Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 315384 / HA ZA 08-2268
Vonnis van 1 juli 2009
in de zaak van
de stichting
WONINGSTICHTING DE VESTE,
gevestigd te Ommen,
eiseres,
advocaat: mr. E. Grabandt,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke
ordening en milieu),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat: mr. E.J. Daalder.
Partijen zullen hierna De Veste en de Staat genoemd worden.
1. De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 2 juli 2008;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek;
- de conclusie van dupliek;
- de ter gelegenheid van het pleidooi van 18 mei 2009 overgelegde pleitnotities;
- het proces-verbaal van het pleidooi van 18 mei 2009.
Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten en het wettelijke kader
2.1. De Veste is een woningbouwvereniging. Bij besluit van 25 april 1963 is haar rechtsvoorgangster, Stichting Woningbouw Avereest, toegelaten als instelling in de zin van (thans) artikel 70 Woningwet.
2.2. Artikel 70 Woningwet bepaalt:
"1. Verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen, anders dan in het belang van de volkshuisvesting, kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.
2. De toelating, bedoeld in het eerste lid, kan bij koninklijk besluit worden geweigerd of ingetrokken. De toelating wordt in elk geval geweigerd, indien de vereniging of de stichting niet voldoet aan het eerste lid of de toelating niet in het belang van de volkshuisvesting is te achten. De toelating wordt ingetrokken, indien de toegelaten instelling niet langer uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam is of uitkeringen doet anders dan in het belang van de volkshuisvesting.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere dan de in het tweede lid bedoelde gevallen worden aangegeven, waarin de toelating kan worden geweigerd dan wel wordt of kan worden ingetrokken.
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften gegeven omtrent de toelating, alsmede omtrent weigering en intrekking van de toelating. Daarbij kan worden bepaald, dat de statuten van de vereniging of de stichting voorschrijven dat bij ontbinding van de vereniging of de stichting de vereffening geschiedt door een of meer door de Burgemeester en Wethouders van de gemeente, waar de vereniging of de stichting haar woonplaats heeft, aangewezen vereffenaars."
Artikel 70 b lid 2 Woningwet bepaalt
"Nadat een koninklijk besluit dat strekt tot intrekking van de toelating onherroepelijk is geworden, wordt de vereniging of de stichting op vordering van onze minister ontbonden door de rechtbank, binnen welker rechtsgebied zij gevestigd is."
Ter uitvoering van het bepaalde in artikel 70, lid 3 Woningwet is een algemene maatregel van bestuur Het Besluit beheer sociale huursector (verder: Bbsh) uitgevaardigd. Over de intrekking bepaalt artikel 44 Bbsh besluit het volgende:
"Buiten de gevallen, bedoeld in de artikelen 70, tweede lid, derde volzin en 70 a, tweede lid van de Woningwet, kan de toelating worden ingetrokken, indien naar het oordeel van Onze Minister de toegelaten instelling zodanige schade aan het belang van de volkshuisvesting berokkent of bij handhaving van de toelating op korte termijn zal berokkenen, dat haar toelating niet langer in dat belang is te achten."
2.3. De Veste heeft bij brief van 3 maart 2008 bij de Kroon (de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, hierna: de minister) de intrekking verzocht van de toelating als bedoeld in artikel 70 Woningwet. De minister heeft bij besluit van 24 april 2008 het verzoek afgewezen. Het besluit bevat onder meer de volgende passage:
"Beoordeling van het verzoek:
De rijksoverheid heeft een Grondwettelijke taak om te voorzien in (sociale) volkshuisvesting. Toegelaten instellingen vervullen daarbij een belangrijke en onmisbare rol. De Woningwet, het Besluit beheer sociale-huursector (Bbsh) en de statuten van de toegelaten instellingen waarborgen dat de toegelaten instellingen ook daadwerkelijk als maatschappelijke ondernemingen ten behoeve van deze taak functioneren en dat te allen tijde voldoende sociale woningvoorraad voor huisvesting van de doelgroep is en blijft gegarandeerd. De publiekrechtelijke relatie is daarbij essentieel.
Tegen deze achtergrond constateer ik dat het woningcorporatiebestel, zoals opgenomen in de Woningwet en het Bbsh, een gesloten systeem is. De wet staat het niet toe dat corporaties het stelsel verlaten. Weliswaar spreekt artikel 70, tweede lid, van de Woningwet, over de mogelijkheid van intrekking van de toelating maar uit de samenhang met het derde lid, alsmede artikel 70b van de Woningwet en de artikelen 44 en 45 van het Bbsh blijkt dat daarmee intrekking als sanctie wordt bedoeld. De gevallen, waarin op grond van de Woningwet en het Bbsh intrekking van een toelating mogelijk is doen zich niet voor. Aan een intrekking is ingevolge artikel 70b, tweed lid, van de Woningwet bovendien het automatisme verbonden dat de desbetreffende instelling wordt ontbonden, waarbij de sociale woningvoorraad door een of meer andere toegelaten instellingen wordt overgenomen. Zodoende blijft steeds voldoende sociale woningvoorraad binnen het stelsel gegarandeerd. Een na ontbinding eventueel resterend batig saldo wordt ingevolge artikel 7 van het Bbsh gestort in het Centraal Fonds Volkshuisvesting.
Besluit:
Uw verzoek de toelating in te trekken (met uitsluiting van toepassing van artikel 70b van de Woningwet) is in strijd met het hiervoor uiteengezette wettelijke systeem en komt daarom niet voor inwilliging in aanmerking. Voor zover het wettelijk systeem het wel mogelijk zou maken de toelating in te trekken, verbindt artikel 70 b, tweede lid, van de Woningwet, daar in alle gevallen het gevolg aan dat de desbetreffende instelling wordt ontbonden. Het betreffende artikel maakt geen onderscheid naar de aanleiding voor de intrekking. Ik ben daarbij niet voornemens een wetswijziging te initieren die een dergelijke mogelijkheid wel creëert. Daarom kan en wil ik geen medewerking verlenen aan uw verzoek en wijs ik dit af."
2.4. De Veste heeft op 2 juni 2008 bezwaar gemaakt tegen het hierboven genoemde besluit. Als grond voor het bezwaar heeft De Veste onder meer het volgende aangevoerd:
"De aanvraag van De Veste tot intrekking van de toelating is ingegeven door het feit dat zij, als gevolg van recente maatregelen van de Regering die ingegeven zijn door algemene budgettaire overwegingen, inmiddels ernstig nadeel ondervindt van de status van toegelaten instelling bij de behartiging van haar statutaire en wettelijke taken en haar doelstellingen en verantwoordelijkheden uit hoofde van de volkshuisvesting. De status van toegelaten instelling heeft, als gevolg van die maatregelen, geen begunstigende effecten meer voor De Veste, maar nadelen, bezien vanuit het perspectief van de behartiging van de belangen van de volkshuisvesting, en is daarmee qua (ook door de wetgever beoogde) uitwerking omgeslagen in zijn tegendeel: toegelaten instellingen verkeren als gevolg van de genoemde maatregelen in een positie die zelfs veel slechter is dan niet-toegelaten instellingen en zij worden fiscaal gediscrimineerd, ten detrimente van het volkshuisvestelijk belang dat zij behoren te dienen".
Bij beslissing op bezwaar van 31 oktober 2008 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit gehandhaafd. De Veste heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank Zwolle. Ten tijde van het pleidooi had de bestuursrechter nog geen uitspraak gedaan.
3. Het geschil
3.1. De Veste vordert dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
1. voor recht verklaart dat, in het kader van de door De Veste gedane aanvraag tot intrekking van haar toelating c.q. na verkrijging van zodanige intrekking, artikel 70 b, tweede lid Woningwet niet van toepassing is jegens De Veste en/of onverbindend is, althans ten aanzien van de Veste buiten werking moet worden gesteld wegens strijdigheid met hogere regelgeving en daaraan door de Staat geen rechtmatig rechtsgevolg kan worden gegeven en/of voor recht verklaart dat op bovenstaande gronden artikel 70 b, tweede lid Woningwet jegens De Veste buiten toepassing dient te worden gelaten, althans totdat zal zijn voorzien in een volledige, althans adequate, schadevergoeding voor De Veste;
II. voor recht verklaart dat de Staat zich op bovenstaande gronden schuldig maakt aan onrechtmatige daad jegens De Veste en dientengevolge jegens De Veste aansprakelijk is voor alle door haar geleden en te lijden schade (waaronder gevolgschade) nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
III. de Staat veroordeelt in de kosten van deze procedure.
3.2. De Veste legt aan haar vorderingen kort gezegd het volgende ten grondslag.De Veste wenst uit het bestel te treden aangezien zij als gevolg van het nieuwe fiscale regiem in dat geval meer geld overhoudt om te besteden aan volkshuisvestiging. De intrekking van de toelating als bedoeld in artikel 70 Woningwet leidt volgens haar niet tot het rechtsgevolg dat de desbetreffende instelling in alle gevallen dient te worden ontbonden op de voet van artikel 70 b lid 2 van die wet. Laatstgenoemd artikellid kan slechts worden toegepast indien de toelating wordt ingetrokken bij wege van sanctie. Nu de uittreding van De Veste geschiedt op eigen verzoek, is van een sanctie geen sprake, zodat artikel 70 b lid 2 Woningwet niet van toepassing is. De toepassing van artikel 70 b lid 2 Woningwet zou verder de facto neerkomen op onteigening van De Veste, hetgeen in strijd is met fundamentele rechtsbeginselen.
De Veste voert voorts aan dat de toepassing van artikel 70 b lid 2 Woningwet jegens De Veste strijd oplevert met artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna aan te duiden als: artikel 1 EP). Er is in het geval van ontbinding sprake van ontneming van eigendom zonder dat daar enige vergoeding tegenover staat, hetgeen slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, die zich hier niet voordoen, is toegelaten. Ook als - subsidiair - sprake zou zijn van regulering van eigendom geldt dat de "fair balance" is geschonden en op De Veste een "disproportionate and excessive burden" wordt gelegd.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. De rechtbank stelt vast dat De Veste in haar vorderingen kan worden ontvangen, nu de verklaring voor recht die zij vordert, anders dan de Staat aanvoert, niet in de administratieve procedure gevorderd kan worden. Er is daarom geen sprake van een met voldoende waarborgen omklede andere rechtsgang waar hetzelfde resultaat kan worden verkregen. Daarmee komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil.
4.2. Bij die inhoudelijke beoordeling staat voorop dat de vraag of uittreding mogelijk is in de - op dit moment nog aanhangige - administratieve procedure moet worden beslist. Voor de burgerlijke rechter is op dat punt geen taak weggelegd. In de bezwaarschriftenprocedure is op het verzoek van De Veste om uit te treden afwijzend beslist
4.3. Slechts als de bestuursrechter vervolgens zou oordelen dat vrijwillige uittreding mogelijk is komt de vraag aan de orde wat de gevolgen daarvan zijn. Indien de Staat op dat moment van oordeel mocht zijn dat ontbinding van De Veste aan de orde is zal de minister op de voet van artikel 70 b lid 2 Woningwet een vordering daartoe moeten instellen bij de burgerlijke rechter (in dit geval bij de rechtbank Zwolle). De Veste stelt zich in de onderhavige procedure op het standpunt (dagvaarding onder punt 10) dat reeds het instellen van een vordering tot ontbinding onrechtmatig zal zijn jegens De Veste. De rechtbank volgt De Veste daarin niet. Het instellen van een vordering is in zijn algemeenheid slechts onrechtmatig als de vordering wordt gebaseerd op feiten en omstandigheden waarvan degene die de vordering instelt de onjuistheid kende of had behoren te kennen, of op stellingen waarvan hij op voorhand moest begrijpen dat deze geen enkele kans van slagen zouden hebben (zie HR 29 juni 2007, NJ 2007, 353). Het (mogelijk) instellen door de Staat van een vordering tot ontbinding op een onjuiste feitelijke grondslag is in dit geval niet aan de orde. Evenmin doet zich het geval voor dat sprake is van een - reeds op voorhand - volledig kansloze vordering van de Staat. De Veste belicht in deze procedure weliswaar uitgebreid de gronden waarop zij meent dat een ontbindingsvordering van de Staat (c.q. de minister) in voorkomend geval niet zou moeten slagen, maar daarmee toont zij niet aan dat een eventuele ontbindingsvordering op voorhand geen enkele kans van slagen heeft. Daarvan is slechts sprake in zeer uitzonderlijke gevallen en niet in een geval als het onderhavige dat daardoor wordt gekenmerkt dat precedenten geheel ontbreken.
4.4. Het petitum van De Veste sluit niet aan op de hierboven besproken stelling: zij vordert in haar petitum immers niet dat de Staat (c.q. de minister) wordt verboden een vordering tot ontbinding in te stellen en evenmin dat voor recht wordt verklaard dat het instellen van zodanige vordering onrechtmatig zal zijn jegens De Veste. De in het petitum neergelegde vordering heeft veeleer de strekking dat de rechtbank Den Haag door middel van een verklaring voor recht op voorhand beslist wat het oordeel van de rechtbank Zwolle in een door de Staat te entameren ontbindingsprocedure zou moeten zijn. Een verklaring voor recht dient echter om een rechtstoestand tussen partijen vast te stellen en niet om vooruit te lopen op het oordeel van de rechter in een nog niet aanhangig gemaakte procedure. Daarbij kan worden aangetekend dat de procedure tot ontbinding van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 70b, lid 2 Woningwet, niet een procedure is die strekt tot het vaststellen van een rechtstoestand tussen De Veste en de Staat.
Het oordeel van de rechtbank in de (eventuele) ontbindingsprocedure zal bovendien afhangen van de alsdan door de minister aangevoerde gronden voor ontbinding, de alsdan door De Veste gevoerde weren en van de overige op dat moment aan de orde zijnde omstandigheden. Die gronden, weren en omstandigheden zijn op dit moment nog niet bekend. Daarbij komt dat de ontbindingsvordering uitsluitend aan de orde zal zijn indien de bestuursrechter oordeelt dat vrijwillige uittreding mogelijk is. De motivering van het oordeel van de (hoogste) bestuursrechter zal, in het geval vrijwillige uittreding door die bestuursrechter mogelijk wordt geacht, zonder twijfel een rol spelen bij het oordeel van de rechter in de (eventueel daarop volgende) ontbindingsprocedure . De Staat heeft in dit verband terecht opgemerkt dat De Veste ook in de procedure bij de bestuursrechter heeft aangevoerd dat artikel 70 b lid 2 Woningwet in geval van vrijwillige uittreding buiten toepassing moet blijven, zodat dit aspect ook in de bestuursrechtelijke procedure aan de orde zal komen.
4.5. De Veste stelt voorts, zo begrijpt de rechtbank, de positie van de Staat als wetgever aan de orde. De Veste vordert immers dat. voor recht zal worden verklaard dat artikel 70 b lid 2 Woningwet niet jegens haar van toepassing zal zijn wegens strijdigheid met algemene rechtsbeginselen en hogere regelgeving. Ter onderbouwing voert De Veste.- kort gezegd - aan dat de ontbinding op de voet van artikel 70 b, lid 2 Woningwet in strijd is met artikel 1 EP. Ook als de vordering van De Veste aldus wordt verstaan kan zij niet slagen: artikel 70 b lid 2 Woningwet leidt immers niet van rechtswege tot de ontbinding van De Veste, doch biedt de minister slechts de mogelijkheid om ontbinding te vorderen. Deze enkele mogelijkheid is, wat er verder zij van de stellingen van De Veste op dit punt, niet in strijd met artikel 1 EP. De mogelijkheid een vordering tot ontbinding in te stellen leidt immers op zichzelf niet reeds tot ontneming of regulering van eigendom. In de ontbindingsprocedure zelf zal uiteraard wel aan de orde kunnen komen of het bepaalde in artikel 1 EP aan het toewijzen van de vordering tot ontbinding in de weg staat. Daar waar De Veste in de dagvaarding stelt dat de toepassing van artikel 70 b, lid 2 Woningwet in strijd is met artikel 1 EP lijkt De Veste uit het oog te verliezen dat aan de ontbinding van De Veste als rechtspersoon een oordeel van de burgerlijke rechter vooraf zal gaan.
4.6. Het feit dat de minister bij gelegenheid van het afwijzen van het verzoek tot vrijwillige uittreding heeft medegedeeld dat intrekking van de toelating de ontbinding van De Veste tot gevolg zal hebben, maakt het bovenstaande niet anders. De minister zal de ontbinding immers uitsluitend kunnen bewerkstelligen door een daarop gerichte vordering in te stellen bij de burgerlijke rechter. De desbetreffende mededeling is overigens namens de Staat ter gelegenheid van het pleidooi genuanceerd.
4.7. Het voorgaande betekent dat de vorderingen van De Veste zullen worden afgewezen en dat de overige verweren van de Staat geen bespreking behoeven. De Veste zal als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de Staat begroot op € 254,= aan griffierecht en € 1.808,= aan salaris advocaat (4 punten tarief II).
5. De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen van De Veste af;
- veroordeelt De Veste in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de Staat begroot op € 254,= aan griffierecht en € 1.808,= aan salaris advocaat;
- verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mrs. G.H.I.J. Hage, H.M. Boone en D.A. Schreuder en in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2009.