Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/2492
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2008
inzake
[eiser],
geboren op [geboortedatum],
van Algerijnse nationaliteit,
verblijvende te Roermond,
eiser,
gemachtigde mr. L. Louwerse,
tegen
de staatssecretaris van Justitie,
te Den Haag,
verweerder,
gemachtigde mr. G.M.H. Hoogvliet.
Procesverloop
In deze uitspraak wordt waar nodig onder verweerder tevens verstaan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dan wel de minister van Justitie.
Bij mondelinge mededeling van 22 november 2007 heeft verweerder aan eiser kenbaar gemaakt dat hij niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van WBV 2007/11.
Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 18 januari 2008 niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij de behandeling van een in te dienen beroepschrift niet in Nederland mag afwachten.
Eiser heeft op 21 januari 2008 tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld.
Tevens heeft eiser de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen die er toe strekt dat uitzetting van eiser achterwege wordt gelaten totdat uitspraak zal zijn gedaan op het beroep. Het verzoek is geregistreerd onder nummer AWB 08/2493.
De zaak is behandeld op de zitting van 15 april 2008. Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank besloten het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te heropenen en de zaak door te verwijzen naar de meervoudige kamer.
De zaak is hierop gevoegd behandeld met de zaak AWB 08/2995 op de zitting van de meervoudige kamer van 12 juni 2008, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Daarna zijn de zaken weer gesplitst en zal in beide zaken afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank stelt vast dat blijkens de gedingstukken op 22 november 2007 een telefonisch onderhoud heeft plaatsgevonden tussen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en het kantoor van eisers gemachtigde. Tijdens dit onderhoud is onder meer gesproken over de zogeheten “Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud)” (hierna: de Regeling), neergelegd in Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2007/11. Van de zijde van de IND is daarbij aangegeven dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling. Desgewenst kon de desbetreffende “minuut” worden opgevraagd. Eisers gemachtigde heeft vervolgens bij brief van 27 november 2007 de bedoelde minuut opgevraagd. Daarnaast heeft eisers gemachtigde bij brief van dezelfde datum bezwaar gemaakt bij verweerder tegen het op 22 november 2007 “mondeling gegeven besluit” dat eiser niet in aanmerking komt voor verblijf in het kader van de Regeling.
Bij het thans bestreden besluit van 18 januari 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
2. Aan de orde is de vraag of verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3. Verweerder heeft zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat ingevolge de Regeling verweerder ambtshalve beoordeelt of de vreemdeling in aanmerking komt voor verblijf op grond van deze regeling. Verweerder merkt deze ambtshalve beoordeling niet aan als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu er geen sprake is van een aanvraag noch van een op enig rechtsgevolg gericht besluit.
4. Eiser heeft zich – kort samengevat - op het standpunt gesteld dat hij voldoet aan de voorwaarden van de Regeling en daarom in aanmerking dient te komen voor verblijf op grond van die regeling. Tegen de weigering op grond van de Regeling, die een bepaalde, omlijnde en specifieke set van beleidsregels omvat, dienen rechtsmiddelen aangewend te kunnen worden. Eiser vergelijkt dit met de procedures tegen de ambtshalve weigering van een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid. Rechtzoekenden hebben een belang om beoordeeld te kunnen krijgen of een juiste beoordeling heeft plaatsgevonden. Verder wordt het beschikkingsbegrip in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 uitgebreid in die zin dat ook een feitelijke handeling gelijkgesteld wordt met een beschikking, zodat ook hiertegen in bezwaar kan worden opgekomen. Overigens zijn er voorbeelden waarbij verweerder na het maken van bezwaar alsnog tot heroverweging is overgegaan van het in eerste instantie niet doen van een aanbod in het kader van de Regeling. Ten onrechte is het bezwaar van eiser dan ook niet-ontvankelijk verklaard.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Ter uitvoering van de Regeling beoordeelt verweerder ambtshalve of een vreemdeling in aanmerking komt voor verblijf op grond van die regeling. Indien is vastgesteld dat aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, ontvangt de vreemdeling een brief met het aanbod dat hij voor een verblijfsvergunning in aanmerking komt, mits de bijgevoegde fotokaart en ‘‘verklaring intrekking lopende procedures’’ ingevuld en ondertekend worden geretourneerd. Indien daaraan is voldaan, wordt de verblijfspas afgegeven.
Indien een vreemdeling niet aan de genoemde voorwaarden voldoet, wordt hem geen aanbod gedaan. Hij krijgt daarvan niet spontaan bericht. In dit geval wordt het dossier van de vreemdeling aan de Dienst Terugkeer en Vertrek overgedragen dan wel, indien nog een procedure loopt, eerst het verloop van die procedure afgewacht.
7. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder eisers situatie heeft getoetst aan de voorwaarden als genoemd in de Regeling en daarbij heeft geconcludeerd dat eiser niet aan die voorwaarden voldoet en daarom niet in aanmerking komt voor verblijf op grond van de Regeling. De vraag is vervolgens of dit oordeel / deze beslissing aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar en vervolgens beroep openstaat.
8. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
9. Het oordeel / de beslissing van verweerder dat eiser niet in aanmerking komt voor verblijf op grond van de Regeling is niet neergelegd in een brief gericht aan eiser waarin aan hem namens verweerder van dat oordeel / die beslissing officieel mededeling wordt gedaan. Genoemd oordeel / genoemde beslissing kan naar het oordeel van de rechtbank daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
10. De omstandigheid dat verweerder op verzoek van eisers gemachtigde een zogeheten minuut heeft toegezonden, waarin het genoemde oordeel / de genoemde beslissing is vastgelegd, maakt het voorgaande niet anders. De bedoelde minuut is louter een intern ambtelijk stuk dat de resultaten van de toetsing van eisers situatie aan de voorwaarden van de Regeling bevat. De minuut is niet gericht aan eiser en is naar aard en vorm ook anderszins niet bedoeld om enig extern effect te sorteren.
11. Het bezwaar kan evenmin worden aangemerkt als een voortijdig ingediend bezwaar als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, van de Awb. Dit artikellid is bedoeld voor bewaar en beroep tegen besluiten die ten tijde van de indiening van het bezwaar of beroep wel reeds zijn genomen, maar die nog niet schriftelijk bekend zijn gemaakt aan de belanghebbende dan wel voor bezwaar of beroep tegen besluiten die ten tijde van de indiening van het bezwaar of beroep nog niet zijn genomen, maar ten aanzien waarvan de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was. Gelet op de in rechtsoverweging 6 weergegeven uitvoering van de Regeling is er uitdrukkelijk voor gekozen het resultaat van de toetsing aan de voorwaarden van de Regeling in die gevallen waarin die toetsing negatief is uitgevallen, niet neer te leggen in een besluit dat vervolgens aan de betrokken vreemdeling wordt bekendgemaakt. Verweerder is dan ook niet voornemens ten aanzien van eiser alsnog ambtshalve een besluit als hiervoor bedoeld te nemen en dat aan hem bekend te maken. Van een situatie met een reeds genomen maar nog niet bekendgemaakt besluit is derhalve geen sprake, terwijl eiser gelet op het feit dat de Regeling in de Staatscourant is gepubliceerd evenmin redelijkerwijs kon menen dat er ten aanzien van hem een besluit was genomen.
12. Het bezwaar van eiser kan naar het oordeel van de rechtbank voorts niet worden aangemerkt als een bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder, zoals bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. Deze bepaling mist toepassing ten aanzien van een ambtshalve te nemen besluit, voor zover in casu daarvan gesproken zou kunnen worden, aangezien voor het nemen van een zodanig besluit geen termijn is gesteld. Daarnaast ontbreekt een concrete aanvraag tot het verlenen van een verblijfvergunning op grond van de Regeling. De meermalen namens eiser op schrift ingenomen stelling dat hij voor verblijf op grond van de Regeling in aanmerking komt vormt louter een onderdeel van de argumentatie in een andere procedure en kan niet als een aanvraag in de zin van artikel 4:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Hetzelfde geldt voor de brief van 19 oktober 2007, waarin namens eiser om opheldering wordt gevraagd over de stand van zaken met betrekking tot de lopende procedure bij verweerder.
13. Het bezwaar van eiser kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet worden aangemerkt als een bezwaar tegen een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, waarin een dergelijke handeling met een beschikking wordt gelijkgesteld. Deze bepaling is bedoeld voor die situaties waarin onverkorte handhaving van het ‘besluitbegrip’ in de Awb problemen oplevert omdat tegen allerlei beslissingen inzake vreemdelingen geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Ter voorkoming dat voor die situaties de burgerlijke rechter bevoegd zou zijn, is deze bepaling opgenomen. Het gaat daarbij om handelingen als het uitzetten van een vreemdeling uit Nederland, het niet toelaten van een vreemdeling tot het grond gebied van Nederland of de verwijdering van een vreemdeling uit een opvanglocatie. Van een dergelijke handeling is in casu geen sprake. Zoals eerder aangegeven heeft verweerder eisers situatie louter getoetst aan de voorwaarden van de Regeling en is vervolgens tot de conclusie gekomen dat eiser niet aan de voorwaarden voldoet en om die reden niet voor verblijf op grond van de regeling in aanmerking komt. Het betreft hier een interne ambtelijke toetsing, waarvan het resultaat overeenkomstig de bedoeling van de Regeling niet naar buiten is gebracht. Een als zodanig kenbare handeling jegens eiser kan daarin niet worden gezien. Dat wordt niet anders door de op navraag van eiser gedane telefonische mededeling van het resultaat van die toetsing of door de toezending van de betreffende minuut. Voor zover eiser heeft willen bepleiten dat de door verweerder verrichte toetsing en vervolgens getrokken conclusie moeten worden beschouwd als een feitelijke weigering om aan eiser een verblijfsvergunning op grond van de Regeling te verlenen, welke weigering zou moeten worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, volgt de rechtbank eiser hierin niet. Nu het al dan niet verlenen van een verblijfsvergunning een rechtspositionele aangelegenheid betreft, welke voorwerp kan zijn van een aanvraag als bedoeld in artikel 4:2, eerste lid, van de Awb, is voor toepassing van artikel 72, derde lid van de Vw 2000 geen ruimte. Laatstgenoemde bepaling heeft naar het oordeel van de rechtbank een aanvullend karakter en kan niet facultatief worden ingeroepen. Daaraan voegt de rechtbank toe dat de door eiser bepleite visie tot allerlei onduidelijkheden zou leiden zoals het moment waarop de feitelijke weigering rechtskracht krijgt en of dat afhankelijk is van een telefonische mededeling door verweerder. Vervolgens zou het niet (tijdig) aanwenden van rechtsmiddelen tegen de feitelijke weigering (na het bekend worden daarvan) ertoe leiden dat deze weigering onherroepelijk zou worden, waarbij dan weer de vraag is hoe dit zich zou verhouden tot een eventueel nadien ingediende aanvraag ter zake van dezelfde verblijfsvergunning. Deze consequenties verdragen zich niet met het stelsel van de Awb.
14. De aangewezen weg om een vermeend recht op een verblijfsvergunning op grond van de Regeling geldend te maken is het indienen van een daartoe strekkende aanvraag. Verweerder is gehouden om daarop een besluit te nemen. Het argument dat een dergelijke aanvraag bij voorbaat zinloos is (en onnodig belastend) volgt de rechtbank niet. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting meegedeeld dat bij een dergelijke aanvraag leges betaald zullen moeten worden en dat in beginsel het vereiste van het bezit van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) zal worden tegengeworpen evenals dat het geval is bij willekeurig elke andere aanvraag om een verblijfsvergunning. Indien echter de aanvraag wordt onderbouwd met argumenten op grond waarvan de vreemdeling meent dat hij voldoet aan alle gestelde voorwaarden èn onder verwijzing naar het gelijkheidsbeginsel een beroep wordt gedaan op vrijstelling van het mvv-vereiste, dan zal daarop door verweerder een gemotiveerd besluit moeten worden genomen met daarin een beoordeling of de vreemdeling voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Indien, zo is door de gemachtigde van verweerder ter zitting uitdrukkelijk bevestigd, bij die beoordeling mocht blijken dat de vreemdeling voldoet aan de bedoelde voorwaarden zal alsnog vrijstelling worden verleend van het mvv-vereiste en zullen de leges worden terugbetaald. In het andere geval wordt weliswaar het mvv-vereiste gehandhaafd maar dat gebeurt dan op basis van de uitkomst van een voorafgaande inhoudelijke beoordeling.
15. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
16. Het beroep is derhalve ongegrond.
17. Voor een veroordeling van één der partijen in de door de andere partij gemaakte kosten bestaat geen aanleiding.
18. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.B.M. Hent als voorzitter en mr. E.H.M. Druijf en mr. J.R. van Es-de Vries als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. C.R. Jansen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2008.