Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 316324 / HA ZA 08-2462
Vonnis van 19 augustus 2009
in de zaak van
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE GEMEENTE 'S-GRAVENHAGE,
waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
eiseres,
advocaat mr. A.R. de Jonge,
tegen
1. [C.],
wonende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. S.J.M. Jaasma,
2. Zij die verblijven of wonen in of op de onroerende zaak of een gedeelte daarvan, staande en gelegen aan de Escamplaan bij [nummer] te Den Haag,
gedaagden,
niet verschenen.
Partijen zullen hierna ook de Gemeente, [C.] en gedaagden sub 2 genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het vonnis in het verwijzingsincident van 19 november 2008, en de daarin vermelde processtukken;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- het tussenvonnis van 18 februari 2009 waarbij een comparitie van partijen is gelast;
- het proces-verbaal van comparitie van 7 juli 2009 en de daarin vermelde processtukken;
- de brief van mr. De Jonge van 20 juli 2009 en de brief van zijn kantoorgenoot mr. Heinrich van 30 juli 2009.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten
Algemeen:
2.1. Op 5 juni 1997 heeft de Gemeente - anticiperend op de intrekking van de Woonwagenwet van 21 februari 1968 - de nota "Wonen op wielen in beweging" vastgesteld. In deze nota is beleid geformuleerd gericht op normalisatie en deconcentratie van de woonwagencentra binnen de gemeente Den Haag, waaronder het centrum aan de Escamplaan.
2.2. Op 1 maart 1999 is in werking getreden de Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving. Deze wet bepaalde onder meer dat de Woonwagenwet werd ingetrokken. Daarmee verviel de in deze wet neergelegde verplichting voor een gemeente om op haar grondgebied een woonwagencentrum in stand te houden.
2.3. Vooruitlopend op de intrekking van de Woonwagenwet heeft de Gemeente in februari 1999 een aantal bewoners van het centrum aan de Escamplaan schriftelijk bericht dat woonwagenbewoners van te deconcentreren locaties ingevolge de toepasselijke overgangsregeling voorrang hebben bij de toewijzing van standplaatsen. Daarbij is aan een aantal van hen een ontheffing verleend van het verbod ingevolge artikel 10 van Pro de Woonwagenwet om met een woonwagen een standplaats te hebben buiten een centrum en is hun toestemming verleend tot - kort gezegd - het innemen van een standplaats op het centrum aan de Escamplaan.
2.4. Op 23 juni 1999 heeft de gemeenteraad van Den Haag besloten tot wijziging van de Verordening precariobelasting, gebruiks- en genotsretributies 1998. Daarbij is een aantal bepalingen in de Verordening dat toen nog was gebaseerd op artikel 9 van Pro de Woonwagenwet omgezet in bepalingen op grond van de Gemeentewet. De Verordening is met ingang van 1 juli 1999 gewijzigd.
2.5. De gemeenteraad van Den Haag heeft in het kader van het door de Gemeente gevoerde deconcentratiebeleid in 2001 het Raadsvoorstel 73/2001 aangenomen. Dit voorstel voorzag in een opsplitsing en renovatie van het centrum aan de Escamplaan. Daarbij was het de bedoeling dat dit centrum, dat op dat moment bestond uit 61 standplaatsen, opnieuw zou worden ingericht tot een centrum met 35 standplaatsen. Daarnaast zou in Ypenburg een nieuw centrum worden gerealiseerd, genaamd "De Bras", dat ruimte zou bieden aan 26 woonwagens. De uitvoering van dit besluit is achterwege gebleven omdat op 1 juni 2006 tot een koerswijziging werd besloten.
2.6. Op 1 juni 2006 heeft de Haagse gemeenteraad door het aannemen van Raadsvoorstel 83/2006 ingestemd met een wijziging van het woonwagenbeleid ten aanzien van het centrum aan de Escamplaan ten opzichte van het tot dan toe gevoerde deconcentratiebeleid. De Gemeente heeft daarbij ingezet op een vermindering van het aantal standplaatsen binnen de gemeente en het herstructureren van het centrum aan de Escamplaan tot een woningbouwlocatie. Inzet van de Gemeente is de locatie Escamplaan te herontwikkelen tot een nieuwe woonbuurt met ongeveer 90 woningen waarvan circa de helft sociale sector en de helft vrije sector. De beoogde herontwikkeling is in strijd met de thans geldende bestemming "Wonen-woonwagens (Wo-w)".
2.7. Ter uitvoering van het gewijzigde woonwagenbeleid ten aanzien van het centrum aan de Escamplaan heeft de gemeenteraad van Den Haag op 14 december 2006 ingestemd met het Plan van Aanpak woonwagenlocatie Escamplaan (hierna: " het Plan van Aanpak"). Uit dit Plan van Aanpak volgt onder meer dat als basis voor de herstructurering van het centrum aan de Escamplaan en voor het opstellen van een sociaal plan de GBA-gegevens worden gebruikt, met als peildatum 1 oktober 2006. Deze GBA-gegevens dienen om te bepalen welke huishoudens aldaar woonachtig zijn en welke huishoudens aan de hand van nadere criteria voor een bepaalde vorm van herhuisvesting in aanmerking komen. In het kader van de herhuisvesting onderscheidt het Plan van Aanpak tussen huishoudens die op grond van een of meerdere schriftelijke toezeggingen van de Gemeente (waaronder bijvoorbeeld een ontheffing van artikel 10 van Pro de Woonwagenwet) in aanmerking kunnen komen voor een vervangende standplaats (groep van 56) en huishoudens voor wie dat niet geldt en die op een andere wijze in herhuisvesting moeten voorzien (groep van 6) en aldus dienen te verhuizen naar een reguliere woning. Voor de groep van 56 zijn slechts 25 vervangende standplaatsen beschikbaar.
2.8. Als uitvloeisel van het Plan van Aanpak heeft de gemeenteraad van Den Haag op 5 juli 2007 ingestemd met het Sociaal Plan woonwagenlocatie Escamplaan (hierna: "het Sociaal Plan"). In het Sociaal Plan zijn nadere bepalingen opgenomen ten aanzien van de herhuisvesting en de daarbij behorende vergoedingen voor bewoners van het centrum aan de Escamplaan. Ten aanzien van de herhuisvesting is onder meer opgenomen dat bij de toewijzing van de 25 beschikbare vervangende standplaatsen achtereenvolgens wordt gekeken naar de inschrijfdatum als standplaatszoekende, de woonduur en de leeftijd van de bewoners. Dit beleid is gebaseerd op de in de Regionale Huisvestingsverordening 2005 neergelegde criteria en het eveneens voor de toewijzing van sociale huurwoningen geldende aanbodmodel. Het Sociaal Plan regelt - kort gezegd - de volgende vergoedingen;
- alle vertrekkende, precariorechten betalende bewoners (dus inclusief de groep van 6) komen in aanmerking voor een bedrag van € 5.141,-- aan verhuiskostenvergoeding, herinrichtingskosten daarbij inbegrepen;
- bewoners uit de groep van 56 die vertrekken naar een standplaats op een andere woonwagenlocatie komen in aanmerking voor een vergoeding van de verplaatsingskosten van hun woonwagen ten bedrage van € 19.500,-- respectievelijk € 26.000,-- (afhankelijk van de breedte van de woonwagen);
- de bewoners uit de groep van 56 voor wie geen vervangende standplaats beschikbaar is en die vertrekken naar een reguliere woning komen in aanmerking voor een op het bedrag van € 15.300,-- vastgestelde vergoeding voor het verlaten van de woonvorm. Voorts komen deze bewoners in aanmerking voor een uitkering gelijk aan de getaxeerde economische waarde van hun woonwagen (minimaal € 12.500,--).
2.9. De Gemeente heeft het centrum aan de Escamplaan overeenkomstig het Plan van Aanpak per 1 september 2007 voor de duur van één jaar aangewezen als actiegebied in de zin van artikel 3 van Pro de Regionale Huisvestingsverordening Haaglanden 2005. Zolang deze actiegebiedaanwijzing liep, konden de bewoners aanspraak maken op voorrang bij het vinden van vervangende huisvesting. Daarnaast konden zij gedurende de actiegebiedaanwijzing aanspraak maken op de regelingen van het Sociaal Plan. De actiegebiedaanwijzing is uiteindelijk verlengd tot 1 februari 2009.
2.10. Ter uitvoering van het nieuwe beleid heeft de Gemeente bij brieven van 3 september 2007 aan de bewoners van het centrum aan de Escamplaan het feitelijk gebruik van de standplaatsen opgezegd tegen 3 september 2008. Bij brieven van 7 maart 2008 heeft de Gemeente de bewoners verzocht schriftelijk te bevestigen dat zij de standplaatsen op 2 september 2008 zouden verlaten, bij gebreke waarvan de bewoners een ontruimingsprocedure in het vooruitzicht is gesteld.
2.11. Bij deze rechtbank hebben twee bodemprocedures gediend van twee bewoners van het centrum aan de Escamplaan tegen de Gemeente. In beide zaken is primair een verklaring voor recht gevorderd dat de Gemeente verplicht is een vervangende standplaats te garanderen en subsidiair een veroordeling van de Gemeente om aan de desbetreffende bewoner een vervangende standplaats te garanderen. Bij vonnissen van 12 maart 2008 heeft de rechtbank, in navolging van de voorzieningenrechter van deze rechtbank in een kort geding procedure voorafgaand aan een van deze procedures (vonnis van 15 september 2006), de vorderingen afgewezen. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat de in het verleden aan de bewoners gedane toezeggingen niet een zodanig concreet karakter hadden dat zij voor wat betreft hun bindende karakter kunnen worden gelijkgesteld aan het sluiten van een privaatrechtelijke (huur)overeenkomst. In dat kader achtte de rechtbank van belang dat aan de bewoners niet een specifieke, geïndividualiseerde standplaats op een met name genoemd centrum is toegezegd. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het de Gemeente vrijstaat om haar beleid te wijzigen op grond van een gewijzigd inzicht met betrekking tot de wijze waarop zij de algemene belangen behartigt, mits daarbij op zorgvuldige wijze wordt omgegaan met de belangen van degenen die aan het eerdere beleid verwachtingen hebben ontleend. De rechtbank heeft, alle omstandigheden van het geval afwegende, geoordeeld dat geen sprake is van een onzorgvuldige behandeling van de bewoners. Van één van de vonnissen van 12 maart 2008 is hoger beroep ingesteld. Het gerechtshof 's-Gravenhage heeft het bestreden vonnis bij arrest van 30 juni 2009 bekrachtigd. Daarbij heeft het hof overwogen dat de Gemeente gerechtigd was haar beleid te wijzigen op grond van een afweging van de algemene (financiële-, huisvestings-, handhavings- en stedenbouwkundige) belangen, mits voldoende compensatie aan de bewoners werd geboden. Volgens het hof had de Gemeente in die zaak een passende compensatie aangeboden.
2.12. Naar aanleiding van de opzeggingsbrief van de Gemeente van 3 september 2007 heeft onder meer de Vereniging Woonwagencentrum Escamplaan bezwaar gemaakt. Bij besluit van 27 november 2007 heeft het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, overwegende dat de brief van 3 september 2007 geen besluit betreft als bedoeld in artikel 1:3 lid 1 Awb Pro. Tegen het besluit van 27 november 2007 heeft de Vereniging Woonwagencentrum Escamplaan op 4 januari 2008 beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank, sector bestuursrecht, verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 10 april 2008 heeft de voorzieningenrechter zich aangesloten bij het oordeel van het College van Burgemeester en Wethouders dat de brieven van 3 september 2007 uitsluitend zijn gericht op opzegging van de binnen privaatrechtelijke kaders opgerichte gebruiksrelaties tussen de Gemeente en de bewoners als feitelijk gebruikers in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter heeft de verzochte voorlopige voorziening afgewezen en heeft -
op grond van artikel 8:86 Awb Pro onmiddellijk uitspraak doende in de hoofdzaak - het beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft de Vereniging Woonwagencentrum Escamplaan op 18 april 2008 hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 20 augustus 2008 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het hoger beroep ongegrond verklaard en daarbij als volgt overwogen:
"2.3.1. Aan de vereniging e.a. moet worden toegegeven dat de aan de bewoners verleende ontheffingen - daargelaten of deze als ontheffingen als bedoeld in artikel 10 van Pro de Woonwagenwet (oud) in eigenlijke zin kunnen worden aangemerkt, nu geen sprake was van het hebben van een standplaats buiten een centrum - de toezegging bevatten dat de bewoners hun standplaatsen op het woonwagencentrum Escamplaan mogen blijven innemen tot het moment dat elders in de regio standplaatsen beschikbaar zijn. Dit betekent echter niet dat de brieven van 3 september 2007 daarom besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Op grond van de tekst en de strekking van de brieven kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de algemeen directeur daarin uitsluitend civielrechtelijke betrekkingen heeft opgezegd en dat niet is beoogd enig publiekrechtelijk rechtsgevolg in het leven te roepen. Die brieven betreffen het beëindigen van de gebruiksrelaties, ontstaan als gevolg van het door de gemeente, als eigenaar, ter beschikking stellen van de grond tegen een door de bewoners, als feitelijke gebruikers van de grond, te betalen vergoeding. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling dan ook van oordeel dat deze brieven geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat het college het door de vereniging e.a. hiertegen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard."
2.13. Bij brief van 21 april 2008 heeft de advocaat van de Gemeente de nog op het centrum aan de Escamplaan verblijvende bewoners een laatste gelegenheid geboden om binnen zeven dagen na dagtekening van deze brief schriftelijk te bevestigen dat zij vrijwillig gehoor zullen geven aan de opzegging tegen 3 september 2008.
2.14. De Vereniging Woonwagencentrum Escamplaan en een aantal bewoners hebben de Gemeente in kort geding gedagvaard waarbij zij hebben gevorderd de Gemeente te gelasten het Sociaal Plan alsmede alle reeds afgesproken individuele toezeggingen onverkort en volledig van toepassing te laten voor de bewoners tegen wie nog een ontruimingsprocedure aanhangig is totdat in die procedures onherroepelijk zal zijn beslist. De voorzieningenrechter heeft het gevorderde bij vonnis van 2 december 2008 afgewezen, onder verwijzing naar de hierboven genoemde vonnissen van 12 maart 2008 (zie hierboven onder 2.11.).
2.15. Een viertal bewoners van het centrum aan de Escamplaan heeft de Gemeente in kort geding gedagvaard en gevorderd de Gemeente te verbieden gebruik te maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om haar publiekrechtelijke beleid ten aanzien van het centrum aan de Escamplaan uit te voeren. Daarnaast is gevorderd de Gemeente te veroordelen voor haar rekening en risico zorg te dragen voor de verplaatsing van de woonwagens naar nieuwe standplaatsen alsmede de Gemeente te veroordelen het Sociaal Plan aan te passen in die zin dat de kosten van verplaatsing van de woonwagens en de daarbij ontstane schade aan de bewoners zullen worden vergoed. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat geen sprake was van een onaanvaardbare doorkruising van het publieke recht en heeft de vorderingen bij vonnis van 26 januari 2009 afgewezen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter verwezen naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 augustus 2008 (zie hierboven onder 2.12.) waarin is geoordeeld dat de opzegging van het gebruik géén publiekrechtelijke rechtshandeling is en dat geschillen over opzegging van de gebruiksrelatie thuishoren bij de civiele rechter, alsmede naar het in de onderhavige ontruimingsprocedures door de rechtbank gewezen incidentele vonnis van 19 november 2008 waarin als voorlopig oordeel is uitgesproken dat de rechtsverhouding moet worden aangeduid als bruikleen en níet als privaatrechtelijke huurovereenkomst.
2.16. Bij besluit van 5 februari 2009 heeft de gemeenteraad van Den Haag het bestemmingsplan "Escamplaan" vastgesteld. Tegen dit besluit heeft een aantal bewoners beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tevens is om een voorlopige voorziening verzocht. De stelling van de bewoners is dat het bestemmingsplan ten onrechte is vastgesteld nu het voorziet in de opheffing van de woonwagenlocatie zonder dat vervangende woonwagenstandplaatsen worden aangeboden. Bij uitspraak van 22 juli 2009 heeft de Voorzitter van de Raad van State bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de gemeenteraad van Den Haag van 5 februari 2009 voorzover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen (W)" geschorst. Daartoe is als volgt overwogen:
"In het bestemmingsplan "Woonwagenlocaties", vastgesteld op 1 juni 2006, was aan het plangebied de bestemming "Woondoeleinden uit te werken (Wu)" toegekend, waarmee was voorzien in een uitwerkingsplicht voor woonwagenstandplaatsen. Blijkens de door verzoekers aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2008, nr. 200701722/1, was inmiddels komen vast te staan dat het gemeentebestuur geen gevolg meer zou geven aan deze uitwerkingsplicht. Gelet hierop heeft de Afdeling geoordeeld dat die planregeling in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht en heeft de Afdeling goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken (Wu)" betreffende de locatie escamplaan. Niettemin is in het voorliggende plan wederom gekozen voor een regeling waarin woonwagens zijn toegelaten, zodat het bezwaar dat ten onrechte niet is voorzien in vervangende standplaatsen niet in de besluitvorming is betrokken, terwijl het plan is gericht op herontwikkeling van de locatie met nieuwe woningen. Voorts is niet duidelijk hoe de weerlegging van de zienswijze van [verzoekers] in deze procedure, waarin wordt verwezen naar een passage waarin staat dat het raadsbesluit van 1 juni 2006 tot opheffing van de woonwagenlocatie los staat van het plan, zich verdraagt met de plantoelichting, waarin is aangegeven dat dit raadsbesluit juist de aanleiding voor het in procedure brengen van het plan is geweest. Gelet hierop betwijfelt de voorzitter of de belangen van de bewoners van de woonwagenlocatie in deze procedure voldoende zorgvuldig zijn afgewogen, althans of het besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven, zodat de voorzitter aanleiding ziet de voorlopige voorziening te treffen dat het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Wonen (W)" wordt geschorst."
2.17. Ten tijde van de comparitie op 7 juli 2009 waren alle standplaatsen ontruimd op 4 na, waaronder de in dit geding aan de orde zijnde standplaats aan de Escamplaan bij [nummer].
Zaakspecifiek:
2.18. [C.] staat vanaf 9 april 1999 ingeschreven op de standplaats gelegen aan de Escamplaan bij [nummer]. Voor het gebruik van de standplaats wordt jaarlijks een precario betaald van laatstelijk € 1.448,03.
2.19. Bij brief van 12 januari 2007 heeft de Gemeente, onder verwijzing naar het Plan van Aanpak, aan [C.] bericht dat zij op basis van een of meerdere aan haar gerichte schriftelijke toezeggingen van de Gemeente en op basis van de GBA-gegevens van 1 oktober 2006, behoort tot de groep van 56 bewoners die in aanmerking kan komen voor een alternatieve standplaats.
2.20. [C.] is uiteindelijk niet in aanmerking gekomen voor één van de 25 voor de groep van 56 bewoners beschikbare vervangende standplaatsen. Zij heeft vervolgens geweigerd om een voorrangsverklaring te ondertekenen om in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning.
3. Het geschil
3.1. De Gemeente vordert, na vermeerdering van eis, dat het de rechtbank moge behagen bij vonnis, voorzover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
I. voor recht te verklaren dat de tussen de Gemeente en gedaagden, althans [C.] bestaande gebruiksrelatie met betrekking tot de standplaats staande en gelegen aan de Escamplaan bij [nummer] te Den Haag per 3 september 2008, althans een in goede justitie te bepalen datum, is beëindigd;
II. [C.] te veroordelen om binnen tien dagen na betekening van het vonnis, althans binnen een in goede justitie te bepalen termijn, de standplaats gelegen aan de Escamplaan bij [nummer] te Den Haag met alle zich daarop, al dan niet van de zijde van [C.], bevindende goederen en/of personen, waaronder, maar daar niet toe beperkt, de daarop gestalde woonwagen inclusief een aanbouw/afdakje, te ontruimen en te verlaten en ter vrije en algehele beschikking van de Gemeente te stellen en te laten en de standplaats na ontruiming en verlating niet wederom zonder toestemming van de Gemeente te betreden en/of geheel en/of gedeeltelijk in gebruik te nemen, met machtiging van de Gemeente om, indien [C.] niet aan de veroordeling tot ontruiming voldoet, alsdan zelfstandig tot verwijdering en sloop van op de standplaats gestalde woonwagen inclusief een aanbouw/afdakje, alsmede van alle zich op de standplaats bevindende goederen en/of zaken over te gaan, een en ander met bepaling dat verwijdering en sloop op kosten van [C.] plaatsvindt, en met behulp van de sterke arm van politie en justitie;
III. gedaagden te veroordelen in de kosten die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de onder II gevorderde machtiging, waaronder de kosten van verwijdering en sloop van de op de standplaats gestalde woonwagen alsmede van alle zich op de standplaats bevindende goederen en/of zaken, indien gedaagden niet aan hun verplichting tot ontruiming voldoen, door gedaagden te voldoen op vertoon van de desbetreffende facturen;
IV. gedaagden te veroordelen in de proceskosten en de nakosten van € 131,-- dan wel € 199,-- indien betekening van het vonnis plaatsvindt, zulks met bepaling dat daarover wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na datum van vonniswijzing.
3.2. De Gemeente voert daartoe aan dat de tussen haar en gedaagden bestaande gebruiksrelatie met betrekking tot de standplaats aan de Escamplaan bij [nummer] als gevolg van de opzegging op 3 september 2008 rechtsgeldig is geëindigd. Dit maakt dat gedaagden vanaf die datum zonder recht of titel - en daarmee onrechtmatig - gebruik maken van deze standplaats. Gedaagden zijn dan ook gehouden de standplaats te ontruimen en de daarop gestalde woonwagen, inclusief een aanbouw/afdakje, te verwijderen. Als gedaagden niet vrijwillig tot ontruiming zullen overgaan, zal de Gemeente in staat moeten worden gesteld de standplaats zelf te ontruimen, door middel van sloop en afvoer met behulp van de sterke arm van politie en justitie en op kosten van gedaagden. Van de Gemeente kan niet worden verwacht dat zij op kosten van de gemeenschap overgaat tot verplaatsing en opslag, gelet op de daaraan verbonden hoge kosten alsmede gelet op het feit dat gedaagden voldoende tijd hebben gehad om zelf tot verkoop over te gaan. Een machtiging als gevorderd is noodzakelijk omdat het opleggen van een dwangsom voor gedaagden onvoldoende prikkel zal geven om vrijwillig tot ontruiming van de standplaats over te gaan. De Gemeente wijst er daarbij op dat de bewoners daartoe reeds meer dan een jaar onbenut hebben gelaten. De Gemeente benadrukt ten slotte haar belang bij een spoedige ontruiming. Het is de bedoeling dat de grond uiterlijk 1 april 2010 bouwrijp aan de projectontwikkelaar zal worden overgedragen en dat betekent dat met de daarvoor benodigde grond- en saneringswerkzaamheden uiterlijk 1 november 2009 een aanvang zal moeten worden genomen.
3.3. [C.] voert gemotiveerd verweer. [C.] herhaalt het in het incident reeds ingenomen standpunt dat tussen haar en de Gemeente sprake is van een huurovereenkomst zodat de rechtbank niet bevoegd is kennis te nemen van de conventionele vorderingen. Bovendien is de huurovereenkomst volgens [C.] niet op juiste wijze opgezegd. Mocht de rechtbank oordelen dat geen sprake is van een huurovereenkomst, dan maakt de Gemeente zich in elk geval schuldig aan een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht nu zij langs civielrechtelijke weg probeert te bereiken wat zij langs publiekrechtelijke weg dient te bewerkstelligen. [C.] voert daartoe aan dat, gelet op de verleende ontheffing op grond van artikel 10 van Pro de Woonwagenwet en gelet op het geldende overgangsrecht, de bepalingen van de Woonwagenwet nog onverkort van toepassing zijn. Dit betekent dat de Gemeente op grond van artikel 61 van Pro de Woonwagenwet - evenals in het verleden bij de opheffing van het centrum aan de Leyweg - uitsluitend kan ontruimen naar een andere standplaats. [C.] is voorts van mening dat haar op grond van eerdere toezeggingen en beloftes van de zijde van de Gemeente een vervangende standplaats moet worden aangeboden. Het huidige beleid dat hierin niet voorziet, is volgens [C.] onaanvaardbaar, onredelijk en jegens haar onrechtmatig nu zij hierdoor buitenproportioneel zwaar wordt getroffen, temeer nu de in het Sociaal Plan opgenomen vergoedingen niet toereikend zijn om vrijwillig tot verplaatsing van haar woonwagen over te kunnen gaan. Volgens [C.] dient een afweging tussen haar belangen en die van de Gemeente in haar voordeel uit te vallen. [C.] meent ook dat sprake is van strijd met het Europees recht en het discriminatieverbod nu de door het Comité van Ministers van de Raad van Europa geformuleerde aanbevelingen instructienormen behelzen die ook door de Gemeente behoren te worden nageleefd, hetgeen zij niet doet.
3.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
Huurovereenkomst?
4.1. Allereerst ligt ter beoordeling voor of de tussen de Gemeente en [C.] bestaande rechtsverhouding met betrekking tot standplaats aan de Escamplaan bij [nummer] als een huurovereenkomst moet worden gekwalificeerd. Deze door [C.] opgeworpen vraag moet ontkennend worden beantwoord. De rechtbank sluit zich daarbij aan bij het incidentele vonnis van 19 november 2008 (zie hierboven onder 2.15.) en overweegt overigens als volgt. Op grond van het bepaalde in artikel 9 van Pro de Woonwagenwet kon de gemeenteraad, ingeval geen huurovereenkomst werd gesloten met de gebruiker van de standplaats, bij verordening per standplaats een bedrag vaststellen dat als vergoeding voor het hebben van de standplaats met een woonwagen in rekening werd gebracht. In het kader van de intrekking van de Woonwagenwet is stilgestaan bij dit publiekrechtelijk stelsel van retributieregelingen. Op grond van Artikel IX van de Wet tot wijziging van de Huisvestingswet behield een verordening vastgesteld op grond van artikel 9 van Pro de Woonwagenwet haar rechtskracht gedurende een periode van zes maanden na inwerkingtreding van deze wet. Uit de Memorie van Toelichting van voormelde wijzigingswet volgt dat met de intrekking van de Woonwagenwet de bijzondere wettelijke grondslag voor het door een gemeenteraad opstellen van een retributieverordening is komen te vervallen. Indien een gemeente na inwerkingtreding van de wijzigingswet wenste vast te houden aan een retributieverordening, kon dit op basis van de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad ex artikel 149 van Pro de Gemeentewet. Gedurende voornoemde periode van zes maanden kon een huurovereenkomst met de treffende bewoner worden gesloten dan wel een retributieverordening op basis van de Gemeentewet worden vastgesteld. Uit het voorgaande volgt dat de wetgever een omzetting van het precariostelsel naar een huurregime niet exclusief heeft voorgeschreven.
4.2. In casu heeft de Gemeente bewust gekozen voor handhaving van het precariostelsel door binnen de daarvoor geldende termijn een aantal bepalingen in de op dat moment geldende Verordening precariobelasting, gebruiks- en genotsretributies 1998 die gebaseerd waren op de Woonwagenwet om te zetten in bepalingen gebaseerd op de Gemeentewet (zie hierboven onder 2.4.). Onjuist is derhalve de stelling van [C.] dat de precarioverordening sinds de intrekking van de Woonwagenwet geen publiekrechtelijke basis meer heeft en dat (reeds) daarom sprake moet zijn van een huurovereenkomst. Nu in het onderhavige geval geen sprake is van een vordering die door de kantonrechter dient te worden behandeld en beslist, komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling van de vordering van de Gemeente.
Gedaagden sub 2
4.3. Tegen de niet verschenen gedaagden sub 2 is verstek verleend. Nu de vordering jegens hen de rechtbank noch onrechtmatig noch ongegrond voorkomt, ligt deze voor toewijzing gereed. Gedaagden sub 2 zullen als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten.
[C.]
Algemeen: totstandkoming en uitvoering beleid Gemeente
4.4. De rechtbank stelt voorop dat zij zich aansluit bij de vonnissen van deze rechtbank van 12 maart 2008 en het arrest van het gerechtshof 's-Gravenhage van 30 juni 2009 (zie hierboven onder 2.11.), waarin is geoordeeld dat het de Gemeente vrijstond om haar beleid ten aanzien van woonwagenstandplaatsen, welk beleid er tot 1 juni 2006 op was gericht om de bewoners van het centrum aan de Escamplaan een vervangende standplaats aan te bieden, te wijzigen op grond van een gewijzigd inzicht omtrent de wijze waarop zij de algemene belangen van de gemeente behartigt. Met de intrekking van de Woonwagenwet was immers de bijzondere juridische positie van het wonen in een woonwagen verdwenen. Het stond de Gemeente dan ook vrij om het algemene belang van het bieden van passende huisvesting aan iedere burger zwaarder te laten wegen dan het belang van de bewoners om in een woonwagen te kunnen blijven wonen. De behartiging van eerstgenoemd belang brengt mee dat de Gemeente bij schaarste van gronden waarop woningen gerealiseerd kunnen worden, de voorkeur mocht geven aan het realiseren van een woonvorm die minder beslag legt op de beschikbare ruimte dan het wonen in een woonwagen. Hieruit volgt reeds dat de Gemeente niet was gehouden om ondanks eerdere toezeggingen aan alle bewoners van het centrum aan de Escamplaan een vervangende standplaats aan te bieden.
4.5. De Gemeente dient in het kader van de uitvoering van haar gewijzigde beleid wel op een zorgvuldige wijze om te gaan met de belangen van de bewoners, in het bijzonder van hen die aan haar eerdere beleid verwachtingen ten aanzien van een vervangende standplaats hebben ontleend. Het door de Gemeente gemaakte onderscheid tussen enerzijds een groep van 56 bewoners en anderzijds een groep van 6 bewoners is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel en ook overigens niet ongerechtvaardigd. Dit onderscheid is immers daarop gebaseerd dat bij de groep van 56 bewoners in het verleden verwachtingen als vorenbedoeld zijn gewekt op grond van schriftelijke mededelingen, terwijl dit bij de groep van 6 bewoners niet het geval is. Het stond de Gemeente voorts in redelijkheid vrij om de groep van 56 bewoners op basis van dat gemaakte onderscheid meer vergoedingen te bieden dan de groep van 6 bewoners, respectievelijk om het beperkte aantal beschikbare vervangende standplaatsen binnen de groep van 56 bewoners te verdelen op basis van anciënniteit (woonduur). Aan alle bewoners is een redelijke verhuisvergoeding toegekend en ook de overige in het Sociaal Plan vermelde vergoedingen, respectievelijk de criteria aan de hand waarvan de respectieve vergoedingen zijn toegekend (zie hierboven onder 2.7.) komen de rechtbank niet onredelijk voor. In dat verband is nog van belang dat er geen verplichting voor de Gemeente bestond om de bewoners volledig schadeloos te stellen. Voorts heeft de Gemeente ten behoeve van hen die niet in aanmerking kwamen voor een vervangende standplaats dan wel voor wie geen vervangende standplaats beschikbaar was in het Sociaal Plan bepaald dat zij een voorrangsverklaring voor een sociale huurwoning kunnen aanvragen. Het Sociaal Plan moet worden beschouwd als een aanbod van de Gemeente om te komen tot vrijwillige ontruiming door de bewoners. Daarmee is ook het tijdelijke karakter van het Sociaal Plan gegeven. De Gemeente mocht de gelding van het plan dan ook beperken tot de duur van de actiegebiedaanwijzing (laatstelijk verlengd tot 1 februari 2009). Overigens krijgen degenen uit de groep van 56 bewoners voor wie geen vervangende standplaats beschikbaar was nog gedurende 5 jaar na 1 februari 2009 voorrang voor het geval er alsnog vervangende standplaatsen vrijkomen.
4.6. Conclusie op grond van het voorgaande is dat de Gemeente op een zorgvuldige wijze is omgegaan met de belangen van de bewoners van het centrum aan de Escamplaan en dat zij de bewoners die niet in aanmerking kwamen voor een vervangende standplaats een passende compensatie heeft geboden. De ter onderbouwing van het tegendeel door [C.] geponeerde stellingen falen derhalve.
4.7. Ook de door [C.] gevoerde verweren die niet reeds op grond van het voorgaande stranden, zullen worden verworpen. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Rechtsgeldige opzegging?
4.8. Nu tussen partijen geen huurovereenkomst tot stand is gekomen, wordt hun rechtsverhouding niet beheerst door de bepalingen van titel 4 van boek 7 BW. Artikel 7:274 BW Pro mist derhalve toepassing, zodat de vraag of de Gemeente de grond nodig heeft voor dringend eigen gebruik verder onbeantwoord kan blijven. De Gemeente is als eigenaar van de standplaats gerechtigd om het gebruik daarvan, met inachtneming van een redelijke opzegtermijn te beëindigen. Door op 3 september 2007 het feitelijk gebruik van de standplaatsen op te zeggen tegen 3 september 2008, heeft de Gemeente naar het oordeel van de rechtbank een redelijke opzegtermijn in acht genomen. Daarbij dient tevens in aanmerking te worden genomen dat de nog op het centrum aan de Escamplaan verblijvende bewoners feitelijk tot op heden gebruik hebben kunnen maken van hun standplaats en aldus bijna twee jaar de gelegenheid hebben gehad om vervangende woonruimte te vinden. Van een niet-rechtsgeldige opzegging is gelet op het voorgaande dan ook geen sprake.
Onaanvaardbare doorkruising publiekrecht?
4.9. Vervolgens is aan de orde de stelling van [C.] dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. [C.] heeft in dat kader aangevoerd dat de Woonwagenwet op grond van het overgangsrecht nog steeds rechtskracht geniet en dat de Gemeente op grond van artikel 61 Woonwagenwet Pro slechts kan ontruimen naar een andere standplaats. In deze (door de Gemeente betwiste) redenering kan [C.] niet worden gevolgd. De ontheffing op grond van artikel 10 van Pro de Woonwagenwet zag immers op het verbod om met een woonwagen een standplaats in te nemen buiten een woonwagencentrum. De stelling van de Gemeente dat, anders dan bijvoorbeeld het centrum aan de Leyweg, het centrum aan de Escamplaan niet door middel van een raadsbesluit is opgeheven, is niet althans onvoldoende betwist. Dit betekent dat de verleende artikel 10-ontheffingen feitelijk zonder rechtsgevolg zijn gebleven omdat de bewoners van de Escamplaan niet in de situatie zijn komen te verkeren dat zij als gevolg van een opheffingsbesluit in strijd met artikel 10 van Pro de Woonwagenwet een standplaats hadden buiten een centrum. Derhalve doet zich hier niet de situatie voor waarop de door [C.] bedoelde overgangsbepaling betrekking heeft, zodat de Gemeente ook geen gebruik kan maken van haar bevoegdheid ex artikel 61 van Pro de Woonwagenwet. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de Gemeente terecht heeft opgemerkt dat ook een artikel 10-ontheffing geen absoluut recht op een vervangende standplaats gaf.
Strijd met Europees recht / strijd met discriminatieverbod?
4.10. Ook de (door de Gemeente betwiste) stelling van [C.] dat de Gemeente in strijd handelt met Europese regelgeving door van woonwagenbewoners te verlangen dat zij verhuizen naar een reguliere woning slaagt niet. [C.] heeft zich hierbij gebaseerd op de aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Nog daargelaten dat deze aanbevelingen geen rechtstreekse werking hebben en dus niet kunnen worden ingeroepen ten overstaan van een nationale rechter, verschaffen deze aanbevelingen geen absolute rechten en sluiten zij een belangenafweging als door de Gemeente gemaakt, niet uit.
Gevorderde verklaring voor recht
Vordering tot ontruiming en machtiging zelfstandige verwijdering en sloop
4.11. Uit hetgeen hiervoor reeds is overwogen, volgt dat de Gemeente de gebruiksrelatie met [C.] met betrekking tot de standplaats aan de Escamplaan bij [nummer] in het kader van haar gewijzigde beleid ten aanzien van woonwagenlocaties op een zorgvuldige wijze heeft opgezegd en dat aan die opzegging door [C.] - ondanks de haar gegunde ruime opzegtermijn - geen gehoor is gegeven. [C.] maakt daarmee vanaf 3 september 2008 zonder recht of titel gebruik van de standplaats, hetgeen maakt dat de door de Gemeente gevorderde verklaring voor recht alsmede de gevorderde ontruiming voor toewijzing gereed liggen. Bij gebreke van een vrijwillige ontruiming van de standplaats door [C.], heeft de Gemeente ook belang bij de gevorderde machtiging om zelfstandig over te gaan tot verwijdering en sloop van hetgeen zich op de standplaats aan de Escamplaan bij [nummer] bevindt. De daartoe strekkende vordering zal dan ook eveneens worden toegewezen. [C.] zal ook in dit vonnis nog een termijn worden gegund om vrijwillig tot ontruiming over te gaan. De rechtbank stelt deze termijn vast op 30 dagen na betekening van dit vonnis.
Afronding
4.12. Uit al het voorgaande volgt dat de vorderingen van de Gemeente jegens [C.] voor toewijzing gereed liggen, met dien verstande dat de ontruimingstermijn wordt bepaald op 30 dagen na betekening van dit vonnis. [C.] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten, waaronder begrepen de kosten van het incident en de gevorderde nakosten.
Uitvoerbaarverklaring bij voorraad?
4.13. De Gemeente heeft gevorderd om, met het oog op de in het kader van herontwikkeling van de locatie Escamplaan spoedig te starten bodem- en saneringswerkzaamheden, een eventuele veroordeling uitvoerbaar bij voorraad te verklaren.
4.14. [C.] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Volgens [C.] moet worden voorkomen dat de ontruiming tot voor haar onomkeerbare gevolgen leidt.
4.15. Artikel 233 Rv Pro bepaalt dat de rechtbank haar vonnis uitvoerbaar bij voorraad kan verklaren tenzij uit de wet of uit de aard van de zaak anders voortvloeit. Een dergelijke uitzondering doet zich hier niet voor. Nu tegen dit onderdeel van de vordering door [C.] verweer is gevoerd, moeten de belangen van partijen worden afgewogen in het licht van de omstandigheden van het geval. Daarbij moet worden nagegaan of op grond van die omstandigheden het gestelde belang van de Gemeente bij het spoedig door [C.] voldoen aan de veroordeling zwaarder weegt dan het belang van [C.] bij behoud van de bestaande toestand totdat op een tegen dit vonnis ingesteld rechtsmiddel zal zijn beslist. Hoewel aan de Gemeente moet worden toegegeven dat het enkele feit dat de uitvoerbaarverklaring bij voorraad voor [C.] zal leiden tot onomkeerbare gevolgen op zichzelf niet aan toewijzing hiervan in de weg kan staan, dient dit wel te worden meegewogen in het kader van hiervoor bedoelde belangenafweging. Deze belangenafweging dient naar het oordeel van de rechtbank op dit moment in het voordeel van [C.] uit te vallen. De rechtbank is ambtshalve bekend met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 juli 2009 (zie hierboven onder 2.16.) Als gevolg van de bij deze uitspraak uitgesproken schorsing van het besluit waarbij het bestemmingsplan Escamplaan werd vastgesteld, ligt het voor de hand dat de uitvoering van de door de Gemeente in het kader van de herontwikkeling van de locatie Escamplaan op korte termijn ingeplande werkzaamheden vertraging zal oplopen. Dit maakt dat aan het belang van de Gemeente bij het spoedig door [C.] voldoen aan de veroordeling bij de huidige stand van zaken minder gewicht dient te worden gehecht dan aan het belang van [C.] bij behoud van haar woonwagen tot het moment dat op een tegen dit vonnis in te stellen rechtsmiddel zal zijn beslist. De gevorderde uitvoerbaarverklaring bij voorraad zal dan ook uitsluitend worden toegewezen voorzover het de proceskostenveroordeling betreft en voor het overige worden afgewezen.
5. De beslissing
De rechtbank:
- verklaart voor recht dat de tussen de Gemeente en [C.] en gedaagden sub 2 bestaande gebruiksrelatie met betrekking tot de standplaats gelegen aan de Escamplaan bij [nummer] te Den Haag per 3 september 2008 is beëindigd;
- veroordeelt [C.] om binnen 30 dagen na betekening van dit vonnis de standplaats gelegen aan de Escamplaan bij [nummer] te Den Haag met alle zich daarop bevindende, al dan niet van de zijde van [C.] bevindende goederen en/of personen, waaronder, maar niet daartoe beperkt, de daarop gestalde woonwagen inclusief een aanbouw/afdakje te ontruimen en te verlaten en ter vrije en algehele beschikking van de Gemeente te stellen en te laten en de standplaats na ontruiming en verlating niet wederom zonder toestemming van de Gemeente te betreden en/of geheel of gedeeltelijk in gebruik te nemen, met machtiging van de Gemeente om, indien [C.] niet aan haar veroordeling tot ontruiming voldoet, zelfstandig tot verwijdering en sloop van de op de standplaats gestalde woonwagen inclusief een aanbouw/afdakje, alsmede van alle andere zich op de standplaats bevindende goederen en/of zaken over te gaan, een en ander met bepaling dat verwijdering en sloop, zonodig met behulp van de sterke arm van politie en justitie, plaatsvindt op kosten van [C.] en gedaagden sub 2, aan de Gemeente te voldoen op vertoon van de betreffende facturen;
- veroordeelt [C.] en gedaagden sub 2 in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van de Gemeente begroot op
(i) € 346,01 aan verschotten, ten aanzien van gedaagden sub 2 vermeerderen met de kosten van de advertentie in AD HC van 23 juli 2008,
(ii) € 1.356,-- aan salaris advocaat en
(iii) nakosten ad € 131,-- dan wel € 199,-- indien betekening van het vonnis plaatsvindt,
een en ander te voldoen binnen 14 dagen na dagtekening van het vonnis en - voor het geval voldoening niet binnen die termijn plaatsvindt - te vermeerderen met de wettelijke rente te rekenen vanaf bedoelde termijn tot de dag der algehele voldoening;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. E.M. Valk en in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2009 in tegenwoordigheid van de griffier.