Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
derde afdeling, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/5755 AW
UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiser], wonende te [plaats],
en
de staatssecretaris van Defensie en de commandant Commando Diensten Centra, tezamen: verweerder.
I. Ontstaan en loop van het geding
Eiser, sedert 2 januari 1986 als burgerambtenaar in dienst van Defensie, is tot de reorganisatie in 2006 werkzaam geweest als 1e medewerker distributie en verzending bij de Directie Materieel Organisatie.
Bij besluit van 26 januari 2007 is eiser sedert 1 februari 2007 geplaatst als 1e medewerker Post bij de Unit Post binnen de locatie Van Alkemadecomplex van het Haags Facilitair Bedrijf (HFB). Daaraan voorafgaande heeft eiser zich op 2 oktober 2006 ziek gemeld in de functie van medewerker Documentaire Informatie Voorziening (DIV'er) bij de Directie Materieel Organisatie. Sindsdien heeft hij geen aanvang gemaakt met zijn werkzaamheden in de nieuwe functie.
Blijkens de op 31 oktober 2007 ontvangen salarisspecificatie over de maand oktober van dat jaar, is een korting op het salaris van eiser toegepast (tot 70%) wegens ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid gedurende een termijn van meer dan 12 maanden (primair besluit 1).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 30 november 2007 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 31 december 2007 heeft verweerder besloten eiser over te dragen aan het Dienstencentrum Reïntegratie (DCR) (primair besluit 2).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 12 februari 2008 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eiser is op 12 maart 2008 door verweerder over zijn bezwaren gehoord.
Bij besluit van 27 juni 2008 heeft verweerder besloten eiser vooralsnog niet te plaatsen bij het DCR en het besluit van 31 december 2007 ingetrokken (besluit 2).
Bij besluit van 11 juli 2008, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder het bezwaar van eiser van 30 november 2007 ongegrond verklaard (besluit 1).
Tegen de besluiten 1 en 2 heeft eiser bij brief van 30 juli 2008, ingekomen bij de rechtbank op 31 juli 2008 en nader aangevuld bij brief van 1 oktober 2008, beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 augustus 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser van 12 februari 2008 tegen het primaire besluit 2, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 17 oktober 2008 heeft de rechtbank te kennen gegeven dat het besluit van 25 augustus 2008 wordt opgevat als een nadere aanvulling op het besluit van 27 juni 2008 en dat het bij brief van 30 juli 2008 ingestelde beroep wordt geacht mede te zijn gericht tegen het door verweerder genomen nieuwe besluit.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 30 december 2008 zijn visie gegeven op de status van zijn besluiten van 27 juni 2008 en 25 augustus 2008. Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 27 maart 2009 ter zitting behandeld.
Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. M.N. Grootfaam, advocaat te Den Haag. Tevens was aanwezig mevrouw [A], partner van eiser.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [B] en mr. [C].
II. Motivering
1. De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of de beide bestreden besluiten, gelet op daartegen ingebrachte beroepsgronden, in rechte stand kunnen houden.
Bij besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van eiser, gericht tegen de toepassing van een korting op zijn bezoldiging, ongegrond verklaard.
Bij besluit 2 heeft verweerder, naar aanleiding van de bezwaren van eiser, volstaan met het intrekken van het primaire besluit en een vergoeding van de proceskosten achterwege gelaten.
Ten aanzien van de korting op de bezoldiging (bestreden besluit van 11 juli 2008)
2. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van het Inkomstenbesluit burgerlijke ambtenaren defensie (IBAD) heeft de ambtenaar die ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte vanaf de dag waarop deze ongeschiktheid aanvangt, gedurende een termijn van twaalf maanden aanspraak op zijn volledige bezoldiging. Vervolgens heeft hij tot het einde van zijn betrekking aanspraak op 70% van zijn bezoldiging.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, van dat artikel heeft de ambtenaar ook na afloop van de in het eerste lid genoemde termijn van twaalf maanden aanspraak op zijn volledige bezoldiging indien de ziekte, uit hoofde waarvan hij ongeschikt is zijn arbeid te verrichten, in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de hem opgedragen arbeid of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten [lees: moest] worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten.
3. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geldt voor de toepassing van een regeling als hiervoor genoemd allereerst dat de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de arbeidsongeschiktheid in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of de werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. Voorts ligt het volgens vaste jurisprudentie van de CRvB op de weg van de ambtenaar die in aanmerking wenst te komen voor doorbetaling van zijn volledige bezoldiging als hier aan de orde, om voldoende feiten aan te dragen ter onderbouwing van zijn stelling dat van dergelijke omstandigheden sprake is (zie onder meer CRvB, 4 mei 2006, LJN: AX3244).
4.1. Eiser heeft zich in zijn bezwaarschrift - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat zijn arbeidsongeschiktheid is te wijten aan verweerder. Daarbij heeft hij gewezen op de abnormale en excessieve omstandigheden waaronder hij gedurende lange tijd zijn arbeid heeft moeten verrichten. Daarbij heeft hij verwezen naar de brief van 17 augustus 2007, waarin hij de werkgever aansprakelijk heeft gesteld en om toekenning van een schadevergoeding heeft verzocht.
Daarin heeft eiser aangegeven dat hij per 1 november 2006 arbeidsongeschikt is geworden. Die arbeidsongeschiktheid bestond uit burn-out-klachten, ontstaan ten gevolge van het verrichten van werkzaamheden onder onfortuinlijke omstandigheden. Die omstandigheden hebben bestaan uit: pesterijen door de heer [I], hoofd ressort Bedrijfsondersteuning, een ernstig te wensen overlatende bejegening in het kader van een reorganisatie en onvoldoende begeleiding tijdens ziekte en re-integratie.
In beroep heeft eiser het volgende aangevoerd. De stelling van verweerder dat het niet aannemelijk is dat er een verband bestaat tussen de ziekte van eiser en de uitoefening van de dienst, is niet houdbaar. Bedacht dient te worden dat het arbeidskundig rapport van
16 mei 2008 is opgesteld ter beantwoording van vragen in het kader van de reïntegratie (niet in het kader van een oorzakelijk verband) en dus niet is aan te merken als een advies in de zin van artikel 3:49 van Pro de Awb (verwijzing naar advies). Verweerder heeft ten onrechte nagelaten een op de toepassing van artikel 26, vierde lid, aanhef en onder a, van het IBAD gericht onderzoek te laten uitvoeren.
Overigens geeft het rapport onder 9.2 en 10 wel aan dat bij eiser sprake is van een situationele arbeidsongeschiktheid met als gevolg forse psychische problemen welke te maken hebben met een arbeidsconflict.
4.2. Verweerder heeft in het bestreden besluit geoordeeld, dat uit genoemde stukken niet blijkt van feiten en omstandigheden op grond waarvan geconcludeerd zou moeten worden dat sprake is van een ziekte waarvan de oorzaak in overwegende mate is gelegen in de aard van de werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht. Het geraadpleegde bedrijf BMB (Bijzondere medische beoorde-lingen) heeft in zijn rapportage van 22 mei 2008 een dergelijk verband niet aannemelijk geacht. Verweerder heeft het daarin vervatte advies overgenomen, omdat hij geen aanleiding zag daarvan af te wijken.
4.3. De rechtbank overweegt als volgt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit erkend dat hij ten onrechte niet de voorgeschreven voornemenprocedure met betrekking tot een korting op de bezoldiging van eiser na 12 maanden arbeidsongeschiktheid heeft gevolgd. Hij meent dat eiser in de bezwaarfase alsnog in de gelegenheid is gesteld feiten en omstandigheden aan te voeren als bedoeld in artikel 26, vierde lid, onderdeel a, van het IBAD, welke aanleiding zouden moeten geven om op eisers bezoldiging geen korting toe te passen. Bovendien heeft verweerder het bedrijf BMB (verder: BMB) om advies gevraagd, welk advies verweerder heeft gevolgd.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het niet volgen van de voorgeschreven voornemenprocedure (werkinstructie Begeleiden langdurig arbeidsverzuim, par. 4.4.30) een procedurele omissie betreft, die in de bezwaarfase kan worden hersteld. Behalve de hoorzitting over de bezwaren van eiser is daarvoor een gerichte vraagstelling nodig aan een bedrijfsarts. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn adviesaanvraag aan BMB als zodanig moet worden beschouwd. Dat verweer faalt. Eiser is, in aanwezigheid van zijn raadsvrouwe, op 12 maart 2008 door verweerder over zijn bezwaren gehoord. Gesteld noch gebleken is dat tijdens de hoorzitting of anderszins door eiser aangevoerde gegevens betreffende de door eiser gestelde relatie tussen zijn arbeidsomstandigheden en zijn psychische klachten aan BMB kenbaar zijn gemaakt ten behoeve van zijn beoordeling. Voorts heeft verweerder BMB geen op eventuele causaliteit tussen arbeidsomstandigheden en eisers klachten gerichte vraagstelling aan BMB voorgelegd. Blijkens het arbeidskundig rapport van 16 mei 2008 was de vraagstelling gericht op de geschiktheid van eiser voor de eigen functie en de kans op instroom in de WIA. Ook uit het oordeel van BMB van 22 mei 2008 blijkt niet van een gerichte vraagstelling en toezending van stukken van eiser.
Uit het geneeskundig onderzoek van eiser op 16 mei 2008 komen blijkens de uitslag daarvan, gedateerd 22 mei 2008, forse beperkingen zowel in het persoonlijk functioneren als in het sociaal functioneren naar voren. Tezamen met een aantal andere fysieke beperkingen geven deze de verzekeringsarts [D] aanleiding tot het oordeel dat eiser "momenteel niet tot werken in staat is".
In de beschouwing van de arbeidsdeskundige [E] in haar rapport van 16 mei 2008 komen de volgende passages voor:
"(..)De verhouding belasting/belastbaarheid is ook niet het werkelijke probleem. Betrokkene ervaart hetgeen wat er is gebeurd als een zeer groot onrecht. Dit speelt zo'n grote rol in zijn dagelijks leven, dat hij hierdoor psychische problemen heeft gekregen.
De arts geeft in [de] FML [(functionele mogelijkhedenlijst)] aan, dat betrokkene op dit moment helemaal niet kan werken. In grote mate lijkt er een causaal verband te zijn tussen de klachten, zoals die worden verwoord in [de] FML en het arbeidsconflict dat er speelt. De vasthoudendheid van betrokkene om eindelijk rehabilitatie te krijgen zal zeker ook een rol spelen in de verminderde belastbaarheid van dit moment.
Een uitspraak over het arbeidsconflict zal ik niet kunnen doen. Dit probleem bestaat al jaren en er zijn meerdere partijen bij betrokken. Bovendien loopt er een interne procedure waarbij meneers advocaat is betrokken. Wel kan ik aangeven, dat het van belang is, dat dit probleem opgelost zal worden. Mocht er een oplossing gevonden worden voor dit probleem, dan sluit ik niet uit dat de klachten op termijn zullen verminderen en betrokkene ook weer zal kunnen werken.
Vooralsnog ben ik van mening dat eerst het arbeidsconflict opgelost moet worden, omdat meneer anders weinig ruimte zal geven om mee te werken aan verandering en samen te kijken naar de toekomst."
In de Inschatting WIA heeft deze arbeidsdeskundige vermeld:
"Praktisch gezien hebben we te maken met een arbeidsconflict en de gevolgen daarvan. Deze uiten zich in psychische problemen."
In de conclusie is tenslotte vermeld:
"1. Er is sprake van situationele arbeidsongeschiktheid met als gevolg daarvan forse psychische problemen;
2. De ziekte/klachten vloeien rechtstreeks voort uit deze situationele arbeidsongeschiktheid. De ziekte is wel reëel en meneer is op dit moment niet in staat tot werken volgens de arts;
3. (..)".
Uit de hiervoor weergegeven citaten uit de medische en arbeidsdeskundige beoordeling van eiser op 16 mei 2008, gevoegd bij de door eiser overgelegde en door verweerder niet weersproken verklaring van zijn direct leidinggevende [F] van 19 mei 2007, komt op zijn minst naar voren dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de door eiser ervaren psychische klachten, waarvoor hij sedert januari 2007 onder behandeling is bij een psychotherapeute, in causaal verband staan tot de uitzonderlijke arbeidsomstandigheden van eiser als door hem omschreven. Ook uit het gebruik van de aanduiding "situationele arbeidsongeschiktheid" kan niet zonder meer het tegendeel worden afgeleid. Het oordeel van BMB bij brief van 22 mei 2008 dat een dergelijk verband niet aannemelijk is te achten is in het geheel niet gemotiveerd en vindt in ieder geval in de onderzoeksbevindingen van 16 mei 2008 geen bevestiging. Verweerder heeft nagelaten om deze discrepantie bij BMB aan de orde te stellen en om een nadere motivering van het advies van 22 mei 2008 te vragen. Verweerder heeft aldus niet voldaan aan de ingevolge artikel 3:9 van Pro de Awb op hem rustende vergewisplicht ten aanzien van de consistentie van de aan hem uitgebrachte adviezen. In het verlengde daarvan heeft hij, met de verwijzing in het bestreden besluit naar het BMB-advies van 22 mei 2008, zijn besluit niet van een draagkrachtige motivering voorzien. Het bestreden besluit is daardoor tevens in strijd met de artikelen 3:46 en 3:49 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond; het bestreden besluit moet reeds op deze gronden worden vernietigd.
5. Ten aanzien van het betoog van eiser dat de ingangsdatum van zijn arbeidsongeschiktheid ten onrechte op 2 oktober 2006 is gesteld, terwijl deze 1 november 2006 zou moeten zijn, overweegt de rechtbank het volgende. De gedingstukken bevatten geen consistente vermelding van één ingangsdatum; beide genoemde data komen voor. Op grond van het arbeidskundig rapport van de Afdeling BMB van 22 mei 2008, stelt de rechtbank vast dat eiser met ingang van 2 oktober 2006 ziek is geworden. Ook eiser zelf (verslag van een gesprek op 23 juni 2008) en mevrouw [A] (e-mail aan de heren [G] en [H] van 30 oktober 2006) spreken van ziekte onderscheidenlijk gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in oktober 2006. Voor het aannemen van een andere datum als eerste ziektedag, zoals door eiser betoogd (1 november 2006), bestaat geen aanleiding, nu eiser die andere datum niet aannemelijk heeft gemaakt. De enkele verwijzing door eiser naar de probleemanalyse/actueel oordeel van 1 juni 2007 slaagt niet, nu eiser deze niet heeft overgelegd.
Verweerder heeft dan ook op goede gronden als uitgangspunt genomen dat de termijn van twaalf maanden op 2 oktober 2007 was verstreken en dat een korting op de bezoldiging van eiser - indien daartoe aanleiding zou bestaan (zie r.o. 4.3.) - op die datum zou moeten ingaan.
Ten aanzien van de proceskosten in bezwaar (bestreden besluiten van 27 juni 2008 en
25 augustus 2008)
6. Eiser heeft het beroep tegen het (primaire) besluit van 27 juni 2008, aangevuld bij besluit van 25 augustus 2008, beperkt tot het aspect van de proceskosten in bezwaar. De rechtbank moet dus de vraag beantwoorden of eiser recht had op vergoeding van deze kosten door verweerder.
7. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ingevolge artikel 7:15, derde lid, van de Awb wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist; het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar. Ingevolge artikel 7:15, vierde lid, van de Awb worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, is de rechtbank bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank en van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb is hierbij van toepassing.
7.1. De rechtbank overweegt het volgende.
Uit het bestreden besluit van 27 juni 2008 blijkt dat op grond van de uitslag van het Geneeskundig Onderzoek van 22 mei 2008 de overdracht naar het Dienstencentrum Reïntegratie vooralsnog geen doorgang zal vinden. Op basis van deze informatie is verweerder tot een herziening (intrekking) van het bestreden besluit overgegaan.
7.2. De rechtbank is van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Zij overweegt hiertoe dat van vergoeding van kosten in bezwaar alleen sprake kan zijn, indien daarom tijdig is verzocht en indien het bestreden besluit wegens onrechtmatigheid wordt herroepen. Hoewel in het bezwaarschrift van
29 februari 2008 is verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar, is echter niet gebleken van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Verweerder heeft het besluit weliswaar herroepen, doch op basis van nieuwe feiten die pas ten tijde van de bezwaarprocedure naar voren zijn gekomen, namelijk het arbeidskundig rapport van 16 mei 2008, conclusie, punt 3. Onder die omstandigheden is verweerder op goede gronden niet overgegaan tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
8. Het beroep is ten aanzien van het aspect proceskosten in bezwaar ongegrond.
9. Nu het beroep van eiser gedeeltelijk gegrond zal worden verklaard, wordt verweerder veroordeeld in de door eiser gemaakte proceskosten voor een bedrag van € 644,--. Daarbij is op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht 1 punt toegekend voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,--, gewicht van de zaak: gemiddeld (factor 1).
III. Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep, gericht tegen het besluit van 11 juli 2008, gegrond;
vernietigt verweerders besluit van 11 juli 2008;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Defensie) aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 145,--, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,--, welk bedrag de Staat der Nederlanden (ministerie van Defensie) aan eiser moet vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. J.W. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.