Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 282911 / HA ZA 07-693
Vonnis van 28 januari 2009
in de zaak van
1. [eiser A.]
wonende te [woonplaats],
2. [eiseres A.-B.],
wonende te [woonplaats],
3. de maatschap
MAATSCHAP [A.-B.],
gevestigd te [woonplaats],
eisers,
advocaat mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. J.P. Heinrich.
Partijen zullen hierna ook 'eisers' en 'de Staat' worden genoemd.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 14 februari 2007;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek, tevens houdende akte wijziging van eis;
- de conclusie van dupliek.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten en het wettelijk kader
2.1. Eisers zijn (een maatschap van) varkenshouders.
2.2. De onderneming van eisers bestond aanvankelijk uit, kort gezegd, een vleesvarkensbedrijf op een of meer locaties te [locatie 1] en een zeugenbedrijf te [locatie 2]. Deze bedrijven lagen ongeveer dertig kilometer uit elkaar.
2.3. In of omstreeks 1997 hebben eisers het plan opgevat om hun activiteiten te concentreren in [locatie 1] en daar een zogeheten gesloten bedrijf te creëren (kort gezegd: een bedrijf met zowel zeugen als vleesvarkens).
2.4.Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) zijn beleidsvoornemen tot herstructurering van de varkenssector bekendgemaakt.
2.5. Op 1 september 1998 is de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) in werking getreden. Bij deze wet is een stelsel van zogeheten varkensrechten (en fokzeugenrechten) geïntroduceerd, dat er, kort gezegd, op neerkwam dat op een bedrijf niet méér varkens mochten worden gehouden dan het aan dat bedrijf toegekende varkensrecht toestond.
2.6. Op 6 juli 2001 is het (toenmalige) artikel 43a van de Whv in werking getreden, waarin bepaald werd dat de Whv met ingang van 1 januari 2005 zou komen te vervallen. Dit hield verband met de geplande invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten. De memorie van toelichting bij het desbetreffende wetsvoorstel (TK 1999-2000, 27 276, nr. 3, p. 37) vermeldt onder meer het volgende:
"Het is de bedoeling dat het stelsel van mestafzetovereenkomsten per 1 januari 2002 in werking treedt. De mestproductierechten, varkensrechten en pluimveerechten zullen voorshands naast het nieuwe stelsel in stand worden gelaten. Achterliggende gedachten hierbij zijn dat: 1) het nieuwe stelsel zich eerst in de praktijk zal moeten bewijzen, 2) de bestaande dierrechten borg staan voor een verantwoorde en beheersbare introductie
van het nieuwe stelsel en 3) de dierrechten een aangrijpingspunt vormen voor de verschillende beëindigingsregelingen in het kader van het flankerend beleid. Er dient echter tegen te worden gewaakt dat de bestaande dierrechten en het stelsel van mestafzetovereenkomsten, die alle zijn gericht op beheersing van het geproduceerde mestvolume in Nederland, onnodig lang naast elkaar blijven bestaan. Een stapeling van gelijk gerichte instrumenten moet immers zoveel mogelijk worden voorkomen. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet dan ook in het per 1 januari 2005 vervallen van de bestaande dierrechten (artikelen I, onderdeel AA, III en IV). Tot die datum zal een bedrijf om dierlijke meststoffen te mogen produceren niet alleen over voldoende mestaanwendingsruimte en mestafzetovereenkomsten moeten beschikken maar ook over voldoende dierrechten."
2.7. Vanaf 1 januari 2002 is naast het stelsels van varkensrechten tevens het zojuist genoemde stelsel van mestafzetovereenkomsten van kracht (geweest). In verband daarmee zijn eisers diverse mestafzetovereenkomsten aangegaan.
2.8. Op of omstreeks 1 oktober 2001 hebben eisers in verband met de voorgenomen beëindiging van hun activiteiten in [locatie 2] een aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de (toenmalige) Regeling beëindiging veehouderijtakken (RBV).
2.9. Bij brief van 17 juni 2002 heeft het (toenmalige) agentschap LASER eisers laten weten dat hun subsidieaanvraag voorlopig is goedgekeurd.
2.10. In een kennelijk door een medewerker van de Rabobank [locatie 2] op 28 augustus 2002 opgestelde toelichting bij een financieringsaanvraag van eisers wordt onder meer het volgende vermeld:
"Zoals reeds beschreven beschikt de locatie [locatie 1] over een milieuvergunning van 3974 vleesvarkens of 500 zeugen met 3434 vleesvarkens. Naar verwachting zal komende 5 jaar realisatie zeugen niet aan de orde zijn en hangt dit puur af van een eventuele bedrijfsopvolger. [..]
[..]
Bedrijfsplan:
Ondernemers gaan hun bedrijf herstructureren wat wordt gefinancierd uit verkoop onroerend goed. Ter overbrugging is aanvullende financiering nodig. Op locatie nederweert is nieuwbouw van 1600 vleesvarkensplaatsen op 1,0 m2 gepland. [..]
Investerings- / financieringsplan:
Investeringsplan * 1000 euro
Stal 1600 plaatsen 574
[..]
1230 varkensrechten 215
1200 varkens 108
[..]
Totaal investeringen 1220
[..]
330 varkensrechten zijn reeds aangekocht voor € 105,- per stuk. Overige varkensrechten begroot op € 200,- per stuk zodat hiervoor voldoende ruimte is gereserveerd. Ondernemer is het gezien de marktsituatie hier niet mee eens maar respecteerd hierin ons standpunt. [..]"
2.11. In oktober en november 2002 hebben eisers in totaal 1.156,6 varkensrechten gekocht. Deze rechten hebben zij later weer doorverkocht.
2.12. In juni en juli 2003 zijn de gebouwen van eisers te [locatie 2] gesloopt. Vervolgens is een aanvraag ingediend voor een definitieve subsidie in het kader van de RBV. Bij besluit van 2 september 2003 is de totale subsidie vastgesteld op € 270.909,27, waarvan € 67.367,38 als subsidie voor de beëindiging van de onderhavige varkenstak en € 203.541,89 als subsidie voor de afbraak van bedrijfsgebouwen.
2.13. In september 2004 is een gewijzigd artikel 43a van de Whv in werking getreden, waarin bepaald werd dat de Whv (pas) op 1 januari 2007 zou komen te vervallen.
2.14. Per 1 januari 2006 is het verval van het stelsel van varkensrechten nogmaals uitgesteld. De Whv is per die datum weliswaar komen te vervallen, maar het stelsel van varkensrechten wordt sindsdien geregeld in hoofdstuk V van de Meststoffenwet en in artikel 77 van die wet wordt bepaald dat dat hoofdstuk (pas) met ingang van 1 januari 2015 zal komen te vervallen.
2.15. Op enig moment hebben eisers hun bestaande stallen te [locatie 1] gerenoveerd en daar tevens een of meer nieuwe stallen gebouwd.
2.16. Op 30 december 2005 hebben eisers een varkensrecht gekocht van 2.800 varkenseenheden, voor een koopsom van € 833.000,--, inclusief BTW. Deze koopsom is betaald op 31 januari 2006.
3. Het geschil
3.1. Eisers vorderen - na wijziging van eis en zakelijk weergegeven - bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
a. te verklaren voor recht dat de Staat jegens eisers onrechtmatig handelt door in de Whv en de Meststoffenwet het stelsel van varkensrechten en het daarmee samenhangende uitbreidingsverbod te handhaven tot 1 januari 2015, zonder te voorzien in een integrale, althans adequate, vergoeding van de daardoor door eisers geleden en te lijden schade;
b. de Meststoffenwet jegens eisers buiten toepassing te verklaren, totdat de Staat zal hebben voorzien in de hiervoor bedoelde integrale, althans adequate, schadevergoeding;
c. de Staat te veroordelen tot vergoeding van de hiervoor bedoelde schade, althans tot betaling van een adequate schadevergoeding, op te maken bij staat en te vermeerderen met de wettelijke rente, te berekenen vanaf 31 januari 2006;
d. de Staat te veroordelen in de proceskosten, te voldoen binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis.
3.2. Eisers hebben aan hun vorderingen - kort samengevat - het volgende ten grondslag gelegd.
Eisers hebben in 1997 het plan opgevat om hun bedrijven te [locatie 1] en [locatie 2] samen te voegen tot één gesloten bedrijf te [locatie 1]. Daartoe zouden omvangrijke investeringen nodig zijn, maar die zouden door eisers op te brengen zijn omdat het stelsel van varkensrechten, volgens de (medio) 2001 geldende wetgeving, zou komen te vervallen met ingang van 1 januari 2005. Uitsluitend omdat (1) het stelsel van varkensrechten zou vervallen en (2) er nooit enig voorbehoud is gemaakt met betrekking tot deze vervaldatum, hebben eisers hun bedrijf te [locatie 2] in het kader van de RBV van de hand gedaan, inclusief de productierechten. In 2004 is echter onverwachts besloten om de vervaltermijn van het stelsel van varkensrechten te verlengen tot 1 januari 2007, en later zelfs tot 1 januari 2015. Eisers hadden op dat moment echter al onomkeerbare investeringen gepleegd en zij werden door deze verlenging genoodzaakt om circa 3.200 varkensrechten aan te schaffen (ten bedrage van ongeveer € 864.000,-- op grond van een marktprijs van € 270,-- per varkensrecht).
Het wijzigen van de vervaldatum van het stelsel van varkensrechten is in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna ook 'artikel 1 EP'). Door deze wijziging wordt het eigendomsrecht van eisers ten aanzien van hun bedrijf te [locatie 1] gereguleerd (zo er al geen sprake is van een ontneming van eigendom), want eisers hebben nog wel de eigendom van hun stallen maar zij kunnen deze (zonder de onder 2.16 bedoelde aankoop van varkensrechten), niet meer als volwaardig varkensbedrijf gebruiken. De Staat heeft echter niet voldaan aan de eisen en voorwaarden die worden gesteld voor een legitieme "regulation of possession".
Er is immers geen sprake van een "fair balance" tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds, als bedoeld in HR 16 november 2001, NJ 2002, 469. Eisers kunnen (zonder de onder 2.16 bedoelde aankoop) vrijwel niets meer met hun bedrijf te [locatie 1], terwijl er met de onderhavige regulering van hun eigendomsrechten geen redelijk doel wordt nagestreefd. De mest die wordt geproduceerd door de op het bedrijf in [locatie 1] gehouden varkens wordt namelijk volledig op milieuhygiënisch verantwoorde wijze afgezet en aangewend op landbouwgronden.
Verder is er in het geval van eisers sprake van een "individual and excessive burden". Voor zover eisers bekend is, zijn er geen bedrijven die in een vergelijkbare situatie verkeren en het bedrijf van eisers wordt buitensporig zwaar getroffen.
Voorts spelen de door de overheid gewekte verwachtingen een rol. De instandhouding van het stelsel van varkensrechten na 1 januari 2005 viel op geen enkele wijze te voorzien. De desbetreffende wetsartikelen voldoen daarom niet aan de door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens gestelde eis van "lawfulness", die mede inhoudt dat nationale regelgeving "sufficiently accessible, precise and foreseeable" moet zijn. Daarnaast dragen de gewekte verwachtingen, en het ontbreken van een overgangsregeling, bij tot de conclusie dat er in dit geval geen sprake is van een "fair balance".
Eisers leggen niet alleen een schending van artikel 1 EP aan hun vorderingen ten grondslag, maar ook het niet nakomen van de uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke toezegging van de wetgever dat het stelsel van varkensrechten op 1 januari 2005 zou expireren en daarna op 1 januari 2007. Dit levert jegens eisers een onrechtmatige daad op. Eisers hebben daarom recht op volledige schadevergoeding, waarvan de omvang zal moeten worden bepaald in een schadestaatprocedure.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. Voor zover eisers zich beroepen op toezeggingen van de wetgever in parlementaire stukken, missen hun vorderingen een toereikende grondslag. De uitspraken van de regering waar eisers op doelen, laten zich immers niet lezen als een toezegging aan burgers dat de wet niet zal worden gewijzigd. De regering is ook niet bevoegd de wetgever in formele zin (regering en Staten-Generaal) te binden.
4.2. Ten aanzien van het beroep dat eisers hebben gedaan op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt de rechtbank als volgt.
4.3. De Staat heeft onder meer betoogd dat er geen sprake is van een regulering van de eigendomsrechten van eisers. Een wetswijziging die voorziet in een handhaving van de bestaande situatie (door de instandhouding van het stelsel van varkensrechten) kan in de visie van de Staat niet worden gezien als een regulering van de varkensrechten die eisers bezaten. Evenmin is er volgens de Staat sprake van een regulering van de varkensstallen van eisers, omdat deze nog altijd kunnen worden gebruikt voor het houden van varkens, waarbij de Staat heeft verwezen naar twee arresten van het gerechtshof 's-Gravenhage, van respectievelijk 24 augustus 2006 (rolnummer 04/597, kennelijk niet gepubliceerd) en 21 december 2006 (LJN AZ5772).
4.4. Het verweer van de Staat is gegrond. Door de wetswijzigingen waarmee de afschaffing van het stelsel van varkensrechten werd uitgesteld, werden eisers immers niet beperkt in de op dat moment bestaande gebruiksmogelijkheden van hun varkensbedrijf in [locatie 1]. Een teleurstelling in verwachtingen omtrent toekomstige gebruiksmogelijkheden vormt geen regulering van eigendom in de zin van artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol bij het EVRM. Weliswaar hield de invoering in 1998 van het stelsel van varkensrechten in dat de eigendom van de betrokken varkenshouders werd gereguleerd, maar dit wil niet zeggen dat het na 31 december 2004 handhaven van de ingevoerde beperking van de gebruiksmogelijkheden van hun bedrijven opnieuw als regulering van eigendom is aan te merken.
4.5. Het voorgaande betekent dat de vorderingen moeten worden afgewezen. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten worden veroordeeld.
5. De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt eisers in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 251,-- aan verschotten, € 904,-- aan salaris van de advocaat en € 131,-- aan nakosten zonder betekening van dit vonnis of € 199,-- aan nakosten met betekening van dit vonnis, een en ander te vermeerderen met de wettelijke rente ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis;
- verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. P.A. Koppen en in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2009.