Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
meervoudige kamer vreemdelingenzaken
Uitspraak
artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
reg. nrs.: AWB 07/47631 en 07/47633
V-nr: [V nummer]
inzake:
indiener [naam], geboren [geboortedatum] in 1987, van Angolese nationaliteit,
gemachtigde: mr. M. Terpstra, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: drs. F. Mountassir, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
I. PROCESVERLOOP
1. Op 3 maart 2002 heeft eiser een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bij besluit van 12 maart 2003 is deze aanvraag afgewezen en is eiser met ingang van 3 maart 2002 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ (verder: amv), geldig tot 3 maart 2003. Nadien is de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning verlengd tot 3 maart 2004.
2. Op 7 januari 2004 heeft eiser een aanvraag ingediend om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning. Deze aanvraag is bij besluit van 20 april 2004 afgewezen. Bij brief van 29 maart 2006 is dit besluit van 20 april 2004 ingetrokken. Bij besluit van 6 juli 2006 is de aanvraag van 7 januari 2004 opnieuw afgewezen. Bij bezwaarschrift van 1 augustus 2006 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 22 december 2006 ongegrond verklaard. Bij brief van 31 augustus 2007 is dit besluit op bezwaar van 22 december 2006 ingetrokken. Bij besluit van 23 november 2007 is het bezwaar van eiser opnieuw ongegrond verklaard.
3. Bij beroepschrift van 20 december 2007 heeft eiser tegen dit besluit op bezwaar van 23 november 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank.
4. Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 12 augustus 2008. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Bij brief van 15 augustus 2008 heeft de rechtbank verweerder een aantal specifieke vragen omtrent het ter zitting ingenomen standpunt gesteld. Bij brief van 26 augustus 2008 heeft verweerder deze vragen beantwoord en bij brief van 5 september 2008 heeft eiser hierop gereageerd.
5. Verweerder en eiser hebben bij brieven van respectievelijk 26 augustus 2008 en 11 december 2008 toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
II. OVERWEGINGEN
Ten aanzien van het beroep
1. In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
Wettelijk kader
2.1 Artikel 14, eerste lid, van de Vw 2000 luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
‘Onze Minister is bevoegd:
b. de aanvraag tot het verlengen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
c. een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te wijzigen, hetzij op aanvraag van de houder van de vergunning hetzij ambtshalve wegens veranderde omstandigheden;
e. ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen.’
2.2 Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan.
2.3 Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, slechts ambtshalve worden verleend onder een beperking verband houdende met: a. verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken; b. verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling.
2.4 Ingevolge artikel 3.6, tweede lid, van het Vb 2000 kunnen bij ministeriële regeling andere beperkingen dan genoemd in het eerste lid worden aangewezen waaronder de verblijfsvergunning ambtshalve kan worden verleend.
2.5 Ingevolge artikel 3.100 van het Vb 2000 dient de vreemdeling, indien hij hangende de besluitvorming op een eerdere aanvraag wijziging van het verblijfsdoel wenst, een nieuwe aanvraag in.
2.6 Beleidsonderdeel B2/10.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000) vermeldt het volgende.
‘Artikel 14, eerste lid, onder c, Vw geeft de bevoegdheid om op aanvraag van de houder of ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te wijzigen. Deze bevoegdheid zal worden gebruikt in alle gevallen waarin de verblijfsbeëindiging van de reguliere verblijfsvergunning in strijd is met artikel 8 EVRM. Als gevolg van de systematiek van de Vw, waarmee een strikte scheiding tussen de verblijfsvergunning regulier en de verblijfsvergunning asiel is beoogd, dient in een asielprocedure, indien verblijf op grond van artikel 8 EVRM wordt beoogd, een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier te worden ingediend. Dit betekent niet dat bij elke reguliere verblijfsbeëindiging ambtshalve zal worden beoordeeld of sprake is van artikel 8 EVRM. Een dergelijke beoordeling vindt slechts plaats in de gevallen waarin expliciet een beroep op dit artikel wordt gedaan, dan wel waar een vreemdeling zelf feiten en omstandigheden naar voren brengt waaruit dit kan worden opgemaakt.’
Het bestreden besluit
3. Aan de afwijzing van de aanvraag is het volgende ten grondslag gelegd. Eiser kon met ingang van 1 januari 2004 tot de datum van zijn meerderjarigheid adequaat worden opgevangen in [naam] een Angolees weeshuis. Gelet hierop is terecht geconcludeerd dat eiser niet langer voldoet aan de beperking waaronder hem een verblijfsvergunning is verleend en is de aanvraag terecht afgewezen. De omstandigheid dat eiser ernstig getraumatiseerd en suïcidaal zou zijn geweest als gevolg van traumatische gebeurtenissen in zijn land van herkomst, is betrokken in de asielprocedure en leidt niet tot een ander oordeel.
De door eiser genoemde bijzondere omstandigheden geven geen aanleiding om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregels af te wijken.
De weigering eiser voortgezet verblijf toe te staan levert geen schending op van het in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) neergelegde recht op respect voor het privéleven, noch van het hierin neergelegde recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven. Weliswaar is er sprake van inmenging in deze rechten, maar deze inmenging is gerechtvaardigd in het belang van het economische welzijn van het land. Afweging van het persoonlijk belang van eiser bij het hier voortzetten van zijn privéleven en het familie- of gezinsleven met zijn echtgenote en haar kind tegenover het algemeen belang, leidt in dit geval tot het oordeel dat in redelijkheid aan het algemeen belang meer gewicht kan worden toegekend.
4. In zijn brief van 26 augustus 2008 (zie onderdeel I.5 hierboven) heeft verweerder het bestreden besluit nader toegelicht. Verweerder heeft daarin het standpunt ingenomen dat in een procedure als deze, die de verlenging van een verblijfsvergunning regulier betreft, ruimte bestaat om te toetsen aan artikel 8 van het EVRM. Dit is vaste uitvoeringspraktijk van verweerder, die inmiddels is neergelegd in WBV 2007/30 (zie beleidsonderdeel B2/10.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000). In het beleid wordt geen onderscheid gemaakt naar het verblijfsdoel waarvoor de vreemdeling om voortzetting van het verblijf verzoekt. Verweerder neemt derhalve meer ruimte om in verlengingsaanvragen aan artikel 8 van het EVRM te toetsen dan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) voorstaat. Indien afwijzing van een aanvraag tot verlenging van de verblijfsvergunning onder de beperking ‘amv’ strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM dan zal verweerder, met gebruikmaking van de hem in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 verleende bevoegdheid, ambtshalve de verblijfsvergunning wijzigen in een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘uitoefenen van gezinsleven’. De vreemdeling wordt in dat geval dus niet in de gelegenheid gesteld om een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier onder die beperking in te dienen, aldus verweerder.
De beroepsgronden
5. Eiser heeft gedurende de procedure naar voren gebracht, dat er geen sprake kan zijn van uitzetting voordat adequate opvang voor de minderjarige is geregeld. Nu reeds op voorhand vaststaat dat opvang voor eiser niet kan worden geregeld, kan het besluit reeds daarom geen stand houden.
De door eiser aangevoerde gebeurtenissen in zijn land van herkomst en het daar ontbreken van een sociaal netwerk, terwijl hij in Nederland wel een sociaal netwerk en een intensief maatschappelijk leven heeft opgebouwd, zijn bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb.
Ten aanzien van artikel 8 van het EVRM wordt het volgende opgemerkt. Eiser heeft gelet op de gebeurtenissen in zijn land van herkomst daar geen privéleven genoten in de zin van dit artikel.
In de belangenafweging is ten onrechte betrokken dat eiser wist dat zijn verblijf in Nederland tijdelijk was en dat hij hiermee rekening had dienen te houden. Nu eiser in beginsel na drie jaar in aanmerking zou komen voor voortgezet verblijf, was het uitgangspunt van terugkeer in zijn geval niet aan de orde.
Er is sprake van een objectieve belemmering het familie- of gezinsleven in Angola uit te oefenen. De zoon van de echtgenote van eiser wordt niet toegelaten tot Angola. Als hij toch naar Angola zou vertrekken is uitgesloten dat de biologische vader van deze zoon een rol in zijn leven kan gaan spelen. De echtgenote van eiser heeft bovendien belang bij voortzetting van haar privéleven en familieleven met haar moeder in Nederland.
6. In zijn reactie van 5 september 2008 (zie onderdeel I.4 hierboven) heeft eiser aangegeven dat hij het standpunt van verweerder dat in dit geval getoetst kan worden aan artikel 8 van het EVRM deelt en dat er dus geen geschil is op dit punt.
Beoordeling van de beroepsgronden
7. Zoals de AbRS meerdere malen heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 22 februari 2006, nr. 200507814/1, JV 2006, 132), dient het bij het nemen van het besluit niet op voorhand onmogelijk te worden geacht dat verweerder kan voldoen aan de verplichting om voor de (minderjarige) vreemdelingen bij feitelijke terugkeer de toegang tot het tehuis of een andere concrete opvangplaats te regelen. De enkele stelling van eiser dat op voorhand vaststaat dat opvang voor hem niet kan worden geregeld kan, vanwege het ontbreken van enige onderbouwing, niet tot het oordeel leiden dat het voor verweerder in dit geval onmogelijk moest worden geacht te voldoen aan de verplichting om voor eiser bij feitelijke terugkeer ten tijde van zijn minderjarigheid de toegang tot het tehuis of een andere concrete opvangplaats te regelen.
8. In hetgeen eiser heeft aangevoerd, wordt voorts geen grond gezien om te oordelen dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het onderhavige geval geen aanleiding bestaat gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid, als neergelegd in artikel 4:84 van de Awb. De stelling van eiser omtrent zijn geringe band met Angola en sterke band met Nederland leidt niet tot het oordeel dat verweerder gehouden was af te wijken van zijn beleid.
9. Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de aan eiser verleende verblijfsvergunning onder de beperking ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’, in rechte standhouden. Het beroep is in zoverre ongegrond.
10. Tussen partijen is voorts in geschil of de weigering eiser verblijf toe te staan een schending oplevert van het recht op eerbiediging van het het privéleven, dan wel het familie- of gezinsleven met de echtgenote van eiser en haar kind, in de zin van artikel 8 van het EVRM.
11. De rechtbank overweegt als volgt. Vaste rechtspraak van de AbRS omtrent de toetsing aan artikel 8 van het EVRM houdt het volgende in. Artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 bepaalt dat aan de verblijfsvergunning regulier een beperking wordt verbonden. De vreemdeling dient bij zijn aanvraag om vergunningverlening het specifieke verblijfsdoel, in verband waarmee hij in Nederland wenst te verblijven, op te geven, opdat onderzocht kan worden of een en zo ja, welke aan de verblijfsvergunning te verbinden beperking van toepassing is. Aldus komt vast te staan aan welke vereisten voor vergunningverlening moet worden voldaan. De beoordeling of gezins- of familiebanden tot verlening van een verblijfsvergunning kunnen leiden zal in dit stelsel dan ook plaatsvinden naar aanleiding van een aanvraag tot verblijf voor dat doel. In dat kader kan ook beoordeeld worden of, indien aan de vereisten voor verlening van een vergunning voor dat doel niet wordt voldaan, artikel 8 van het EVRM niettemin tot vergunningverlening noopt. Aldus is de bescherming die deze verdragsbepaling beoogt te bieden gewaarborgd. Uit deze rechtspraak blijkt niet dat in dit verband een onderscheid dient te worden gemaakt tussen aanvragen die een eerste toelating betreffen en aanvragen die strekken tot verlenging van bestaande verblijfsvergunningen. In beide gevallen geldt dat indien geen (verlening of verlenging van een) verblijfsvergunning is gevraagd in verband met verblijf bij één of meer als gezinslid aan te merken personen, de afwijzing reeds daarom geen strijd met artikel 8 van het EVRM oplevert.
12. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus dat artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 de grondslag biedt om ambtshalve de beperking van de aan eiser verleende verblijfsvergunning te wijzigen in ‘uitoefenen van gezinsleven’ onder gelijktijdige verlenging van de geldigheidsduur van de verleende verblijfsvergunning. Nu verweerder in paragraaf B2/10.3 van de Vc 2000 aan die bevoegdheid invulling heeft gegeven, was hij gehouden in het onderhavige geval, niettegenstaande de hiervoor bedoelde rechtspraak, te onderzoeken of afwijzing van de onderhavige aanvraag leidt tot schending van artikel 8 van het EVRM.
13. Artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 geeft de bevoegdheid om hetzij op aanvraag hetzij ambtshalve wegens veranderde omstandigheden een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te wijzigen. In de wetsgeschiedenis van dit artikel (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 26 732, nr. 3, p. 24) staat het volgende.
‘Ingevolge het eerste lid, onder c is de minister bevoegd een vergunning voor bepaalde tijd te wijzigen. Hieronder wordt verstaan wijziging van de beperking die aan de verblijfsvergunning is verbonden. Wijziging van de vergunning kan, hetzij op aanvraag van de vreemdeling hetzij ambtshalve wegens veranderde omstandigheden. Hoofdregel blijft dat wijziging van de vergunning geschiedt op aanvraag van de vreemdeling. Bij wijze van uitzondering kan de vergunning ambtshalve worden gewijzigd. Met de bevoegdheid om ambtshalve te wijzigen is slechts beoogd de bevoegdheid die ligt besloten in de bewoordingen “hetzij wegens veranderde omstandigheden” van artikel 11, tweede lid, derde volzin, van de huidige wet tot uitdrukking te brengen. Met de bevoegdheid tot ambtshalve wijziging zal terughoudend worden omgegaan.’
14.1 De rechtbank is van oordeel dat artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 niet zo ruim kan worden uitgelegd als verweerder in beleidsonderdeel B2/10.3 heeft gedaan. Hiertoe is het volgende redengevend
14.2 Vooropgesteld moet worden dat als hoofdregel in het vreemdelingenrecht geldt dat een verblijfsvergunning slechts wordt verleend op aanvraag. Er is geen reden om aan te nemen dat deze hoofdregel niet geldt voor de aanvraag die strekt tot verlenging van de geldigheidsduur van een reeds verleende vergunning en/of wijziging van de beperking waaronder die vergunning is verleend.
Deze hoofdregel vindt bevestiging in artikel 3.6 van het Vb 2000, waarin ambtshalve verlening van een verblijfsvergunning slechts mogelijk is gemaakt in de in dat artikel limitatief opgesomde gevallen. De hoofdregel vindt voorts bevestiging in de hiervoor vermelde rechtspraak, waaruit blijkt dat een aanvraag die strekt tot verlening van een verblijfsvergunning onder de ene beperking niet kan leiden tot afgifte van een verblijfsvergunning onder een andere beperking. Zoals hiervoor is aangehaald volgt uit de rechtspraak geen reden hier ten aanzien van verlengingsaanvragen anders over te denken.
14.3 Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt deze hoofdregel niet dat aan artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000, mede in het licht van de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, de door verweerder bepleite uitleg wordt gegeven. Die uitleg komt er immers op neer dat in alle gevallen waarin om verlenging van een verleende verblijfsvergunning wordt gevraagd en een beroep wordt gedaan op artikel 8 van het EVRM, ongeacht het verblijfsdoel waarvoor verblijf is verzocht, tevens moet worden onderzocht of vanwege een ander verblijfsdoel, dat samenhangt met gezins- of familieleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, een verblijfsvergunning kan worden verleend. Evenmin kan als juist worden aanvaard de kennelijk aan het beleidsonderdeel ten grondslag liggende opvatting dat onder “veranderde omstandigheid” als bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 moet worden aangemerkt het feit dat de vreemdeling op enig moment in de procedure aanvoert dat artikel 8 van het EVRM zich tegen afwijzing van de verlengingsaanvraag verzet. De rechtbank wijst nogmaals op de reeds vermelde hoofdregel dat een verblijfsvergunning slechts op aanvraag wordt verleend. Verder is in dit verband van belang dat in artikel 3.100 van het Vb 2000 is bepaald dat indien de vreemdeling hangende de besluitvorming op een verlenings- of verlengingsaanvraag wijziging van het verblijfsdoel wenst, hij een nieuwe aanvraag moet indienen.
14.4 Concluderend oordeelt de rechtbank dat het wettelijke stelsel zich om deze redenen verzet tegen de in het beleidsonderdeel B2/10.3 bepleite uitleg van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000. Het beleidsonderdeel is in zoverre dan ook niet verbindend.
15. Het voorgaande brengt mee dat de afwijzing van de onderhavige aanvraag om verlenging van de amv-vergunning geen strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM.
16. Gelet op het vorengaande wordt het beroep ongegrond verklaard.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
17. Aan de orde is de vraag of er aanleiding bestaat de gevraagde voorziening te treffen. Een dergelijke voorziening kan op grond van artikel 8:81 van de Awb worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
18. De gevraagde voorziening strekt er toe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op het beroep. In het onderhavige geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening, gelet op het feit dat de rechtbank heden op het beroep heeft beslist.
Ten aanzien van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
19. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel één van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
III. BESLISSING
De rechtbank,
in de zaak geregistreerd onder nummer AWB 07/47631:
- verklaart het beroep ongegrond.
De voorzieningenrechter,
in de zaak geregistreerd onder nummer AWB 07/47633:
- wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan op 31 oktober 2008 door mr. L. van Es, voorzitter, en mrs. C.W.M. Giesen en H.J. Fehmers, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E.T.P. Scheers, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2009.
De griffier De voorzitter is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
Deze uitspraak is getekend door de oudste rechter mr. Giesen.
Afschrift verzonden op:
Conc: ESC
Coll: SH
D: B
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.