïndiceerd is en op laagbetaalde arbeid in WSW-verband is aangewezen. Uit de indicatiebeschikking van 24 mei 2004 blijkt immers dat referent behoort tot de doelgroep van de Sociale Werkvoorziening, op de wachtlijst is geplaatst voor een geschikte arbeidsplaats en dat de indicatie geldig is tot 24 mei 2007. Uit de brief van de vestigingsmanager CWI Alkmaar van 6 april 2007 blijkt dat referent een indicatie Wet sociale werkvoorziening heeft voor de duur van vijf jaar, tot 6 april 2012. Voorts blijkt uit laatstgenoemde brief dat sprake is van een matige arbeidshandicap met beperkingen waarbij aanpassingen nodig zijn om met deze beperkingen te kunnen werken, dat het belangrijk is dat referent kan werken in zijn eigen tempo met taken waarbij de Nederlandse taal niet voorop staat, dat referent trager is in bewegen en leren, dat het CWI denkt dat referent met geringe begeleiding toch kan werken en dat het CWI het belangrijk vindt dat referent in een beschermde werkomgeving werkt.
Referent heeft sinds 1 oktober 2007 een dienstverband van 36 uur. Referent verwerft met arbeid in WSW-verband een inkomen dat niet voldoet aan de door verweerder gestelde inkomensnorm van 100 % van de bijstandsnorm.
Uit de brief van de docent van het Horizon College Educatie NT1 van 14 februari 2007 blijkt dat referent “niet leerbaar” meer is. Gedurende 2 jaren is er nauwelijks vooruitgang geboekt in het leren van de Nederlandse taal.
Uit het medische advies van 5 september 2007 inzake ontheffing inburgeringsexamen blijkt dat referent bekend is met psychisch/verstandelijke problematiek met een ontwikkelingsachterstand. Deze achterstand is zodanig dat referent niet binnen 5 jaren in staat geacht kan worden zich voor te bereiden op een examen en dit vervolgens af te leggen. Vanwege zijn ernstige beperkingen in het zelfstandig niveau van functioneren en de communicatie wordt referent op medische gronden niet in staat geacht het inburgeringsexamen te halen.
2.22 Gelet op voornoemde stukken staat vast dat referent beperkingen heeft, waardoor hij niet in een gewone baan kan werken, maar is aangewezen op arbeid in WSW-verband. Voorts staat vast dat ten behoeve van referent ten tijde van de aanvraag voor acht jaren een indicatie is afgegeven voor deze vorm van arbeid (te weten van mei 2004 tot april 2012) en hij met deze arbeid bij een dienstverband van 36 uren een inkomen verwerft dat niet voldoet aan de door verweerder gestelde inkomensnorm. In het licht van de beperkingen van referent en de consequenties voor zijn “leerbaarheid” kan de rechtbank verweerder niet volgen in zijn in het verweerschrift ingenomen standpunt dat niet valt in te zien dat de situatie van referent blijvend is.
2.23 Gelet op vorenstaande en in aanmerking genomen dat het beleid in hoofdstuk B2/10 Vc, gelet op de toelichting op artikel 3.22 Vb (Staatsblad 2000, 497), er toe strekt om te voorkomen dat door onverkorte toepassing van het middelenvereiste gezinsvorming blijvend onmogelijk zal zijn, heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de arbeidshandicap van referent niet dient te worden aangemerkt als een zodanig bijzonder feit en omstandigheid dat het onverkort vasthouden aan de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot het met de beleidsregels te dienen doel.
2.24 Reeds gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen nu dit is genomen in strijd met artikel 7:12 Awb. Aan bespreking van de beroepsgrond dat in strijd is gehandeld met artikel 8 EVRM komt de rechtbank niet toe. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen.
2.25 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiseres heeft gemaakt en de Staat der Nederlanden als rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
2.26 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb de Staat der Nederlanden aanwijzen als rechtspersoon die het betaalde griffierecht vergoedt.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 13 november 2008;
3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met in achtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt de Staat der Nederlanden op € 644,- te betalen aan eiseres;
3.5 draagt de Staat der Nederlanden op € 145,- te betalen aan eiseres als vergoeding voor het betaalde griffierecht.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, en op 8 oktober 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. S.S. de Groot, griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.