Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 26 augustus 2009,
gewezen in de zaak met zaak- / rolnummer: 342421 / KG ZA 09-921 van:
1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
Chronisch Zieken en Gehandicapten Raad Nederland,
statutair gevestigd te Utrecht,
2. de besloten vennootschap ServeCare Holding B.V.,
3. de besloten vennootschap First Care B.V.,
beide gevestigd te Enschede,
eiseressen,
advocaat mr. N.U.N. Kien te Rotterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. M.F. van der Mersch te 's-Gravenhage.
Eiseressen worden hierna afzonderlijk aangeduid als ‘CG-Raad, ‘ServeCare’ en ‘First Care’.
1. De toepasselijke regelgeving en de vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 5 augustus 2009 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. De CG-Raad stelt zich de realisatie van een samenleving ten doel waaraan mensen met een functiebeperking en/of chronische aandoening op basis van gelijke rechten, gelijke kansen en gelijke plichten deelnemen. Zij komt op voor de belangen van die mensen.
1.2. ServeCare exploiteert een onderneming die zich onder meer richt op de verkoop van hulpmiddelen onder andere ten behoeve van de thuiszorg.
1.3. First Care exploiteert een onderneming die zich bezighoudt met de ontwikkeling van onder meer professionele en consumptieve producten ten behoeve van de zorgsector en begeleidt daarbij de productieprocessen.
1.4. De Lyfty is een liftsysteem dat onder reguliere stoelen kan worden geplaatst waardoor een reguliere stoel een sta-opfunctie krijgt. First Care heeft de Lyfty ontwikkeld en de marketing en de verkoop contractueel uitbesteed aan ServeCare.
1.5. In het kader van de Zorgverzekeringswet (Zvw) is de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) verantwoordelijk voor de samenstelling van het te verzekeren basispakket, waaronder de eventuele toelating van bepaalde hulpmiddelen zoals de Lyfty en de sta-opstoel. Nadere regelgeving vindt plaats door de Regeling zorgverzekering. Hij wordt daarbij geadviseerd door het College voor zorgverzekeringen (hierna: CVZ), dat op grond van artikel 66 Zvw Pro tot taak heeft te rapporteren over het beleid op het gebied van de te verzekeren prestaties en het signaleren van relevante ontwikkelingen.
1.6. In het rapport Hulpmiddelenzorg 2008 (Deelrapport van het Pakketadvies 2008) heeft het CVZ met betrekking tot de sta-opstoel geadviseerd om, voor zover het stoelen betreft met uitsluitend een sta-opfunctie, op grond van het pakketprincipe noodzakelijkheid deze niet langer als te verzekeren prestatie in de Regeling zorgverzekering aan te merken. In de visie van CVZ is er geen sprake van meerkosten ten opzichte van de aanschaf van een stoel die voldoet aan de normale ergonomische eisen die ook door andere burgers voor eigen rekening wordt aangeschaft, nu een sta-opstoel al verkrijgbaar is vanaf € 400,--. Het advies is dan ook om uit de hulpmiddelencategorie ‘inrichtingselementen voor woningen’ de aan de functiebeperking aangepaste stoelen te schrappen voor zover het stoelen betreft met uitsluitend een sta-opfunctie.
1.7. In de consultatiefase van het onder 1.6 genoemde rapport heeft de CG-Raad samen met de Centrale Samenwerkende Ouderenorganisaties (CSO) gereageerd op het (concept)rapport. Zij hebben in hun reactie onder meer aangegeven dat de prijs van de meest eenvoudige uitvoering van een sta-opstoel inderdaad ligt in de orde van € 300,--, maar dat dit bedrag bij complexere hulp bij het opstaan kan oplopen tot € 2.000,--. Daarnaast stellen zij dat het maar de vraag is of de leveranciers deze stoelen standaard in hun assortiment hebben en of zij over voldoende deskundigheid beschikken om de juiste aanpassingen uit te voeren.
1.8. In het onder 1.6 genoemde rapport is ten aanzien van de Lyfty geoordeeld dat deze hetzelfde doel heeft als een sta-opstoel en een oplossing biedt voor dezelfde functiestoornis. De beoordeling van de Lyfty kan in de visie van het CVZ niet los worden gezien van het advies betreffende de ‘sta-opstoelen’. Na afweging van de pakketprincipes adviseert het CVZ om de Lyfty niet in aanmerking laten komen om te worden opgenomen als te verzekeren prestatie in de Regeling zorgverzekering.
1.9. In haar verslag van 30 mei 2008 heeft de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (hierna: TNO) een kostenanalyse gemaakt met betrekking tot de sta-opstoel. Zij stelt voorop dat de sta-opstoel een bewezen hulpmiddel is om langer zelfstandig te kunnen blijven wonen en een hulpmiddel is dat de inzet van verzorgend personeel voorkomt of ten minste reduceert. Daarnaast vermeldt zij in het verslag dat sta-opstoelen met een aankoopbedrag beneden de € 1.000,-- stoelen van B-merken zijn die niet aan Europese normen voor medische hulpmiddelen voldoen. TNO heeft drie mogelijke scenario’s onderzocht: scenario 1) de persoon krijgt een sta-opstoel die wordt vergoed door de zorgverzekeraar, scenario 2) de persoon blijft thuis wonen zonder sta-opstoel en scenario 3) de persoon wordt opgenomen in en woonzorgcentrum. Volgens TNO laat de analyse zien dat het niet meer verstrekken van de sta-opstoel tot aanzienlijk hogere extra maatschappelijke kosten leidt en tot een grotere druk op de schaarse zorgcapaciteit.
1.10. Bij besluit van 17 juli 2008, gepubliceerd in de Staatcourant van 25 juli 2008, nr. 142, pag. 18, (hierna: het Wijzigingsbesluit) heeft de minister de Regeling zorgverzekering onder meer als volgt gewijzigd:
“(…)
J
Artikel 2.33, eerste lid, onderdeel b, wordt gewijzigd als volgt:
1. In de aanhef wordt ‘, gaan zitten of het opstaan,’ vervangen door: en.
2. Het subonderdeel 1° vervalt en de subonderdelen 2° tot en met 5° worden vernummerd tot 1° tot en met 4°.
(…)
Artikel II
Een verzekerde die op 31 december 2008 op grond van een overeenkomst voor bruikleen een aan functiebeperkingen aangepaste stoel in bruikleen heeft die in gevolge deze regeling niet meer onder de te verzekeren prestaties op grond van de Zorgverzekeringswet valt, behoudt recht op gebruik van die stoel voor rekening van de zorgverzekering als bedoeld in die wet tot het einde van die overeenkomst, maar uiterlijk tot 1 januari 2010.
Artikel III
Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 januari 2009.(…)
Toelichting
(…)
Onderdeel J en artikel II
Het CVZ heeft mij geadviseerd om de aan de functiebeperking aangepaste stoelen, voor zover het stoelen betreft met uitsluitend een sta-opfunctie, op grond van het pakketprincipe noodzakelijkheid niet langer als te verzekeren prestatie in de Regeling zorgverzekering aan te merken. Er is geen sprake van meerkosten ten opzichte van de aanschaf van een stoel die voldoet aan de normale ergonomische eisen die ook door andere burgers voor eigen rekening wordt aangeschaft. Het CVZ heeft daarom voorgesteld uit de hulpmiddelencategorie ‘inrichtingselementen voor woningen’ de aan de functiebeperking aangepaste stoelen te schrappen voor zover het stoelen betreft met uitsluitend een sta-opfunctie.
Het schrappen van stoelen met uitsluitend een sta-opfunctie als te verzekeren prestatie heeft voor verzekerden die een dergelijke stoel in eigendom verstrekt hebben gekregen geen gevolgen. Zij kunnen de aan hen verstrekte stoel gewoon behouden. Dit ligt anders wanneer sprake is van een bruikleenverstrekking. Uit informatie uit het GIP blijkt dat 87% van de sta-opstoelen in bruikleen is verstrekt. In artikel 2.7 van de Regeling zorgverzekering is bepaald dat indien een hulpmiddel in bruikleen wordt gegeven, het hulpmiddel tevens vergoeding omvat van de kosten van vervoer van het hulpmiddel naar en van de woning van de verzekerde, van het regelmatig onderhoud ervan alsmede van de voor gebruik, ontsmetting en reiniging van de apparatuur benodigde chemicaliën. De zorgverzekeraar heeft hierover in bruikleenovereenkomsten bepalingen opgenomen. De inhoud van deze bruikleenovereenkomsten verschilt per zorgverzekeraar. Het schrappen van de sta-opstoel uit het te verzekeren pakket zou voor de lopende bruikleenovereenkomsten tot gevolg hebben dat deze door de zorgverzekeraar kunnen worden ontbonden, omdat de grondslag van de overeenkomsten is vervallen. Het CVZ heeft in zijn rapport aangegeven dat overgangsrecht beleidsmatig gewenst is. Het CVZ heeft voorgesteld overgangsrecht voor een periode van één jaar te regelen. Dit geeft verzekeraars voldoende tijd de eventuele beëindiging van de gesloten bruikleenovereenkomsten goed voor te bereiden en met hun verzekerden te communiceren over de gevolgen hiervan. Ook geeft het verzekerden voldoende tijd om zich op een eventuele nieuwe situatie voor te bereiden. Ik ben het met het CVZ eens dat het aanbeveling verdient voor de bruikleenverstrekking te voorzien in overgangsrecht. Dat heb ik in artikel II geregeld. (…)”.
1.11. Bij besluit van 10 november 2008, gepubliceerd in de Staatscourant van 24 november 2008, nr. 228, heeft de minister de Regeling zorgverzekering, naast de onder 1.10 genoemde wijzigingen, nog als volgt gewijzigd:
“(…)
F
Artikel 2.33, tweede lid, komt te luiden:
2. Onder de in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde hulpmiddelen zijn hulpmiddelen begrepen in een uitvoering met:
1°. zwenkwielen, beremming of hoog/laag-mechanisme, indien het hulpmiddel op diverse
plaatsen of met verschillende werkhoogte moeten worden gebruikt;
2°. een sta-opsysteem, indien de verzekerde niet zelfstandig kan opstaan uit het hulpmiddel.
(…)
TOELICHTING
(…)
F
Met de ministeriële regeling van 17 juli 2008, Z/VU-2864917, houdende wijziging van de Regeling zorgverzekering in verband met aanpassing van de te verzekeren prestaties voor het jaar 2009 (Stcrt. 142) zijn de stoelen met een uitsluitende sta-opfunctie met ingang van 1 januari 2009 uit de te verzekeren prestaties verwijderd. Niet uit de te verzekeren prestaties zijn geschrapt aan functiebeperkingen aangepaste stoelen indien er sprake is van problemen bij het zitten waarin een normale ergonomische stoel niet kan voorzien en waardoor individuele aanpassingen (zoals een specifieke polstering, abductiebalk, arthrodese-zitting of pelottes voor zijwaartse steun) medisch noodzakelijk zijn. Als voor een verzekerde in zo’n geval ook een sta-opsysteem noodzakelijk is, valt dat ook onder de te verzekeren prestaties. Abusievelijk was dat niet meer geregeld. Dat is met deze regeling door wijziging van tweede lid van artikel 2.33 gecorrigeerd.
(…)”.
1.12. De Lyfty is, ondanks herhaalde verzoeken daartoe door ServeCare en / of First Care, niet eerder een te verzekeren prestatie geweest in de zin van de Regeling zorgverzekering.
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
2.1. Eiseressen vorderen – zakelijk weergegeven – onderdeel J van het wijzigingsbesluit te schorsen, en / of gedaagde te gebieden een grondig onderzoek uit te laten voeren naar het advies van het CVZ, met name naar de calculaties van de gemiddelde prijs van een sta-opstoel, en / of indien uit het onderzoek blijkt dat die gemiddelde prijs door het CVZ onjuist is berekend, gedaagde te gebieden onderdeel J van het wijzigingsbesluit in te trekken, en / of gedaagde te gebieden de Lyfty alsdan alsnog toe te laten tot het pakket dan wel de beoordeling daarvan volledig over te doen. Subsidiair vorderen zij die voorzieningen te treffen die de voorzieningenrechter geraden voorkomen.
2.2. Daartoe voeren eiseressen het volgende aan.
Gedaagde handelt onrechtmatig jegens eiseressen door de Regeling zorgverzekering op het gebied van de sta-opstoel te wijzigen in die zin dat daarin de sta-opstoel niet meer als een te verzekeren prestatie is opgenomen. De minister heeft zijn besluit tot wijziging alleen gebaseerd op het advies van het CVZ. Dit advies is nu juist gebrekkig. Het rapport is gebaseerd op een rapport uit 2004 en het oordeel omtrent de gemiddelde prijs waarvoor een sta-opstoel beschikbaar is, is gegrond op een aantal willekeurig gevonden prijzen voor sta-opstoelen, terwijl daarbij geen rekening is gehouden met de kwaliteit van die stoelen. Daarnaast heeft het CVZ geen beoordeling gemaakt van de specificaties en/of kwaliteitseisen die voor deze stoelen nodig zijn en heeft er geen onderzoek plaatsgehad naar het feit dat stoelen die aan dergelijke specificaties dan wel kwaliteiten voldoen hoger in prijs liggen dan de willekeurig gevonden prijzen. Dit volgt, in de visie van eiseressen, ook uit het verslag van TNO van 30 mei 2008.
Met de onrechtmatige wijziging van de betrokken regeling waardoor de sta-opstoel uit het pakket is verwijderd, heeft de minister ook het opnemen in het basispakket van de Lyfty geblokkeerd. De gebreken die kleven aan die wijziging kleven ook aan de beslissing om de Lyfty niet in het pakket op te nemen. Er is tot nu toe nooit een besluit over de opname van de Lyfty in het pakket genomen dat gebaseerd is op een zorgvuldig onderzoek en een gedegen belangenafweging. Het vanaf 2005 uitblijven van een dergelijk onderzoek is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Eiseressen betogen dat zij ondanks de al in werking getreden regeling nog altijd een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorzieningen, nu zij in eerste instantie via de politiek en in onderhandelingen met de zorgverzekeraars hebben getracht het besluit van de minister te veranderen.
2.3. Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Gedaagde heeft als meest verstrekkende verweer aangevoerd dat eiseressen geen spoedeisend belang hebben bij hun vorderingen, nu de regeling al op 1 januari 2009 in werking is getreden. Anders dan gedaagde heeft betoogd, hebben eiseressen voldoende gesteld ter onderbouwing van hun belang bij een voorziening in kort geding. Daartoe verwijst de voorzieningenrechter naar het hiervoor onder 2.2 weergegeven betoog van eiseressen, meer in het bijzonder naar de omstandigheid dat eerst langs een politiek traject en daarna door middel van onderhandelingen is getracht het door eiseressen beoogde doel te bereiken.
3.2. Wat de zaak zelf betreft wordt het volgende vooropgesteld. De vordering strekt tot schorsing van onderdeel J van het Wijzigingsbesluit, een algemeen verbindend voorschrift. In de kern gaat het hier om het buiten toepassing verklaren van een maatregel van wetgeving.
3.3. De burgerlijke rechter kan een algemeen verbindend voorschrift slechts buiten toepassing verklaren indien en voor zover het onmiskenbaar onverbindend is. Hiervan kan sprake zijn bijvoorbeeld bij strijd met hogere regelgeving (zoals een ieder verbindende verdragsbepalingen) of – bij toetsing van lagere wetgeving in materiële zin – in geval van strijd met algemene rechtsbeginselen. Deze criteria wijzen op grote terughoudendheid, die temeer geboden is in een kort geding. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de scheiding der machten. Algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld door de wetgever (in dit geval: de minister als lagere regelgever, ter uitvoering van een wettelijke bevoegdheid). Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Er is geen plaats voor een eigen, “volle” afweging door de burgerlijke rechter.
3.4. Uit het rapport van het CVZ volgt dat uit onderzoek naar voren is gekomen dat een burger voor een stoel met normale ergonomische eisen gemiddeld € 700,-- betaalt. Voorts is gebleken dat stoelen voorzien van alleen een sta-opsysteem verkrijgbaar zijn vanaf € 400,--. Hieruit heeft het CVZ geconcludeerd dat een burger die enkel hulp nodig heeft bij het opstaan uit een stoel, bij de aanschaf van een sta-opstoel niet geconfronteerd hoeft te worden met een meerprijs ten opzichte van een stoel die voldoet aan de normale ergonomische eisen. In de visie van het CVZ valt te verwachten dat een persoon, die bij een normale stoel niet meer ergonomische eisen stelt dan de standaard ergonomische eisen, thans bij de aanschaf van een sta-opstoel niet opeens hogere ergonomische eisen zal stellen aan de stoel. Indien een burger wel meer eisen wenst te vervullen dan bij een normale stoel, valt in redelijkheid niet in te zien waarom die extra kosten niet voor eigen rekening zouden kunnen blijven, aldus het CVZ. De minister heeft deze conclusie tot de zijne gemaakt in zijn besluit van 17 juli 2008, hiervoor deels weergegeven onder 1.10. Eiseressen hebben gesteld dat de gemiddelde prijs van € 400,-- voor een sta-opstoel is gebaseerd op een aantal willekeurig gevonden prijzen zonder daarbij rekening te houden met de kwaliteit van deze stoelen. De CG-Raad heeft in de consultatiefase, zie hiervoor onder 1.7, erkend dat de meest eenvoudige uitvoering van een sta-opstoel rond de € 300,-- kost. De conclusie van het CVZ en de minister dat er vanaf € 400,-- sta-opstoelen verkrijgbaar zijn met uitsluitend een sta-opfunctie is dan ook niet onbegrijpelijk. Wat betreft de kwaliteit van deze stoelen heeft gedaagde onweersproken gesteld dat, wil een stoel rechtmatig op de markt worden verhandeld, deze een CE-markering dient te hebben. Dat er nog verscheidene soorten vrijwillige keurmerken zijn brengt nog niet mee dat een sta-opstoel aan al die keurmerken dient te voldoen. Het feit dat TNO in haar verslag, hiervoor genoemd onder 1.9, vermeldt dat een sta-opstoel beneden de € 1.000,-- een B-merk is die niet voldoet aan de Europese normen voor medische hulpmiddelen, rechtvaardigt nog niet de conclusie dat dergelijke stoelen niet geschikt zijn voor enkel het kunnen opstaan uit een stoel. Eiseressen hebben weliswaar nog aangevoerd dat door de verzekeraars gemiddeld duurdere stoelen met hogere kwaliteitseisen worden aangeschaft, maar zij hebben niet weersproken dat zulks is omdat die stoelen meerdere functies (nodig) hebben en deze stoelen geschikt dienen te zijn om van eigenaar, met verschillende fysieke beperkingen, te wisselen. Deze extra functies en eisen zijn in principe overbodig voor personen die enkel hulp nodig hebben bij het opstaan zelf. Indien een persoon gezien zijn fysieke beperkingen meerdere hulpfuncties nodig heeft, of die op korte termijn nodig zal hebben, komt hij op grond van de huidige regeling in aanmerking voor een sta-opstoel uit het basispakket van de zorgverzekeraar.
3.5. Eiseressen hebben voorts nog betoogd dat uit het verslag van TNO blijkt dat na het verdwijnen van de sta-opstoel uit het basispakket de kosten van de totale zorg aanzienlijk zullen toenemen. Dit betoog volgt de voorzieningenrechter niet. In dat verslag heeft TNO niet het scenario (4) geanalyseerd dat de persoon zelf een sta-opstoel aanschaft en die persoon, gelijk als in scenario 1, nog enige tijd zelfstandig kan blijven wonen. Door dat scenario niet te onderzoeken wordt een onvolledige voorstelling van zaken gegeven, terwijl de minister juist dat scenario voor ogen heeft.
3.6. Met inachtneming van het onder 3.3 genoemde toetsingsmaatstaf is de voorzieningenrechter van oordeel dat gezien het bovenstaande, in onderling verband en samenhang beschouwd, het besluit van de minister van 17 juli 2008 om de sta-opstoel uit de Regeling zorgverzekering voor 2009 te verwijderen niet onmiskenbaar onverbindend is. Dat op grond van de diverse rapporten en verslagen de minister eventueel ook anders had kunnen beslissen, brengt echter niet mee dat het huidige besluit onrechtmatig is.
3.7. Vaststaat dat de sta-opstoel sec als hulpmiddel voor het opstaan uit de Regeling zorgverzekering voor 2009 is verwijderd en de Lyfty een oplossing is voor dezelfde functiestoornis als die waarvoor de sta-opstoel ingezet kan worden. Kortom, eiseressen streven met de Lyfty hetzelfde doel na. Nu onder 3.4 en verder is geoordeeld dat het besluit van de minister van 17 juli 2008 niet onmiskenbaar onverbindend is, geldt dat evenzo voor het besluit om de Lyfty niet toe te laten als een te verzekeren prestatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Lyfty tot op heden niet eerder in de Regeling zorgverzekering is opgenomen geweest.
3.8. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de vorderingen van eiseressen niet toewijsbaar zijn. Zij zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt eiseressen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 1.078,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 262,-- aan griffierecht;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2009.
nve