Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
derde afdeling, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/1822 MAW en AWB 08/1823 MAW
UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In het geding tussen
[eiser 1], domicilie kiezend ten kantore van zijn raadsman, en
[eiser 2], wonende te [plaats] (Nederlandse Antillen),
en
de Staatssecretaris van Defensie, verweerder.
I. Ontstaan en loop van het geding
Aan eisers, beiden marinier der eerste klasse algemeen kort verband bij de Koninklijke Marine, is de functie van chauffeur op Curaçao (Nederlandse Antillen) toegewezen met ingang van 1 juli 2005 (eiser 1) onderscheidenlijk 23 mei 2005 (eiser 2). Op verzoek van eisers is hun plaatsing enkele malen verlengd tot uiteindelijk 23 juni 2008 (eiser 1) en 29 december 2008 (eiser 2).
Op 19 juni 2007 (eiser 2) onderscheidenlijk 20 juni 2007 (eiser 1) hebben eisers verweerder verzocht in aanmerking te komen voor alle regelingen als bedoeld in artikel 1, onder a. van de Regeling goedkeuring verblijf gezinsleden van militairen buiten Nederland.
Bij afzonderlijke besluiten van 23 augustus 2007 heeft verweerder die verzoeken afgewezen.
Tegen die besluiten hebben eisers bij verweerder bezwaar gemaakt. De gemachtigde van eisers is namens verweerder op 13 november 2007 op hun bezwaar gehoord.
Bij afzonderlijke besluiten van 14 februari 2008 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Tegen die besluiten hebben eisers op 12 maart 2008 bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op beide zaken betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift, gedateerd 24 april 2008.
De rechtbank heeft beide beroepen gevoegd behandeld ter zitting op 30 september 2008.
Eiser [eiser 1] is in persoon verschenen, bijgestaan door [A] als zijn gemachtigde.
Eiser [eiser 2] is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde [A].
Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde mr. [B].
II. Motivering
1. De rechtbank staat in deze beroepen voor de vraag of de bestreden besluiten, gelet op de daartegen ingebrachte beroepsgronden, in rechte stand kunnen houden.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eisers zijn beiden als marinier der eerste klasse algemeen kort verband bij de Koninklijke Marine geplaatst als chauffeur op de Nederlandse Antillen. Het betrof voor beiden een kortdurende plaatsing voor aanvankelijk (ongeveer) een jaar. Op hun verzoek is hun plaatsing enkele malen verlengd, zodat zij beiden uiteindelijk langer dan twee jaren aaneengesloten op de Nederlandse Antillen hebben verbleven.
Om die reden en omdat bij latere functietoewijzingen chauffeurs direct voor drie jaren (met recht op alle emolumenten) op de Nederlandse Antillen zijn geplaatst, hebben eisers verweerder verzocht in aanmerking te komen voor alle emolumenten als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Regeling verblijf van gezinsleden van militairen buiten Nederland (verder: de Regeling). Concreet hield dit in dat eisers in aanmerking wilden komen voor vergoeding van de emolumenten, opgenomen in het Verplaatsingskostenbesluit militairen (Stb. 1991, 412, sedertdien gewijzigd) (verder: VKBM).
3. Eisers hebben betoogd, dat, nu hun totale verblijfsduur en die van hun gezin op Curaçao langer is dan twee jaren, het beginsel van rechtsgelijkheid meebrengt dat ook zij voor de verzochte emolumenten in aanmerking dienen te komen.
Eisers stellen zich verder op het standpunt dat zij vanaf het moment van het bestaan hebben van het gezinsverband op de Nederlandse Antillen gedurende twee jaren aanspraak hebben op alle emolumenten. Verweerder acht ten onrechte maatgevend de beoordeling of op het meetmoment (bij de verlenging van de plaatsing) de resterende plaatsing en het gezinsverband op de Nederlandse Antillen nog tenminste 24 maanden zullen bestaan.
Eisers achten het verder niet juist dat verweerder, door de tijdsduur van de verlengingen korter te houden dan 24 maanden, militairen tot in lengte van dagen kan blijven uitzenden zonder dat de betrokkenen aanspraak hebben op de vergoedingen als bedoeld in artikel 1 van Pro de Regeling.
Voorts hebben eisers aangevoerd dat zij bij de indiening van hun verzoeken om verlenging van hun plaatsing op de Nederlandse Antillen door P&O-functionarissen zijn verplicht in hun verzoek de zinsnede op te nemen dat zij afstand deden van alle emolumenten op straffe van afwijzing van het verzoek.
Tenslotte hebben eisers aangevoerd dat de hardheidsclausules van artikel 28 van Pro het Verplaatsingskostenbesluit en van artikel 5, aanhef en onder b. van de Regeling door verweerder niet zijn gehanteerd op grond van een onjuiste belangenafweging tussen organisatiebelang en persoonlijk belang van eisers. Verweerder heeft ten onrechte geen gewicht toegekend aan het feit dat de verlenging van hun plaatsing ook in het organisatiebelang was, aangezien zij ervaren chauffeurs zijn en er geen aflossers beschikbaar waren.
4. Verweerder is van oordeel dat eisers op goede gronden niet in aanmerking zijn gebracht voor de emolumenten waarop zij aanspraak hebben gemaakt (verder: de emolumenten).
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c., van de regeling bepaalt dat aanspraak op de emolumenten alleen bestaat indien sprake is van een plaatsing voor tenminste twee jaren, terwijl op goede gronden kan worden aangenomen dat het gezinsverband aldaar eveneens tenminste twee jaren zal bestaan. Uit het gebruikte woord "zal" blijkt volgen verweerder dat vooruit wordt gekeken of er tenminste nog twee jaren resteren. Bij een verlenging is het meetmoment het moment van bekendstelling van de verlenging. Daarbij is het niet relevant dat terugkijkend inmiddels twee jaren een gezinsverband buiten Nederland heeft bestaan. Omdat eisers steeds voor periodes van minder dan twee jaren zijn geplaatst dan wel verlengd, is artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c., van de Regeling op hen niet van toepassing. Dat eisers met hun gezin inmiddels wel feitelijk langer dan twee jaren op de Nederlandse Antillen hebben verbleven maakt dat niet anders.
Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt waarom hun geval zo bijzonder is dat er aanleiding bestond de hardheidsclausule van de Regeling toe te passen.
Verweerder is verder van oordeel dat het organisatiebelang wel degelijk is meegewogen bij de bestreden besluiten.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat voorts niet op, omdat het beleid voor uitzending naar de Nederlandse Antillen en Aruba is gewijzigd. Dat gebeurt thans voor de functie van chauffeur voor een periode van drie jaren, waardoor aanspraak op alle emolumenten van de Regeling bestaat. Eisers zijn nog onder het oude beleid uitgezonden.
Verweerder ontkent dat sprake is geweest van enige dwang met betrekking tot het afzien van de aanspraak op alle emolumenten bij de verlenging van de plaatsing van eisers. Dat eisers van hun aanspraak hebben afgezien berust mede op een eigen keuze.
4. In artikel 1, onderdeel a, van de Regeling wordt - voor zover thans van belang - onder "regelingen" verstaan:
1. het Verplaatsingskostenbesluit militairen;
2. (vervallen);
3. Hoofdstuk 2 van het Voorzieningenstelsel buitenland defensiepersoneel;
(...).
In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b. van de Regeling is - voor zover thans van
belang - bepaald dat, indien de tijdsduur van de plaatsing van de militair die is geplaatst buiten Europa is vastgesteld op ten minste een jaar, terwijl op goede gronden kan worden aangenomen dat het gezinsverband aldaar eveneens ten minste een jaar zal bestaan, aan het verblijf van zijn gezinsleden aldaar de goedkeuring wordt verleend als bedoeld in de regelingen, genoemd in artikel 1, onderdeel a, ten 2, 3, 5 en 6, waarbij tevens aanspraak bestaat op een tegemoetkoming in de kosten van vervoer van de gezinsleden en van de bagage met een hoeveelheid van 1m³ voor de echtgenote/levenspartner en een 1/2 m³ voor elk meeverhuizend gezinslid.
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c. van de Regeling bepaalt dat, indien de tijdsduur van de plaatsing van de militair die is geplaatst buiten Europa is vastgesteld op ten minste twee jaar, terwijl op goede gronden kan worden aangenomen dat het gezinsverband aldaar eveneens ten minste twee jaar zal bestaan, aan het verblijf van zijn gezinsleden aldaar de goedkeuring wordt verleend als bedoeld in alle regelingen, genoemd in artikel 1 van Pro de Regeling.
Artikel 5, aanhef en onder b., van de Regeling bepaalt dat verweerder, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, in afwijking van de in de Regeling gestelde regelen ten gunste van de militair kan beslissen.
Artikel 28 van Pro het Verplaatsingskostenbesluit militairen bepaalt dat het bevoegde gezag, voor zover nodig in afwijking van de bij of krachtens dat besluit gestelde regelen, kan beslissen in individuele gevallen, waarin deze regelen naar zijn oordeel niet of niet naar redelijkheid voorzien.
5. De rechtbank overweegt ten aanzien van [eiser 1] als volgt.
5.1 Eiser is geplaatst op de Nederlandse Antillen voor een periode van (ongeveer) een jaar. Op zijn eigen verzoek is zijn plaatsing enkele malen verlengd, steeds voor een periode van (ongeveer) een jaar of korter. Alle besluiten betreffende de plaatsing van eiser en de verlenging daarvan zijn rechtens onaantastbaar geworden doordat eiser daartegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend dan wel dat eiser heeft berust in een eerder genomen besluit op bezwaar. Bij besluit van 21 september 2006 heeft verweerder reeds eerder afwijzend beslist op een soortgelijk bezwaar als thans aan de orde is in het kader van de verlenging van eisers plaatsing tot 23 juni 2007. Tegen verweerders besluit van 25 april 2007, waarbij eiser op grond van zijn bijzondere situatie en met toepassing van artikel 28 van Pro het VKBM een tegemoetkoming in de transportkosten van Curaçao naar Nederland voor maximaal 10 m³ aan inboedel is toegekend, mits eiser binnen één jaar na expiratie van zijn aanstelling naar Nederland verhuist, heeft eiser geen rechtsmiddelen aangewend. Ook dat besluit staat thans in rechte vast. In het licht van dat in rechte vaststaande besluit dient het verzoek van eiser aan verweerder van 20 juni 2007 te worden beschouwd als een verzoek om terug te komen van dat eerdere besluit.
5.2 Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (18 december 2003, LJN: AO0974 en 24 juli 2008, LJN: BD9150) is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen, inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoording en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerste afwijzing handhaaft, kan een terzake ingesteld beroep echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook de oorspronkelijke afwijzing tot uitgangspunt te nemen.
5.3 De rechtbank heeft uit het hoorverslag van 13 november 2007 kunnen opmaken dat verweerder zich bewust is geweest van deze rechtens bestaande situatie, al komt die in de tekst van het bestreden besluit niet tot uiting. Eisers rechtspositie, voor zover die betrekking had op emolumenten, kwam er op neer dat eiser op grond van zijn initiële plaatsing in aanmerking was gebracht voor de emolumenten, bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b., van de Regeling, bij besluit van 27 mei 2005 en aanvullend bij besluit van 25 april 2007 voor de daarin nader omschreven verhuiskosten naar Nederland na expiratie van zijn plaatsing, terwijl eiser blijkens zijn verzoek van 20 juni 2007 aanspraak wenste te maken op de emolumenten, bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c., van de Regeling. Het ging daarbij materieel om uitbreiding van zijn aanspraak met de emolumenten, opgenomen in het VKBM. In het bestreden besluit heeft verweerder geen melding gemaakt van zijn besluit van 25 april 2007, zodat niet duidelijk is of dat besluit mede in beschouwing is genomen, zoals verweerder dat had behoren te doen.
Wat daarvan zij, verweerder was, zoals blijkt uit de aangehaalde jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, bevoegd tot een volledige heroverweging van de oorspronkelijke besluiten van 27 mei 2005 en van 25 april 2007. De rechtbank houdt het ervoor dat verweerder in bezwaar aldus heeft heroverwogen en beslist. Dat brengt mee dat de rechtbank het bestreden besluit zeer terughoudend dient te toetsen en dient uit te gaan van de besluiten van 27 mei 2005 en van 25 april 2007. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit die toetsing kan doorstaan. Daarbij wordt overwogen dat het bestreden besluit in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b. en c. van de Regeling, waaruit blijkt dat bepalend voor de omvang van de aanspraak op emolumenten is de duur van de initiële plaatsing dan wel van de verlenging en van de gezinsband in het buitenland. Eiser heeft dat standpunt op billijkheidsgronden bestreden. Hij acht het niet redelijk dat een militair op basis van steeds kortdurende verlengingen per saldo met zijn gezin langer dan twee jaren in het buitenland verblijft geen aanspraak op alle emolumenten toekomt. De rechtbank is niet tot het oordeel gekomen dat verweerder bij de voorbereiding van de Regeling niet in redelijkheid de duur van de initiële plaatsing dan wel de duur van een verlenging tot uitgangspunt heeft kunnen kiezen voor de bepaling van de omvang van de aanspraak op emolumenten. De overige stellingen van eiser kunnen in de terughoudende toetsing door de rechtbank niet worden betrokken.
5.4 Het beroep van eiser moet daarom ongegrond worden verklaard.
5.5 Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De rechtbank overweegt ten aanzien van [eiser 2] als volgt.
6.1 Eiser is met ingang van 23 mei 2005 geplaatst op Curaçao voor een periode van (ongeveer) een jaar. Op verzoek van eiser is zijn plaatsing enkele malen verlengd, steeds voor een periode van minder dan een jaar. Deze verzoeken zijn vooral ingegeven door persoonlijke omstandigheden van eiser: het kunnen afmaken van het schooljaar door eisers zoon en de wens een dochter van de partner van eiser uit Venezuela te laten overkomen voor verblijf in het gezin van eiser. Alle besluiten betreffende de plaatsing van eiser en de verlenging daarvan zijn rechtens onaantastbaar geworden doordat eiser daartegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend.
6.2 Evenals [eiser 1] maakt [eiser 2] in deze procedure alsnog aanspraak op de emolumenten, opgenomen in het VKBM.
De rechtbank is ten aanzien van het beroep van eiser niet tot het oordeel gekomen dat verweerder bij de voorbereiding van de Regeling niet in redelijkheid de duur van de initiële plaatsing dan wel de duur van een verlenging tot uitgangspunt heeft kunnen kiezen voor de bepaling van de omvang van de aanspraak op emolumenten.
De rechtbank ziet voorts in eisers situatie niet zodanig bijzondere persoonlijke omstandigheden dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om ten aanzien van eiser gebruik te maken van zijn bevoegdheid om, in afwijking van de Regeling, positief op het verzoek van eiser te beslissen. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat de verzoeken van eiser om verlenging van zijn plaatsing vooral zijn ingegeven door zijn persoonlijke omstandigheden. Het gegeven dat het organisatiebelang niet aan de inwilliging van die verzoeken in de weg stond (en daarmee zelfs tot op zekere hoogte parallel liep: eiser was een ervaren chauffeur, er waren geen aflossers beschikbaar) leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
De rechtbank overweegt ten slotte dat het feit dat inmiddels mariniers der eerste klasse wel voor een initiële periode van drie jaren worden geplaatst niet tot een ander oordeel leidt. Deze nieuwe benadering van verweerder berust op een beleidswijziging van na de eerste plaatsing van eiser. Verweerder heeft in deze beleidswijziging geen aanleiding hoeven zien om eerder voor een periode van (ongeveer) een jaar geplaatst personeel met latere verlengingen zoals eiser alsnog in aanmerking te doen komen voor alle emolumenten van het VKBM.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de door eiser gestelde dwang van de zijde van P&O-functionarissen van de Koninklijke Marine bij de indiening van verzoeken om verlenging van een tijdelijke plaatsing het volgende. Uit het intern verzoekenformulier van 19 juni 2007, waarin eiser verzocht om verlenging van zijn uitzendtermijn met zes maanden tot 24 december 2007, blijkt duidelijk dat er, anders dan verweerder heeft gesteld, wel degelijk sprake was van een beleidslijn om verzoeken om verlenging af te wijzen indien bij het verzoek niet tevens werd afgezien van de aanspraak op alle emolumenten. Het hier besproken formulier bevat een dergelijke afstandverklaring van eiser.
De rechtbank acht het rechtens onjuist en onnodig om van indieners van een verzoek om verlenging een expliciete afstandverklaring te eisen. Aan verweerder kan niet het recht worden ontzegd om verzoeken om verlenging voor een periode van tenminste twee jaren, waardoor tevens aanspraak ontstaat op de emolumenten van het VKBM, af te wijzen. Een juiste interpretatie van artikel 3 van Pro de Regeling leidt ertoe, als eerder overwogen, dat bij een verlenging van korter dan twee jaren geen aanspraak als evenbedoeld ontstaat. Het eisen van het doen van afstand van voorzieningen waarop de verzoeker geen aanspraak kan doen gelden is juridisch irrelevant en dus onnodig. Deze overwegingen leiden evenwel niet tot een gegrondverklaring van het beroep.
6.3 Het beroep moet ongegrond worden verklaard.
6.4 Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.W. Sentrop en in het openbaar uitgesproken op 10 november 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. H.G. Egter van Wissekerke.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.