Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
derde afdeling, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/4441 AW
UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiser], wonende te [plaats], eiseres,
en
het College van dijkgraaf en hoogheemraden van Delfland, verweerder.
I. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 24 januari 2007 is eiseres met ingang van 1 februari 2007 door verweerder aangesteld in de functie van bedrijfskundige bij de sector Facilitaire Zaken, op basis van een tijdelijke aanstelling voor de duur van 12 maanden.
Bij besluit van 29 januari 2008 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld te hebben besloten de tijdelijke aanstelling van eiseres met ingang van 1 februari 2008 niet om te zetten in een vaste aanstelling en het dienstverband niet te verlengen, omdat er sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk die aan een verlenging in de weg staat.
Bij besluit van 30 januari 2008 heeft verweerder aan eiseres mededeling gedaan van de ongewijzigde vaststelling van de op 13 december 2007 over haar functioneren opgemaakte beoordeling.
Bij brieven van 7 februari 2008 heeft eiseres tegen deze beide besluiten bij verweerder bezwaar gemaakt. Bij brief van 13 maart 2008 zijn de gronden van de bezwaren aangevuld.
De Bezwaarschriftencommissie Awb Delfland (de commissie) heeft eiseres op 3 april 2008 tijdens een hoorzitting in aanwezigheid van verweerder op haar bezwaren gehoord.
De commissie heeft op 26 mei 2008 aan verweerder advies uitgebracht.
Bij besluit van 2 juni 2008 heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie van 26 mei 2008, de bewaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit heeft eiseres bij brief van 17 juni 2008 bij de rechtbank beroep ingesteld. Bij brief van 15 juli 2008 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift, gedateerd 29 oktober 2008.
Het beroep is op 26 februari 2009 ter zitting behandeld.
Eiseres is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. [A] als haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B.J. Zippelius, advocaat te Den Bosch en [B], hoofd P&O a.i.
II. Motivering
1. De rechtbank staat in dit beroep voor de vraag of het bestreden besluit, gelet op de daartegen aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
2. Eiseres heeft, kort weergegeven, aangevoerd dat zij na haar indiensttreding bij verweerder onvoldoende is ingewerkt, dat zij niet in een veilige werkomgeving heeft kunnen werken, omdat zij door haar kamergenoot werd gekleineerd met discriminerende opmerkingen, dat haar direct leidinggevenden [C] en later [D] onvoldoende hebben gedaan om haar een goed functioneren mogelijk te maken en dat zij ten opzichte van haar vorige werkgever, het ministerie van Verkeer en Waterstaat, bij Delfland in een kleinere organisatie en met een ander budgetteringssysteem (het baten-lastenstelsel), waarmee zij niet bekend was, en onder andere werkomstandigheden moest werken.
Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder na de gebleken aanvangsproblemen veel te snel heeft gekoerst op haar vertrek uit de organisatie. Tijdens haar ziekte, toen zij weer 50% arbeidsgeschikt was verklaard, maar nog niet mobiel was, heeft de werkgever geen autovervoer naar het werk geregeld, waardoor haar ziekteperiode onnodig lang heeft geduurd.
Eiseres betwist de juistheid van de over haar functioneren opgemaakte beoordeling. Zij heeft daartegen schriftelijke bedenkingen ingebracht.
Eiseres acht het tenslotte onjuist dat verweerder van haar heeft verlangd dat zij vertrouwen zou uitspreken in de werkgever als voorwaarde voor de voorgestelde aansluitende tijdelijke aanstelling voor zes maanden. Zij maakt alsnog aanspraak op een vaste aanstelling.
3. Verweerder heeft, kort weergegeven, aangevoerd dat hij bij het inwerken van nieuwe medewerkers uitgaat van het principe "training-on-the-job". Hij is van mening dat eiseres door de andere bedrijfskundigen aan de hand van concrete dossiers voldoende is ingewerkt en wegwijs gemaakt, terwijl verder van een medewerker op het niveau van eiseres mag worden verwacht dat deze zich op een redelijke termijn in een nieuwe werksituatie kan inwerken. Eiseres bleek behoefte te hebben aan een gestructureerde werkomgeving met heldere kaders en duidelijke procesomschrijvingen. Vooral de heer [D] heeft zich intensief met de problemen rond het functioneren van eiseres beziggehouden. Er zijn met eiseres tal van gesprekken gevoerd. Zij en haar kamergenoot zijn naar aanleiding van de problemen in de samenwerking afzonderlijk gehuisvest. Een terugkerend probleem vormde de gebrekkige wijze van communiceren van eiseres met anderen binnen de organisatie. Daardoor ontstonden met een aantal medewerkers onduidelijkheden en wrijvingen. Tijdens de gevoerde gesprekken gaf eiseres zelf aan een baan buiten Delfland te zullen accepteren, als zich daartoe een goede mogelijkheid zou voordoen. Daarom is met instemming van eiseres een outplacementtraject opgestart, dat echter door de haar ziekmelding niet goed van de grond is gekomen.
Bij het opstellen van de beoordeling kwam vast te staan dat eiseres niet aan redelijkerwijs aan haar functioneren te stellen eisen voldeed. In ieder geval was er geen grond voor een vaste aanstelling. Aangezien eiseres in de beoordelingsperiode geruime tijd ziek was geweest, heeft verweerder haar de kans willen geven om zich alsnog te bewijzen. Er is daarom aan haar voorgesteld verder te gaan op basis van een tijdelijke aanstelling voor zes maanden. Van eiseres werd verlangd dat zij vertrouwen zou uitspreken in die aanpak van de werkgever. Doordat eiseres zich afsloot voor direct overleg over die uitweg en wenste dat alle contacten via haar raadsman zouden verlopen, werd een vertrouwensbreuk vastgesteld en viel die optie uiteindelijk af.
4. Artikel 2.1.5 van de Sectorale arbeidsvoorwaardenregeling waterschappen (SAW), thans artikel 2.1.4 SAW, luidt als volgt:
1. Aanstelling geschiedt vast of tijdelijk.
2. (...)
3. In afwijking van het tweede lid geldt bij een tijdelijke aanstelling die is aangegaan voor vervulling van de betrekking bij wijze van proef een termijn van ten hoogste 12 maanden, welke termijn bij uitzondering met ten hoogste 12 maanden kan worden verlengd.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1 De aan eiseres verleende aanstelling in tijdelijke dienst is een proeftijdaanstelling. Eiseres is ingeschaald op het maximum van salarisschaal 10 van de SAW. Het lag in de bedoeling dat zij bij goed functioneren, blijkend uit een positieve beoordeling, na een jaar in vaste dienst zou worden aangesteld. Daarbij zou ook inschaling in de formatieve schaal 11 aan de orde zijn gekomen.
Ter zitting is het de rechtbank duidelijk geworden dat eiseres als bedrijfskundige bij Delfland een wezenlijk andere functie te vervullen kreeg in vergelijking met haar functie bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Delfland is een relatief kleine organisatie, waarin zes of zeven bedrijfskundigen werken. Zij ressorteren onder de sector Facilitaire Zaken, maar oefenen een zelfstandige adviesfunctie uit op het gebied van financiële bedrijfsvoe-ring, planning & control en administratieve organisatie. Aan elk van de bedrijfskundigen zijn enkele dienstonderdelen als klanten toebedeeld. Met die klanten (budgethouders) moet een bestendige goede relatie worden opgebouwd, waarbij aan communicatieve vaardigheden hoge eisen worden gesteld. Verder moeten de klanten worden bediend met kwalitatief goede adviezen, die op maat zijn gesneden.
Een probleem voor eiseres was dat zij als bedrijfskundige voorheen bij de rijksoverheid een meer registratief gerichte functie vervulde, terwijl zij bij Delfland als intern adviseur moest opereren. Bovendien was zij gewend te werken in het destijds bij de rijksoverheid gebruikelijke kasstelsel, terwijl Delfland het baten-lastenstelsel hanteert.
Op basis van de gedingstukken staat voor de rechtbank in voldoende mate vast dat eiseres die "dubbele sprong" niet met succes heeft kunnen maken.
5.2 Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) kan een tijdelijke aanstelling ook tussentijds worden beëindigd op elke redelijke grond, tenzij ontslagverlening in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel (onder meer: CRvB 26 juni 2008, LJN: BD6274). Voor een proeftijdaanstelling wordt in de regel als criterium gehanteerd dat tussentijds ontslag kan worden verleend, indien de ambtenaar niet heeft voldaan aan eisen die redelijkerwijs aan het functioneren konden worden gesteld.
Verweerder heeft niet besloten tot een tussentijdse beëindiging van het dienstverband van eiseres, maar tot het van rechtswege laten aflopen van de tijdelijke aanstelling zonder deze te laten volgen door een nieuwe tijdelijke aanstelling of een vaste aanstelling. Het gaat hier dus om een weigering van verweerder om, in aansluiting op de aflopende tijdelijke aanstelling, het dienstverband voort te zetten. In een dergelijke situatie moet, bij de toetsing van verweerders (in bezwaar in stand gelaten) besluit van 29 januari 2008, dezelfde maatstaf worden aangelegd. Beoordeeld moet dan ook worden of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit het dienstverband met eiseres niet voort te zetten.
5.3 In het aanstellingsbesluit van eiseres is vastgelegd dat haar met ingang van 1 februari 2008 een vaste aanstelling zou worden verleend, mits uit een positieve beoordeling zou blijken van goede en volledige functieuitoefening. Vast staat dat een dergelijke positieve beoordeling niet beschikbaar is. Het gegeven dat ten tijde van de beslissing om het dienstverband van eiseres niet voort te zetten een vastgestelde beoordeling voorlag, waartegen eiseres wellicht bezwaar zou maken, doet aan die vaststelling niet af. De beoor- deling van eiseres bevatte als totaaloordeel voor kwaliteit een A (functioneren schoot duidelijk tekort) en voor kwantiteit een B (functioneren voldeed niet geheel aan de eisen). Met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden verwacht dat zelfs een bijstelling van de beoordeling in positieve zin in het kader van de bezwaarprocedure niet zou kunnen leiden tot een zodanig ander beeld van het functioneren van eiseres dat zij alsnog aan de gestelde voorwaarde voor een vaste aanstelling zou kunnen voldoen. Eiseres kon daarom geen aanspraak maken op een vaste aanstelling in aansluiting op het aflopen van haar proeftijdaanstelling. De aanspraak van eiseres op een vaste aanstelling (aanvullend beroepschrift van 15 juli 2008) is niet onderbouwd en wordt daarom door de rechtbank verworpen.
5.4 Ten aanzien van de voortzetting van het dienstverband van eiseres stelt de rechtbank vast dat op verweerder geen verplichting rustte tot het verlenen van een aansluitende tijdelijke aanstelling. Verweerder had, uitgaande van zijn opvatting dat eiseres niet had voldaan aan de voorwaarde voor een vaste aanstelling, kunnen besluiten de tijdelijke aanstelling te laten aflopen zonder het aanbieden van een aansluitend tijdelijk dienstverband. Verweerder heeft evenwel toch een aansluitend dienstverband voor zes maanden aangeboden, mede omdat de beoordelingsperiode door de langdurige ziekte van eiseres aanmerkelijk was bekort. Hij heeft eiseres een handreiking willen bieden om haar alsnog in de gelegenheid te stellen zich in haar functie te bewijzen. In januari 2008 is daartoe door enkele personeelsfunctionarissen contact gezocht met eiseres over deze variant, waarbij haar als voorwaarde is gesteld dat zij vertrouwen zou uitspreken in deze aanpak van verweerder. Eiseres heeft zich vervolgens aan direct overleg over deze uitweg onttrokken en heeft verwezen naar haar raadsman. Daarop heeft verweerder het bestaan van een vertrouwensbreuk vastgesteld en heeft hij van een aansluitende tijdelijke aanstelling afgezien.
De rechtbank is van oordeel dat de geschetste benadering van verweerder getuigt van zorgvuldig personeelsbeleid en dat de wens van verweerder dat eiseres vertrouwen zou uitspreken in het aansluitende traject, waarin zij opnieuw op haar functioneren zou worden beoordeeld, reëel was. Zonder de inzet van eiseres was deze oplossing immers op voorhand tot mislukking gedoemd. Eiseres heeft het voorstel van verweerder om haar moverende redenen in rechtspositioneel vaarwater gebracht door zich voor direct overleg af te sluiten en verweerder naar haar raadsman te verwijzen. Ter zitting is bovendien gebleken dat verweerder bij zijn voorstel geen relatie heeft gelegd met de bezwaren van eiseres tegen haar beoordeling. Het is zuiver aan de opstelling van eiseres zelf te wijten dat verweerder zijn aanvankelijke aanbod heeft ingetrokken.
5.5 Op grond van de voorgaande overwegingen ten aanzien van de varianten voor een voortzetting van het dienstverband van eiseres moet het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen de handhaving in bezwaar van verweerders besluit van 29 januari 2008, ongegrond worden verklaard.
6. Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of het bestreden besluit, voor zover daarbij is gehandhaafd (de mededeling van) het besluit tot ongewijzigde vaststelling van de beoordeling (op 28 december 2007), in rechte stand kan houden.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijft de rechterlijke toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de beantwoording van de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. In geval van negatieve oordelen geldt het uitgangspunt dat het betrokken bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elke adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de evenbedoelde toetsing kunnen doorstaan.
6.1 De rechtbank stelt allereerst vast dat noch in bezwaar, noch in beroep gerichte punten van kritiek op (onderdelen van) de vastgestelde beoordeling kenbaar zijn gemaakt. Weliswaar heeft eiseres in een ongedateerde notitie haar bedenkingen tegen de concept- beoordeling van 13 december 2007 aan verweerder kenbaar gemaakt, maar in bezwaar en beroep is niet naar dat stuk verwezen.
In de door eiseres opgestelde bedenkingen bij haar beoordeling heeft zij erkend dat zij ten aanzien van het kennisaspect steken heeft laten vallen. Zij wijt dit echter aan de hoge werkdruk, het onvoldoende ingewerkt zijn, tegenwerking van haar leidinggevende, onvoldoende communicatie en dergelijke. Verder heeft eiseres aangevoerd dat zij het gevoel heeft goed te hebben gefunctioneerd, dat haar klanten tevreden zijn over haar werk en dat zij in de samenwerking met anderen geen problemen ondervindt. Verder heeft zij de juistheid van een aantal onderdelen van de beoordeling ontkend, geweten aan omstandigheden buiten haar schuld of afgedaan als incidenten, waarop teveel de nadruk was gelegd.
6.2 Uit het verslag van het op 28 december 2007 gevoerde gesprek met de secretaris-directeur a.i. [E] over de beoordeling blijkt dat eiseres aldaar heeft verwezen naar haar schriftelijke bedenkingen en dat zij daarop eerst na uitdrukkelijke uitnodiging een nadere mondelinge toelichting heeft gegeven. Daarin heeft zij aangegeven dat zij binnen de organisatie niet goed is ingewerkt, is tegengewerkt, dat er wordt gemeten met twee maten en dat zij het slachtoffer is geworden van racistische uitlatingen van haar collega. Door het ontbreken van kaders en beleidslijnen op financieel gebied heeft zij haar werkzaamheden niet goed kunnen uitvoeren. Eiseres meende goed te functioneren, hoewel zij niet weet wat er nu precies van haar wordt verwacht en dat zij geen klachten over haar functioneren heeft gekregen. De met haar gevoerde gesprekken hadden volgens eiseres geen betrekking op haar wijze van functioneren, maar op hetgeen zij nodig achtte om te kunnen functioneren.
Verder is tijdens het evengenoemde gesprek uitvoerig stilgestaan bij een aantal brieven die eiseres zei aan haar werkgever te hebben gericht, waarin zij aandacht vroeg voor de problemen die zij in haar functie ondervond en voor de discriminatie door een collega, waarvan zij het slachtoffer was. Van deze brieven was er slechts één bij verweerder bekend. Door dit laatste aspect niet gescheiden te houden van de bespreking van de voorliggende beoordeling, ten einde over de vaststelling daarvan door het diensthoofd een goed voorbereide beslissing te kunnen nemen, heeft verweerder de focus van het gesprek onnodig op aspecten buiten de beoordeling gericht. Niettemin is de rechtbank van oordeel dat eiseres zowel schriftelijk als mondeling in voldoende mate in de gelegenheid is gesteld haar bedenkingen tegen de beoordeling naar voren te brengen en zij stelt vast dat eiseres daarvan ook gebruik heeft gemaakt. De procedure ter vaststelling van de beoordeling is aldus correct afgewikkeld.
6.3 Gelet op het feit dat eiseres tegen de beoordeling geen expliciete beroepsgronden heeft aangevoerd noch heeft verwezen naar haar eerder ingediende bedenkingen, is de rechtbank van oordeel dat zij geen taak heeft in het ambtshalve beoordelen van de vastgestelde beoordeling in het door de CRvB aangegeven toetsingskader. Zij meent te kunnen volstaan met de vaststelling dat eiseres bij herhaling op haar functioneren is aangesproken, dat in de beoordeling in voldoende mate voorbeelden van tekortkomingen zijn opgenomen en dat eiseres ter verklaring daarvan steeds aanvoert dat zij onvoldoende bekend is met de functie-eisen en algemene financiële kaders en richtlijnen en dat zij onvoldoende is ingewerkt, tegengewerkt en gediscrimineerd. Hoewel het achteraf bezien, gelet op de "dubbele sprong" die eiseres moest maken, wenselijk was geweest dat zij onder strakkere begeleiding was ingewerkt, de verwijten van eiseres aan de organisatie van verweerder kunnen geen afdoende verklaring vormen voor het sterk onvoldoende beeld dat uit de vastgestelde beoordeling naar voren komt.
Binnen de zeer beperkte toetsing van de beoordeling waarvoor de rechtbank zich in dit beroep gesteld zag is de rechtbank niet tot het oordeel gekomen dat de ongewijzigde vaststelling van de beoordeling geen stand kan houden, omdat verweerder blijkens de beoordeling en de overige processtukken in voldoende mate onderbouwing heeft geleverd voor de negatieve onderdelen en het negatieve totaaloordeel over het functioneren van eiseres.
6.4 Het beroep, voor zover gericht tegen het handhaven van het besluit tot ongewijzigde vaststelling van de beoordeling, moet daarom ongegrond worden verklaard.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.W.H.B. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier
mr. J.A. Leijten en uitgesproken in het openbaar op 6 april 2009.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.