Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 07/9011 AW
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiseres], wonende te [plaats], eiseres,
en
de minister van Economische Zaken, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
Eiseres is ambtenaar in algemene dienst van het Rijk, werkzaam als beleidsmedewerkster bij de directie Energiemarkt van het ministerie van Economische Zaken.
Over het functioneren van eiseres in 2006 is een verkorte beoordeling (vkb) opgemaakt, waartegen eiseres bedenkingen kenbaar heeft gemaakt. Bij verweerders besluit van 19 februari 2007 is de vkb na een verhoging van de waardering van het aspect "gedrag" vastgesteld.
Tegen dat besluit heeft eiseres bij brief van 29 maart 2007 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Op 18 juni 2007 is eiseres tijdens een hoorzitting van de Commissie advisering bezwaarschriften personeelsleden EZ (de bezwarencommissie) over haar bezwaar gehoord. De bezwarencommissie heeft op 15 augustus 2007 haar advies aan verweerder uitgebracht.
Bij besluit van 24 oktober 2007 heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Tegen dat besluit heeft eiseres bij brief van 28 november 2007 bij de rechtbank beroep ingesteld. Bij brief van 16 januari 2008 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift, gedateerd 6 juni 2008.
Het beroep is behandeld ter zitting op 22 september 2008.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, mr. [A], regiojuriste bij AbvaKabo FNV.
Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigden, drs. [B], directeur Energiemarkt, en mr. [C], adviseur bij het Expertisecentrum Arbeidsjuridisch.
Ter zitting is het onderzoek geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen enkele vragen van de rechtbank te beantwoorden.
Partijen hebben naar aanleiding van de bij brief van 10 oktober 2008 van verweerder ontvangen nadere gegevens stukken gewisseld.
Na verkregen toestemming van partijen als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
II. OVERWEGINGEN
1. De rechtbank staat in dit beroep voor de vraag of het bestreden besluit, in het licht van de daartegen ingebrachte beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
2. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat haar naar aanleiding van de vastgestelde vkb ten onrechte een bevordering naar schaal 12 is onthouden. Met haar waren in het individueel werkplan 2006 afspraken gemaakt dat zij in dat jaar enkele projecten op schaal 12-niveau opgedragen zou krijgen teneinde aan te tonen dat zij in staat was op dat niveau adequaat te functioneren. Aan het eind van 2006 zou zij daarop worden beoordeeld.
Verweerder heeft volgens eiseres onvoldoende en onvolledig gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de bezwarencommissie.
Voorts heeft zij aangevoerd dat door verweerder niet is ingegaan op de drie door de bezwarencommissie aangegeven punten waarop het proces van beoordelen van eiseres tekortkomingen vertoont.
Eiseres verwijt de P-verantwoordelijke, dr[D], dat hij, in weerwil van de beoogde bevordering naar schaal 12 en de in de loop van 2006 gesignaleerde verbeteringen in het functioneren van eiseres, niet is gekomen tot een zodanige beoordeling dat op basis daarvan tot haar bevordering naar schaal 12 kon worden besloten. Eiseres acht die gang van zaken in strijd met de door de heer [D] in het functioneringsgesprek in september 2006 uitgesproken verwachting dat bevordering naar schaal 12 in de rede lag. Verweerders standpunt dat de heer [D] eiseres geen toezegging omtrent de door haar gewenste bevordering heeft gedaan en dat hij daartoe niet bevoegd was, zijn volgens eiseres onvoldoende als motivering van de vaststelling van de beoordeling. Eiseres acht niet inzichtelijk gemaakt dat zij op twee van de drie aspecten slechts op het normale niveau van schaal 11 heeft gefunctioneerd. In het licht van de bevorderingsdoelstelling heeft eiseres gefaald en is sprake van een negatieve beoordeling. In dat geval gelden volgens de jurisprudentie strenge motiveringseisen.
3. Verweerder heeft aangevoerd dat de bezwarencommissie ten onrechte is uitgegaan van een toezegging van de heer [D] inzake een bevordering van eiseres naar schaal 12 en op basis daarvan heeft geadviseerd tot herroeping van het primaire besluit en het aanvullen van de motivering op drie punten. Nu er van een dergelijke toezegging geen sprake was, heeft verweerder het advies van de bezwarencommissie niet overgenomen. Dat standpunt is in het thans bestreden besluit gemotiveerd. In verband daarmee bestond er ook geen aanleiding in te gaan op de door de bezwarencommissie aangegeven verbetering in de motivering van het primaire besluit.
Verweerder is van oordeel dat de heer [D] geen toezegging omtrent een bevordering van eiseres heeft gedaan. Uit de door hem uitgesproken verwachting kan geen toezegging worden afgeleid, ook uit verslagen van gesprekken met eiseres komt geen toezegging naar voren en de heer [D] zelf ontkent aan eiseres een toezegging te hebben gedaan.
Verweerder bestrijdt dat sprake was van een negatieve beoordeling van eiseres: voor de aspecten "kwantiteit" en "gedrag" is de score "ging boven de gestelde eisen uit" toegekend en voor het aspect "kwaliteit" de score "voldeed aan de gestelde eisen". De jurisprudentie ten aanzien van negatieve beoordelingen acht verweerder niet van toepassing; het ligt op de weg van eiseres om aan te tonen dat bepaalde scores van de beoordeling hoger hadden moeten zijn.
Verweerder wijst er verder op dat het bestreden besluit de vaststelling van de vkb betreft en niet een beloningsbeslissing.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres is sedert 1 januari 2003 werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken, aanvankelijk bij het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post, sinds 1 december 2005 bij het Directoraat-Generaal Energie, directie Energiemarkt (EM). Bij beide genoemde DG's was eiseres werkzaam als beleidsmedewerkster in schaal 11 in het functiestramien "ontwikkeling en sturing van beleid" (schaal 11 - schaal 15). In het kader van de vkb over het functioneren van eiseres in 2005 heeft zij aangegeven in aanmerking te willen komen voor een bevordering naar schaal 12. Daarop is de afspraak gemaakt dat dit bij de vkb over 2006 nader zou worden bekeken.
Met ingang van 1 januari 2006 is eiseres geplaatst bij het nieuwe Directoraat-Generaal Energie en Telecom (DGET) in het eerder genoemde functiestramien.
In het individueel werkplan 2006 van eiseres is vastgelegd dat zij op twee onderdelen op schaal 12-niveau zou worden beoordeeld. Eiseres werkte 32 uur per week (0,9 fte). Aan haar werden twee projecten op schaal 12-niveau opgedragen: Aanwijzing elektriciteitsbeurs APX (0,2 fte) en Crisisbeheersing energie en gas (0,2 fte). Eerstgenoemd project heeft eiseres naar tevredenheid behandeld, bij het tweede was sprake van kanttekeningen en ontwikkelpunten. In een op 5 juni 2006 gehouden functioneringsgesprek zijn enkele "nog niet zichtbare of te ontwikkelen punten" benoemd en heeft de heer [D] als conclusie geformuleerd dat eiseres op dat moment nog niet op schaal 12 beoordeeld zou worden, maar net tussen schaal 11 en schaal 12 in zat.
In september 2006 heeft een informele tussentijdse evaluatie plaatsgevonden, waarvan geen verslag beschikbaar is. Bij die gelegenheid heeft de heer [D] kenbaar gemaakt dat hij in het functioneren van eiseres op de ontwikkelpunten verbeteringen had geconstateerd. Over de aanpak van het project Aanwijzing elektriciteitsbeurs APX was hij tevreden, over het project Crisisbeheersing heeft hij zich minder positief uitgelaten; vooral het beleidsstrate- gisch opereren van eiseres behoefde nog verbetering. De ontwikkelrichting van eiseres was goed en, uitgaande van een voortgaand goed functioneren, heeft de heer [D] als zijn verwachting uitgesproken dat een bevordering naar schaal 12 in de rede lag.
In oktober 2006 hebben de referenten [E], [F] en [G] hun ervaringen met eiseres in de haar opgedragen projecten op papier gezet. Daaruit komt een zeer positief beeld met enkele kanttekeningen naar voren.
Op 24 oktober 2006 is de vkb over eiseres opgemaakt, op 11 december 2006 is deze met eiseres besproken.
In november 2006 heeft de jaarlijkse "vlootschouw" bij DGET plaatsgevonden. Bij de daaraan voorafgaande bespreking van voorstellen in het managementteam van EM is besloten eiseres niet voor een bevordering naar schaal 12 voor te dragen.
Met ingang van 1 november 2006 is eiseres op interimbasis een functie bij het ministerie van Justitie gaan vervullen.
Bij besluit van 19 februari 2007 is de vkb 2006 vastgesteld.
Bij besluit van 21 februari 2007 is aan eiseres op basis van de vkb een eenmalige toeslag
van € 1.156,50 bruto toegekend.
5. Artikel 71 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) bevat een regeling van het functioneringsgesprek. Mede ter uitvoering van het bepaalde in artikel 71, vijfde lid, van het ARAR heeft verweerder voor zijn ministerie Beleidsregels waarderen en belonen medewerkers EZ vastgesteld (Stcrt. 2000, 116), die op 23 juni 2002 in werking zijn getreden (de Beleidsregels). Ingevolge artikel 1 van de Beleidsregels behoren daartoe de bepalingen van de Nota waarderen en belonen medewerkers EZ (de Nota).
In paragraaf 3.5 van de Nota is een regeling betreffende de verkorte beoordeling opgenomen.
In onderdeel a. van die paragraaf is ten aanzien van aard en doel van de vkb het volgende bepaald:
"De VKB heeft als doel op eenvoudige wijze een zo objectief mogelijk oordeel over het totaalfunctioneren van de medewerker te geven zodat een juist beeld wordt opgebouwd van iemands prestaties en mogelijkheden. De VKB wordt door de leidinggevende mede opgemaakt ter voorbereiding op de te nemen beloningsbeslissing. Het oordeel wordt opgemaakt over de uitvoering van de in de IWA [individuele werkafspraken] vastgelegde opgedragen en feitelijk uitgevoerde werkzaamheden en welke resultaten daarmee bereikt zijn. Een VKB moet een reëel beeld geven van het functioneren. Het oordeel als zodanig mag niet beïnvloed worden door de budgettaire kaders waarbinnen een hoofd van dienst moet blijven als het gaat om belonen.".
In onderdeel h. van die paragraaf is ten aanzien van de status van de vkb het volgende bepaald:
"Een vastgestelde VKB is een besluit waar rechtspositioneel gevolg aan kan worden verbonden. Bij het besluit wordt melding gemaakt van de mogelijkheid tegen het besluit bezwaar te maken."
In september 2006 zijn door het managementteam van DGET zogeheten Rules of Engagement Vlootschouw DGET (RoE) vastgesteld. Daarin zijn procedureregels en criteria opgenomen voor een jaarlijkse "vlootschouw", waarin VKB's en beloningsvoorstellen voor medewerkers van DGET worden besproken en vastgesteld. Het doel daarbij is om, vanuit het perspectief van organisatie- en loopbaanontwikkeling, te komen tot een afstemming van individuele loopbaanontwikkelingen op hetgeen de organisatie daarin (binnen de financiële mogelijkheden) kan bieden. Ter voorbereiding op de jaarlijkse "vlootschouw" vinden voorbesprekingen plaats in de managementteams.
In paragraaf 2 van de RoE is de volgende passage opgenomen:
"Men komt voor een bevordering op grond van loopbaanontwikkeling in aanmerking indien:
- de score van de VKB en het functioneren bestendig bovengemiddeld is
- het opgedragen takenpakket de bevordering rechtvaardigt
- de budgettaire mogelijkheden er zijn
- e.e.a. is op basis van afspraken in [de] vlootschouw."
De RoE zijn op 14 december 2006 met de Onderdeelscommissie besproken. De RoE zijn vervolgens niet gepubliceerd.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1 Allereerst stelt de rechtbank vast dat in de besluitvorming over de bedenkingen en het bezwaar van eiseres een sterke verwevenheid is ontstaan tussen de beoordeling van het functioneren van eiseres in 2006 en de vaststelling van de vkb 2006 enerzijds en de door eiseres nagestreefde bevordering naar schaal 12 anderzijds. Blijkens paragraaf 3.5, onderdeel a, van de Nota dient de opstelling van een vkb mede de te nemen belonings-beslissing. Dit neemt evenwel niet weg dat de beslissing tot vaststelling van de vkb en de beslissing omtrent de beloning van de medewerker twee wel van elkaar te onderscheiden besluiten zijn. Zo dient ten aanzien van eiseres onderscheid te worden gemaakt tussen het besluit van 19 februari 2007 tot vaststelling van de vkb 2006 en het besluit van 21 februari 2007 betreffende de beloning van eiseres (toekenning van een eenmalige toeslag). Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiseres geen bezwaar gemaakt, zodat dat besluit thans in rechte vaststaat.
6.2 Het primaire besluit van 19 februari 2007 bevat een weergave van de bespreking op
18 januari 2007 van de bedenkingen van eiseres en van een gesprek op 9 februari 2007 met de beoordelaar, de heer [D]. Het dictum van het besluit beperkt zich tot het vaststellen van de vkb 2006, waarbij ten aanzien van het aspect "gedrag" de beoordeling werd gewijzigd van "voldeed aan de gestelde eisen" in "ging boven de gestelde eisen uit".
Doordat eiseres in het bezwaarschrift, dat formeel gericht was tegen de vaststelling van de vkb 2006 bij besluit van 19 februari 2007, sterk de nadruk heeft gelegd op de bevordering naar schaal 12, waarop zij meende recht te hebben, zijn zowel in het advies van de bezwarencommissie als in het besluit op bezwaar beide elementen met elkaar vervlochten geraakt.
In haar advies van 15 augustus 2007 heeft de bezwarencommissie geoordeeld dat het proces van beoordeling op drie punten tekortkomingen vertoonde. Twee punten betroffen (de motivering van) de beslissing eiseres niet naar schaal 12 te bevorderen, het derde betrof (de motivering van) een onderdeel van de vkb. In verband daarmee heeft de bezwarencommis-sie verweerder geadviseerd het primaire besluit te herroepen en het alsnog van een sluitende motivering ten aanzien van de drie aangegeven punten te voorzien.
In het besluit op bezwaar heeft verweerder dit advies niet overgenomen, omdat hij van oordeel was dat de bezwarencommissie ten onrechte was uitgegaan van het bestaan van een toezegging van de heer [D]. Op basis van die standpuntbepaling heeft verweerder geoor- deeld dat de vaststelling van de vkb 2006 in voldoende mate was onderbouwd. Voorts is verwezen naar de Beleidsregels, de Nota en de RoE als de formele basis voor de opstelling, bespreking en vaststelling van een vkb.
6.3 Op grond van de voorgaande overwegingen en mede gelet op de motivering van het thans bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat de omvang van het geschil zich niet beperkt tot de inhoud van de vkb 2006, zoals deze bij besluit van 19 februari 2007 nader is vastgesteld en in bezwaar in stand is gebleven, maar tevens de niet-bevordering van eiseres naar schaal 12 (met ingangsdatum 1 maart 2007) omvat. Ook het belang van finale geschilbeslechting brengt de rechtbank er toe het bevorderingsaspect in haar toetsing te betrekken.
7. Ten aanzien van de vaststelling van de vkb 2006.
7. 1 In het individueel werkplan 2006 zijn afspraken gemaakt omtrent de in dat jaar door eiseres te verrichten werkzaamheden. Zij is beoordeeld op niveau schaal 11, terwijl zij voor in totaal 0,4 fte werkzaamheden verrichtte ten behoeve van de projecten Aanwijzing elektriciteitsbeurs APX en Crisisbeleid energie en gas. Als doel van de beoordeling is expliciet aangegeven dat eiseres een beoordeling op schaal 12 wilde en dat zij in 2006 zou laten zien dat niveau te kunnen waarmaken. De beide genoemde projecten zouden daarvoor toetssteen zijn. Uit het individueel werkplan blijkt niet expliciet dat eiseres overwegend op niveau schaal 11 en slechts voor 0,4 fte op niveau schaal 12 is beoordeeld. Nu zij de sprong van medior naar senior beleidsmedewerker wilde maken, ligt het echter voor de hand dat zij zou moeten aantonen op niveau schaal 11 overwaarde te bezitten, terwijl zij op niveau schaal 12 zich als projectleider moest waarmaken. Naar het oordeel van de rechtbank is in het individueel werkplan 2006 een goede basis voor de vkb vastgelegd en is eiseres niet benadeeld doordat zij in de veronderstelling verkeerde geheel op schaal 12-niveau te worden beoordeeld.
7.2 Eiseres heeft betoogd dat de vkb 2006 negatieve oordelen omtrent haar functioneren bevat en dat het daarom op de weg van verweerder ligt daarvoor nadere toelichting aan te dragen in overeenstemming met de bestendige jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep ter zake beoordelingen.
De rechtbank verwerpt dit betoog van eiseres. De eigenlijke beoordeling bevat eenmaal het judicium "voldeed aan de gestelde eisen" (aspect kwaliteit) en tweemaal het judicium "ging boven de gestelde eisen uit" (aspecten kwantiteit en gedrag). De motivering van de beoordeling is positief van toonzetting, zij het dat daarin enkele punten zijn opgenomen waarin eiseres nog kan groeien of waarin zij andere, effectievere keuzes kan doen. Deze ontwikkelpunten zijn ook in het verslag van het functioneringsgesprek van 5 juli 2006 te vinden en komen de rechtbank ook overigens niet onduidelijk of inconsistent voor. In het gesprek met de beoordelingsautoriteit op 18 januari 2007 heeft eiseres aangegeven zich in het in de motivering van de beoordeling gegeven beeld te herkennen. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat hier geen negatieve beoordeling voorligt.
Gelet op het voorgaande rustte op verweerder niet de verplichting meer toelichting te geven op (de motivering van) de vkb.
7.3 Verder is de rechtbank van oordeel dat het aanvankelijke besluit van de beoordelings- autoriteit tot bijstelling in negatieve zin van het judicium op het aspect kwantiteit zijn relevantie heeft verloren doordat die bijstelling in het primaire besluit tot vaststelling van de vkb ongedaan is gemaakt. Verweerder hoefde daarom niet nader te treden in de aanvankelijke beweegredenen van de beoordelingsautoriteit, nu eiseres bij opheldering van dit aspect geen belang meer had.
7.4 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de bij besluit van 19 februari 2007 nader vastgestelde en in bezwaar gehandhaafde vkb 2006 in beroep stand houdt.
8. Ten aanzien van de bevordering van eiseres naar schaal 12.
8.1 De rechtbank stelt vast dat er niet een expliciet schriftelijk besluit voorligt, waarin is beslist dat eiseres niet zou worden bevorderd naar schaal 12. Bij de voorbereiding van de "vlootschouw" in het managementteam EM is besloten af te zien van de indiening van een voorstel van die strekking, omdat de kans op honorering daarvan niet hoog werd ingeschat. Eerst in de loop van de bezwaarprocedure, met name in de reactie van de heer [D] van
23 april 2007 op het bezwaarschrift van eiseres, is duidelijk geworden hoe de besluitvor-ming ter zake is verlopen.
8.2 De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit door verweerder voldoende is gemotiveerd waarom het advies van de bezwarencommissie, voor zover dat betrekking had op het beoordelingsaspect, niet is gevolgd. De bezwarencommissie heeft met juistheid vastgesteld dat geen sprake was van een toezegging van het bevoegd gezag aan eiseres inzake haar bevordering naar schaal 12 per 1 maart 2007. Zij heeft vervolgens evenwel ten onrechte geoordeeld dat er een tegenspraak zou zijn in de uitlatingen van de heer [D], in verband waarmee verweerder het primaire besluit zou moeten herroepen en van een betere motivering zou moeten voorzien. Gegeven de kanttekeningen die de vkb bevat bij het functioneren van eiseres en in het licht van de onderlinge vergelijking in het kader van de "vlootschouw" is, zo blijkt uit de eerder genoemde reactie van de heer [D] van 23 april 2007, in het managementteam EM afgezien van een voorstel tot bevordering van eiseres, omdat dit onvoldoende kansrijk was. De rechtbank ziet daarin geen tegenstelling met de positieve verwachting van de heer [D] ten aanzien van de bevordering van eiseres naar schaal 12. Eiseres heeft ook zelf erkend dat er geen onvoorwaardelijke toezegging met betrekking tot haar bevordering lag: als zij zich in 2006 zou waarmaken op niveau schaal 12, zou zij naar die schaal worden bevorderd.
Verweerder heeft, in het licht van de over het functioneren van eiseres bekende gegevens, in redelijkheid kunnen besluiten eiseres niet voor bevordering naar schaal 12 voor te dragen.
9. Gelet op de voorgaande overwegingen moet het beroep ongegrond worden verklaard.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.W. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier
mr. N. Woldring en uitgesproken in het openbaar op 22 april 2009.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.