Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
Zittinghoudende te Roermond
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Vreemdelingenkamer
Procedurenummer: AWB 08 / 20305
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[naam], eiser,
gemachtigde mr. C.A.J.M. Snijders,
tegen
de Staatssecretaris van Justitie, verweerder.
1.Procesverloop
1.1.Bij fax van 6 juni 2008 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 7 mei 2008. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser van
7 december 2007 gericht tegen het besluit van 5 november 2007, zoals aangegeven onder 2.2, ongegrond verklaard.
1.2.Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. De ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiser gezonden.
1.3.De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2008, alwaar eiser zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam]
1.4.Op 9 oktober 2008 heeft de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend.
1.5.Het onderzoek is, na verwijzing, voortgezet door de meervoudige kamer van de rechtbank ter zitting op 17 maart 2009. Aldaar heeft eiser zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door [naam].
2.Overwegingen
2.1.De van belang zijnde feiten.
2.1.1.Eiser is geboren op 18 november 1957 en is in het bezit van de Iraanse nationaliteit. Eiser heeft op 10 augustus 1999 een aanvraag om toelating als vluchteling ingediend.
2.1.2.De aanvraag is afgewezen bij beschikking van 11 april 2002. Eiser heeft daartegen op 7 mei 2002 beroep ingesteld. Bij brief van 28 november 2002 heeft eiser verzocht om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning regulier op grond van het zogenoemde drie-jaren-beleid. Bij beschikking van 10 juli 2003 is ambtshalve besloten aan eiser deze verblijfsvergunning te verlenen met ingang van 10 augustus 2002. Deze vergunning was geldig tot 10 augustus 2007. Bij brief van 22 juli 2003 heeft eiser het door hem ingestelde beroep tegen de weigering hem een vergunning te verlenen op asielrechtelijke gronden ingetrokken. Op 13 juni 2007 heeft eiser een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd in de zin van artikel 20 van de Vw 2000 ingediend.
2.2.Besluit en omvang van het geschil.
2.2.1.Bij besluit van 5 november 2007 heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen, voor zover deze was gericht op toekenning van de aantekening “EG-langdurig ingezetene”. De aanvraag is op nationale gronden ingewilligd.
2.2.2.Bij het thans bestreden besluit is het besluit van 7 mei 2008 gehandhaafd.
2.2.3.Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit voor zover daarbij zijn aanvraag is afgewezen. De rechtbank zal zich bij haar beoordeling beperken tot dit punt van geschil.
2.3.Standpunten partijen.
2.3.1.Aan het bestreden besluit heeft verweerder – zakelijk weergegeven - het standpunt ten grondslag gelegd dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd met de aantekening “EG-langdurig ingezetene” omdat eiser in de periode voorafgaand aan 10 augustus 2002 een formeel beperkt verblijfsrecht heeft gehad en eiser zodoende niet voldoet aan de eis van vijf jaar legaal verblijf hier te lande direct voorafgaande aan de aanvraag van 13 juni 2007.
2.3.2. Eiser heeft – samengevat – de volgende beroepsgronden aangevoerd. Verweerder heeft de Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten (hierna: de Richtlijn) onjuist uitgelegd. Het verblijfsrecht dat eiser had voor 10 augustus 2002 is gelet op het daaromtrent bepaalde in de Richtlijn ten onrechte bij de berekening of er sprake is van vijf jaar legaal verblijf buiten beschouwing gebleven. Mocht het zo zijn dat genoemde periode terecht bij die berekening buiten beschouwing is gelaten, dan is eiser van mening dat hij nog steeds recht heeft op een vergunning voor onbepaalde tijd met de zojuist genoemde aantekening omdat de aanvraag zo moet worden gelezen dat hij de vergunning heeft aangevraagd met ingang van de datum dat de eerder verleende vergunning afloopt. De uitleg die verweerder in dit geval geeft aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn is onredelijk en in strijd met de gebruikelijke gang van zaken die de IND hanteert bij reguliere aanvragen om verlenging waarbij het aflopen van de reguliere vergunning als ijkpunt wordt genomen.
2.4.Het van belang zijnde wettelijk kader.
Richtlijn
2.4.1.Ingevolge artikel 4, eerste lid van de Richtlijn kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden perioden van verblijf voor de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e en f, van de Richtlijn vermelde redenen niet in aanmerking genomen bij de berekening van de duur van het in het eerste lid bedoelde verblijf.
2.4.2.Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn is deze Richtlijn van toepassing op onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is deze Richtlijn niet van toepassing op onderdanen van derde landen die:
a) in een lidstaat verblijven voor een studie of een beroepsopleiding;
b) toestemming hebben in een lidstaat te verblijven uit hoofde van een tijdelijke bescherming of op diezelfde grond toestemming om aldaar te verblijven hebben aangevraagd en een beslissing over hun status afwachten;
c) toestemming hebben in een lidstaat te verblijven uit hoofde van subsidiaire vormen van bescherming, overeenkomstig internationale verplichtingen, nationale wetgevingen of de praktijk van de lidstaten, of die op diezelfde grond toestemming om aldaar te verblijven hebben aangevraagd en een beslissing over hun status afwachten;
d) vluchteling zijn of een verzoek om erkenning als vluchteling hebben ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is gegeven;
e) in een lidstaat verblijven uitsluitend om redenen van tijdelijke aard, bijvoorbeeld als au pair of als seizoenarbeider, of als gedetacheerd werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening, of als verlener van grensoverschrijdende diensten, of in gevallen waarin hun verblijfsvergunning formeel beperkt is;
f) een juridische status hebben die valt onder de bepalingen van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer van 1961, het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963, het Verdrag van New York inzake speciale missies van 1969, of het Verdrag van Wenen inzake de vertegenwoordiging van staten in hun betrekkingen met internationale organisaties met een universeel karakter van 1975.
Nationale wetgeving
2.4.3.Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 is Onze Minister bevoegd de aanvraag tot het verlenen of tot het wijzigen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
2.4.4.Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Vw 2000 kan – voor zover van belang – ter uitvoering van artikel 8, tweede lid, van de richtlijn nr. 2003/109/EG van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PbEU 2004, L16) de aanvraag tot het verlenen of wijzigen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 slechts worden afgewezen, indien de vreemdeling:
a. niet gedurende vijf jaren ononderbroken en direct voorafgaande aan de aanvraag rechtmatig verblijf heeft gehad als bedoeld in artikel 8;
b. in de periode, bedoeld onder a, verblijfsrecht van tijdelijke aard heeft gehad, dan wel een formeel beperkt verblijfsrecht of een verblijfsrecht als werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende diensten of als verlener van grensoverschrijdende diensten heeft gehad.
2.4.5.In paragraaf B1/7.1.2 van de Vc 2000 staat – voor zover van belang – dat van een formeel beperkt verblijfsrecht bijvoorbeeld sprake is indien de vreemdeling in afwachting is van een beslissing op een aanvraag om verlening, wijziging of verlenging van een verblijfsvergunning. Van een formeel beperkt verblijfsrecht is bijvoorbeeld ook sprake
hangende bezwaar of beroep tegen de weigering een verblijfsvergunning te verlenen, verlengen of wijzigen alsmede hangende bezwaar of beroep, gericht tegen een intrekking
van een verblijfsvergunning. Als de verblijfsvergunning uiteindelijk wordt verleend, geldt die periode (achteraf gezien) niet meer als formeel beperkt. Voor zover deze perioden uiteindelijk toch worden bestreken door een verblijfsvergunning tellen deze alsnog wel mee. Dit is als regel het geval indien de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd alsnog met toepassing van artikel 26 van de Vw 2000 met ingang van datum aanvraag wordt toegekend. Hetzelfde geldt indien de intrekking alsnog ongedaan wordt gemaakt. Indien het verblijfsrecht formeel beperkt is, of is geweest in de periode van vijf jaar, wordt de aanvraag afgewezen. Omdat het hier gaat om een uitwerking van artikel 3 van de Richtlijn over het toepassingsbereik hiervan, verzet het vertrouwen dat de lidstaten onderling moeten hebben in elkaars beslissingen met betrekking tot de uitvoering van deze Richtlijn, zich ertegen dat de vergunning wordt verleend aan personen die niet vallen binnen het toepassingsbereik van deze Richtlijn. Gelet hierop is er in het kader van de inherente afwijkingsbevoegdheid geen ruimte om de status van langdurig ingezetene toe te kennen.
2.5.Beoordeling door de rechtbank
2.5.1.De rechtbank overweegt allereerst dat het bestreden besluit dateert van na
23 januari 2006. Op die datum was de implementatietermijn van de Richtlijn verstreken, zodat, voor zover de bepalingen van die richtlijn niet of gebrekkig zijn geïmplementeerd in het Nederlandse recht, voor diegenen op wie deze richtlijn blijkens artikel 3 van de Richtlijn van toepassing is, een beroep toekomt op rechtstreeks werkende bepalingen.
2.5.2.Niet in geschil is dat eiser binnen de werkingssfeer van de Richtlijn valt nu eiser op het moment van de aanvraag van de status van langdurig ingezetene geen verblijf hield op asielrechtelijke gronden maar op reguliere gronden. Gezien hetgeen partijen verdeeld houdt ziet de rechtbank zich geplaatst voor de beantwoording van de vraag of verweerder de periode van 10 augustus 1999 tot 10 augustus 2002, in welke periode eiser rechtmatig verblijf heeft gehad in Nederland in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, en h, van de Vw 2000, bij de berekening van de verblijfsduur terecht buiten beschouwing heeft gelaten.
In dat verband komt allereerst aan de orde of artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn op een juiste wijze is omgezet in het Nederlandse recht.
2.5.3.De rechtbank beantwoordt de zojuist gestelde vraag negatief. De periode waarin eiser de beslissing op zijn asielaanvraag mocht afwachten en de beslissing op het tegen door hem tegen de afwijzing van die aanvraag ingediende beroep in Nederland mocht afwachten is niet aan te merken als geval waarin eisers verblijfsvergunning formeel beperkt was in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn. De rechtbank verwijst voor dit oordeel naar hetgeen deze rechtbank, zittinghoudende te Amsterdam in haar uitspraak van 3 juni 2009, LJN: BI8833, heeft overwogen. Deze overwegingen luiden als volgt:
“De rechtbank acht daartoe allereerst redengevend dat in dit artikel wordt gesproken over een formeel beperkte verblijfsvergunning en eiser juist in de twee periodes van procedureel rechtmatig verblijf niet beschikte over een verblijfsvergunning. Voorts acht de rechtbank het, evenals eiser, gelet op de artikelen 3, tweede lid, aanhef en onder b, c en d, van de Richtlijn niet aannemelijk dat onder formeel beperkte verblijfsvergunning ook een verblijfsrecht in afwachting van een procedure moet worden begrepen. Immers, in die bepalingen wordt expliciet weergegeven dat de situatie waarin een vreemdeling in afwachting is van een aanvraag wordt uitgezonderd van de toepassing van de Richtlijn. Indien dat ook hier zou zijn bedoeld was het ook hier geëxpliciteerd”
2.5.4.Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank evenals in voornoemde uitspraak van oordeel dat het beleidsonderdeel, paragraaf B1/7.1.2 van de Vc 2000, waarin wordt gedefinieerd dat onder formeel beperkt verblijfsrecht ook periodes van procedureel rechtmatig verblijf dienen te worden verstaan, in strijd is met de Richtlijn en dientengevolge onverbindend dient te worden geacht. Nu verweerder aan zijn besluit dit onverbindende beleid ten grondslag heeft gelegd wordt het beroep gegrond verklaard en komt het besluit voor vernietiging in aanmerking.
2.5.5.Op basis van de hierna onder 2.5.6. weergegeven overwegingen van eerdergenoemde uitspraak van de zittingsplaats Amsterdam zou er aanleiding bestaan om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden in stand te laten ware het niet dat het besluit ook op een andere grondslag voor onrechtmatig moet worden gehouden. De rechtbank verwijst daarvoor naar hetgeen hieronder onder 2.5.7 en volgende wordt overwogen.
2.5.6.De overwegingen op basis waarvan de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten luiden – voor zover van belang – als volgt:
“De rechtbank overweegt dat in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, b, c, d, e en f, van de Richtlijn een aantal categorieën van de toepassing van de Richtlijn worden uitgezonderd. In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b tot en met d, van de Richtlijn worden personen die een (geslaagd) beroep hebben gedaan op vluchtelingenschap dan wel subsidiaire bescherming uitgesloten. In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f, van de Richtlijn wordt het diplomatieke verkeer van de werking van de Richtlijn uitgesloten. In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de Richtlijn worden de studenten, personen die een beroepsopleiding volgen dan wel, zoals blijkt uit de nadere uitleg bij de invoering van deze bepalingen in het voorstel tot deze Richtlijn van 13 maart 2001 (Com (2001) 127 definitief, 2001/0074 (CNS) p. 15) personen uitgesloten, waarvan het verblijf naar zijn aard tijdelijk en vaak van korte duur is. De rechtbank overweegt dat het procedureel rechtmatig verblijf, zoals in eisers geval het in afwachting zijn van een aanvraag om verlenging van zijn (toenmalige) verblijfsvergunning, slechts is bedoeld om verblijf te reguleren gedurende lopende procedures en derhalve niet is bedoeld om langdurig voort te duren. Het is dan ook naar zijn aard tijdelijk en valt om die reden onder artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn.
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 maart 2009 (LJN BH6970) volgt dat procedureel rechtmatig verblijf in afwachting van een aanvraag van een vergunning die naar zijn aard tijdelijk is niet meetelt bij de berekening van de periode bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank betekent het feit dat het thans gaat om procedureel rechtmatig verblijf in afwachting van een vergunning die niet tijdelijk van aard is niet dat het procedureel rechtmatig verblijf op zichzelf niet tijdelijk van aard is. De rechtbank overweegt hiertoe dat, indien een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd - die naar zijn aard niet tijdelijk is - alsnog met toepassing van artikel 26 van de Vw 2000 met ingang van de datum van de aanvraag wordt toegekend, deze periode dan ook met terugwerkende kracht niet meer tijdelijk van aard is en dan ook niet onder artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn kan worden geschaard. Indien echter een deel van het procedureel rechtmatig verblijf niet achteraf alsnog wordt beslagen door de verleende vergunning is er niets dat afdoet aan de tijdelijke aard van het procedureel rechtmatig verblijf.”
2.5.7.Vervolgens komt nog de beantwoording van de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van vijf jaar legaal verblijf. Verweerder heeft, zoals eerder aangegeven, overwogen dat dit niet het geval is nu voor de berekening van die vijf jaar volgens verweerder dient te worden teruggerekend vanaf
13 juni 2007. Verweerder heeft daarbij verwezen naar het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn waarin wordt gesproken van verblijf onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek en de uitwerking van die bepaling in artikel 21, eerste lid, onder a, van de Vw 2000.
2.5.8.De rechtbank volgt verweerder niet in het hierboven weergegeven standpunt en is daarbij van oordeel dat een redelijke wetsuitleg meebrengt dat onder genoemde bepalingen tevens wordt begrepen de situatie als hier aan de orde waarbij een verblijfsvergunning regulier is toegekend voor de duur van vijf jaar en de vergunning voor onbepaalde tijd onder de aantekening “EG-langdurig ingezetene” wordt aangevraagd in aansluiting op die vergunning.
2.5.9.De rechtbank verwijst voor dit oordeel naar onderdeel 6 van de preambule van de Richtlijn waarin is aangegeven dat het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene is de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. Het moet blijkens dat onderdeel gaan om een langdurig en ononderbroken verblijf, waaruit blijkt dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen.
2.5.10.Daarbij acht de rechtbank van belang dat de door verweerder voorgestane uitleg in een geval zoals het onderhavige ertoe zou leiden dat de aanvraag dient te worden gedaan precies op de dag na ommekomst van de periode van vijf jaar rechtmatig verblijf op grond van een verleende verblijfsvergunning. Een latere aanvraag heeft immers, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, tot gevolg dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat er sprake is van vijf jaar rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag. Een dergelijke aanvraag leidt immers tot een verblijfsgat van minstens een dag. Een eerdere aanvraag leidt er, zoals ook in dit geval is geschied, ertoe dat de aanvraag wordt afgewezen omdat niet aan de vereiste verblijfsduur is voldaan. Weliswaar biedt de nationale regelgeving dan de mogelijkheid, zoals ook in het onderhavige geval is geschied, om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd op nationale gronden toe te kennen en heeft de vreemdeling de mogelijkheid om vervolgens een vergunning voor onbepaalde tijd aan te vragen onder de aantekening “EG-langdurig ingezetene”, maar een dergelijke gang van zaken acht de rechtbank in het licht van het hierboven omschreven doel van de Richtlijn daarmee niet in overeenstemming.
2.5.11.Het vorenstaande doet de rechtbank concluderen dat het beroep voor gegrond moet worden gehouden en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
2.5.12.De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met deze procedure, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden drie punten toegekend (één punt voor het indienen van het beroepschrift en twee punt voor het verschijnen ter zitting) met een waarde van EUR 322, per punt. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor één.
2.5.13.Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier van de rechtbank.
2.5.14.Tevens zal de rechtbank bepalen dat aan eiser het betaalde griffierecht ten bedrage van EUR 145,-- dient te worden vergoed.
2.5.15.Mitsdien wordt beslist als volgt.
3.Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van verweerder van 7 mei 2008 voor zover de aanvraag is afgewezen;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op EUR 966,-- (wegens de kosten van de rechtsbijstand), te vergoeden aan de griffier van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond;
bepaalt dat verweerder aan eiser het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van EUR 145,-- volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. B.W.P.M. Corbeij Smits (voorzitter), M.I.J. Hegeman en
drs. E.J. Govaers in tegenwoordigheid van mr. R.A. Debets als griffier en in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2009.
w.g. mr. R.A. Debets,griffier
w.g. mr. B.W.P.M. Corbeij-Smits, voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 23 juli 2009
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "hoger beroep vreemdelingenzaken", Postbus 16113, 2500 BC te ’s-Gravenhage. Ingevolge artikel 85 van de Vw 2000 bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak. Artikel 6:5 van de Awb bepaalt onder meer dat bij het beroepschrift een afschrift moet worden overgelegd van de uitspraak.