Uitspraak
Rechtbank ‘s-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 06/2829 AW en 06/4688 AW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
UITSPRAAK IN HET GEDING TUSSEN
[eiser], wonende te [woonplaats],
en
de Directie van de Dienst Wegverkeer (voorheen de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer), verweerder.
I. PROCESVERLOOP
1. Eiser heeft bij brieven van 28 maart 2006 (procedure AWB 06/2829 AW) en 30 mei 2006 (procedure AWB 06/4688 AW) beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder van respectievelijk 20 februari 2006 en 20 april 2006.
2. Verweerder heeft de op beide zaken betrekking hebbende stukken ingezonden en in beide beroepen een verweerschrift ingediend.
3. De openbare behandeling van de bovengenoemde beroepen heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2007. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn raadsman mr. A. Schippers. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. M.E.C.M. Paumen, bijgestaan door mr. H. Pasman, M.E. van Motman en J. Mackor.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank bij haar oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1 Eiser was sinds 1 januari 1983 in dienst bij de Dienst voor het Wegverkeer (hierna: RDW), laatstelijk in de functie van technisch medewerker bij de divisie voertuigtechniek. Uit dien hoofde was eiser werkzaam bij het RDW keuringsstation te [plaats].
1.2 Bij besluit van 14 juni 2001 is eiser disciplinair bestraft met het inhouden van tien uren loon wegens het veelvuldig te laat komen op het werk. Dit besluit staat in rechte vast.
1.3 In de periode van 1 mei 2001 tot 1 juli 2003 heeft verweerder twee formele gesprekken met eiser gevoerd omtrent de tekortkomingen in zijn functioneren. Van deze functioneringsgesprekken is schriftelijk verslag gedaan op 14 mei 2002 en 2 juli 2003.
1.4 Vervolgens heeft verweerder gedurende de periode van 26 november 2003 tot 25 mei 2005 periodiek evaluatiegesprekken met eiser gevoerd waarbij eiser telkenmale is gewezen op de tekortkomingen in zijn functioneren.
1.5 Voorts is eiser bij het inmiddels in rechte vaststaande besluit van 21 april 2004 tijdelijk belast met andere werkzaamheden, omdat hij de steekproefcontroles op het werk van de APK-keurmeesters bij de diverse garagebedrijven niet goed uitvoerde.
1.6 Daarnaast heeft verweerder drie beoordelingen opgemaakt.
1.7 Op 4 februari 2004 heeft verweerder over het tijdvak van 3 februari 2002 tot en met 3 februari 2004 een negatieve beoordeling opgemaakt en nadien vastgesteld. Op 2 februari 2005 heeft verweerder over het tijdvak van 3 februari 2004 tot en met 2 februari 2005 wederom een negatieve beoordeling opgemaakt en nadien vastgesteld. Tegen beide beoordelingen heeft eiser geen rechtsmiddelen aan gewend. Zodoende staan deze beoordelingen in rechte vast.
1.8 Vervolgens heeft verweerder met betrekking tot het functioneren van eiser over het tijdvak van 2 februari 2005 tot en met 6 september 2005 een negatieve beoordeling opgemaakt. Verweerder heeft deze beoordeling op
7 september 2005 vastgesteld. Daarbij is tevens meegedeeld dat eiser voorgedragen zal worden voor ontslag.
1.9 Tegen dit beoordelingsbesluit heeft eiser bij brief van 21 september 2007 bezwaar gemaakt.
1.10 Na daartoe op 16 september 2005 het voornemen geuit te hebben, heeft verweerder bij besluit van 9 november 2005 eiser ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
1.11 Tegen dit ontslagbesluit heeft eiser bij brief van 20 december 2005 bezwaar gemaakt.
1.12 Op 9 december 2005 en 10 februari 2006 is eiser door de Bezwarencommissie personele aangelegenheden (hierna: de Commissie) in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren tegen de onder punt 1.8 en 1.10 genoemde besluiten nader mondeling toe te lichten.
1.13 Bij besluit van 20 februari 2006 (hierna: besluit 1) heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Commissie, het bezwaar van eiser tegen het beoordelingsbesluit ongegrond verklaard en de beoordeling gehandhaafd.
1.14 Bij besluit van 20 april 2006 (hierna: besluit 2) heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie, het bezwaar van eiser tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard en het ontslag gehandhaafd.
2. Bij de beoordeling van de onder 1.8 en 1.10 bedoelde besluiten is de navolgende regelgeving, zoals die luidde ten tijde hier in geding, van belang.
Ten aanzien van de beoordeling
2.1 In artikel 1, eerste lid aanhef en onder a, van de Regeling beoordelingen RDW (hierna: de Regeling) is bepaald dat over de wijze waarop een medewerker zijn functie vervult een beoordeling wordt opgemaakt indien er ten aanzien van de medewerker een rechtspositionele beslissing genomen moet worden waarvan verwacht kan worden dat de medewerker die als negatief zal ervaren met uitzondering van negatieve besluiten ten aanzien van de aanstelling na proeftijd.
2.2 In artikel 2, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat een beoordeling wordt opgemaakt over een tijdvak van ten minste zes maanden en ten hoogste twee jaar.
2.3 In artikel 3, derde lid, van de Regeling is bepaald dat de beoordeling wordt opgemaakt ten aanzien van de kerntaken van de functie van de medewerker en algemene gezichtspunten volgens het formulier in bijlage 1.
Ten aanzien van het ontslag
2.4 Ingevolge artikel 139, eerste lid, aanhef en onder g, van het Rechtspositiereglement RDW (hierna: het Reglement) kan een medewerker worden ontslagen op grond van onbekwaamheid, of ongeschiktheid voor zijn functie, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
De beoordeling (06/2829)
3.1 De rechtbank heeft vastgesteld dat de functie van eiser in twee kerntaken kan worden verdeeld. In de eerste plaats behelst de functie het uitvoeren van steekproefcontroles op het werk van de APK-keurmeesters bij de diverse garagebedrijven (hierna: kerntaak 1 oftewel steken). Aan deze taak wordt 25% van de tijd besteed. In de tweede plaats betreft de functie het keuren van voertuigen op het keuringsstation van de RDW (hierna: kerntaak 2 oftewel keuren). Aan deze taak wordt 75% van de tijd besteed. Bij de uitvoering van deze kerntaken is juiste rapportage van keuringen en registratie van kentekens en chassisnummers essentieel.
3.2 Blijkens de toelichting bij artikel 3, derde lid, van de Regeling gaat het bij de beoordeling om enerzijds de wijze waarop de functie wordt vervuld en anderzijds het gedrag van de medewerker tijdens de uitoefening van de functie. Voor de beoordeling van het eerste punt wordt gekeken naar de kerntaken van de medewerker. Per kerntaak worden criteria vastgesteld, die specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden moeten zijn geformuleerd. Voor de beoordeling van het tweede punt worden door de leidinggevende de gewenste algemene gezichtspunten opgenomen in het beoordelingsformulier.
3.3 Ten aanzien van de wijze waarop eiser zijn functie vervult, heeft verweerder in overeenstemming met de Regeling per kerntaak criteria vastgesteld.
Bij kerntaak 1 zijn in het beoordelingsformulier de volgende criteria opgenomen:
- Afkeurpercentage: tussen 5% en 12,5%, het landelijk gemiddelde is 8,5%;
- Omgang met klanten: afkeur op de juiste wijze overbrengen en administratief correct verwerken.
Bij kerntaak 2 zijn de volgende criteria opgenomen:
- Volledigheid, foutenpercentage bij invoer gegevens in IAK-systeem;
- Technisch en administratief goed product afleveren.
Ten aanzien van de algemene gezichtspunten heeft verweerder geen opsomming van gewenste gezichtspunten opgenomen aan de hand waarvan het functioneren van eiser is beoordeeld, doch ervoor gekozen een aantal zaken met betrekking tot houding en gedrag van eiser nader te belichten.
3.4 Blijkens het eindoordeel van de twee beoordelaars is het functioneren van eiser zowel bij keuren als bij steken technisch en administratief onder de maat, ondanks het maken van afspraken om tot verbetering te komen.
Meer in het bijzonder heeft verweerder ten aanzien van kerntaak 1 overwogen dat de norm voor het minimale percentage afkeuringen, zijnde 5%, niet is gehaald. Eiser heeft 135 steekproeven uitgevoerd over de periode van 1 januari 2005 en 1 september 2005. Hiervan heeft hij bij vier voertuigen gemeld een rapport te hebben opgemaakt vanwege gebreken of afwijkingen. Van deze vier rapporten is één rapport binnengekomen. In dat rapport zijn vier fouten gemaakt, ofschoon de tweede beoordelaar in het begeleidingstraject uitvoerig aandacht heeft besteed aan de procedurele en administratieve afhandeling van zaken. Verder heeft verweerder ten aanzien van kerntaak 1 nog overwogen dat de communicatie in de achterliggende periode geen duidelijke verbetering laat zien. Eigen initiatief om zaken op te pikken of af te stemmen ontbreekt wederom. Eiser heeft bijvoorbeeld geen actie ondernomen toen de medewerker die hem op 5 september 2005 zou vergezellen tijdens steken, uiteindelijk niet kwam opdagen. Daarnaast is eiser niet goed in staat kritiek te geven of te ontvangen. De competentie communicatie is essentieel in eisers functie in verband met het brengen van de boodschap "het voertuig is niet goedgekeurd" en wordt onvoldoende beheerst.
Ten aanzien van kerntaak 2 heeft verweerder overwogen dat de norm is dat in 92,5% van de gevallen de invoer van de gegevens in het kentekenregistratiesysteem foutloos geschiedt. Over de periode van 1 januari 2005 tot en met 1 september 2005 is eisers gemiddelde voor wat betreft personenwagens 84% en voor wat betreft bedrijfswagens 85%. Dat is, aldus verweerder, beneden de norm. Hierin is, ondanks afspraken in het verleden geen structurele verbetering zichtbaar. Verder heeft verweerder overwogen dat er nog steeds (meer dan gemiddeld) fouten worden geconstateerd, onder andere met invoer van chassisnummers en bijzonderheden.
Tot slot heeft verweerder bij de algemene gezichtspunten aangegeven dat eiser een eigen bedrijf is gestart zonder dat daartoe formele toestemming is verleend. Verder heeft verweerder aangegeven dat eiser in de beoordelingsperiode meerdere malen (zonder afstemming) roosterwijzigingen heeft doorgevoerd, een aantal malen zonder bericht te laat op het keuringsstation is verschenen, meerdere keren om ad-hoc verlof heeft gevraagd en meerdere malen aan het eind van de werkdag naar huis is gegaan zonder de rommel en/of het gereedschap op te ruimen.
3.5 De rechtbank heeft vastgesteld dat, blijkens het beoordelingsformulier, het beoordelingstijdvak zich uitstrekt over de periode van 2 februari 2005 tot en met 6 september 2005. Bij de op het beoordelingsformulier gegeven waarderingen is evenwel eisers functioneren over de maand januari 2005 eveneens meegewogen. Verweerder is hiermee buiten het beoordelingstijdvak getreden. Gelet daarop berust de beoordeling naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste feitelijke grondslag.
3.6 Gelet op het voorgaande kan besluit 1 niet in stand blijven.
4. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep tegen besluit 1 gegrond is en dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen.
5. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--, te weten € 322,-- voor het beroepschrift en € 322,-- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Het ontslag (06/4688)
6.1 Ter beantwoording van de vraag of verweerder de bevoegdheid toekwam om tot ontslag over te gaan op grond van artikel 139, eerste lid, aanhef en onder g, van het Reglement dient te worden beoordeeld of bij eiser sprake was van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) moet ongeschiktheid zoals hier aan de orde zich uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Het bestaan van ongeschiktheid dient te worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Verder moet de ambtenaar tijdig met zijn tekortkomingen zijn geconfronteerd en in de gelegenheid zijn gesteld om zijn functioneren te verbeteren. Voor zover nodig dient hem daarbij begeleiding te zijn geboden.
6.2 Het oordeel van verweerder dat eiser ongeschikt is voor de door hem beklede functie van technische medewerker berust hoofdzakelijk op de vaststelling dat het functioneren van eiser zowel bij keuren als bij steken al jaren technisch en administratief onder maat is, ondanks het maken van afspraken om tot verbetering te komen. Daarnaast is eiser verweten dat zijn houding en gedrag te wensen overlaten. Verweerder heeft dit ontoereikend functioneren onderbouwd met verslagen van functionerings- en evaluatiegesprekken, alsmede met de onder 1.7 bedoelde beoordelingen die inmiddels in rechte vaststaan. Voorts heeft verweerder gewezen op de onder 3 besproken beoordeling. De rechtbank merkt daarbij op dat het onder 3 overwogene onverlet laat dat feiten en omstandigheden die aan deze beoordeling ten grondslag zijn gelegd op zichzelf nog wel een rol kunnen spelen in een procedure als de onderhavige, mits zij – anders dan op grond van die beoordeling – in rechte voldoende komen vast te staan. De rechtbank wijst in dit kader op de uitspraak van de CRvB van 23 februari 2006, TAR 2006, nummer 109.
6.3 Met inachtneming van het voorgaande is de rechtbank van oordeel, dat op grond van de beschikbare gedingstukken genoegzaam is komen vast te staan dat het functioneren van eiser gedurende een langere periode steeds ter discussie heeft gestaan. In de hiervoor gememoreerde gesprekken is eiser door zijn leidinggevende keer op keer gewezen op zijn onvoldoende functioneren. Zowel bij het uitvoeren van steekproeven als bij het keuren in de hal voldeed eiser telkenmale niet aan de daartoe gestelde normen. Daarnaast is eiser herhaaldelijk voorgehouden dat zijn houding en gedrag onder de maat waren. Daarbij is eiser steeds gewezen op zijn wijze van communiceren en voorts op zijn gehoudenheid aan de interne regels die binnen verweerders organisatie gelden. Deze interne regels hebben onder meer betrekking op de procedure bij ziekte, het vragen van verlof, het dragen van bedrijfskleding en het tijdig op het werk verschijnen. Hoewel eiser keer op keer is duidelijk gemaakt aan welke eisen hij diende te voldoen, is er in de wijze van vervulling van zijn functie onvoldoende verbetering opgetreden. In tegendeel, eiser heeft de kritiek op zijn functioneren steeds gebagatelliseerd en keer op keer te kennen gegeven zich niet te kunnen vinden in de kwalitatieve en kwantitatieve normen die binnen verweerders organisatie worden gehanteerd.
6.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond van het voorgaande op goede gronden kunnen concluderen dat eiser niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit en instelling, die vereist zijn voor het op goede wijze vervullen van de functie van technisch medewerker. Verweerder was derhalve bevoegd om tot ontslag op grond van artikel 139, eerste lid, aanhef en onder g, van het Reglement over te gaan.
6.5 De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder in alle redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kon maken. Zij overweegt daartoe dat eiser voldoende in de gelegenheid is gesteld zijn functioneren te verbeteren en op het gewenste niveau te brengen. Eiser was bekend op welke punten zijn functioneren verbetering behoefde en welke normen daarbij gehanteerd werden. Eiser is daar ook geregeld op aangesproken. Daarnaast zijn eiser meerdere handreikingen gedaan om tot verbetering te komen. Aan eisers grief dat hij geen, althans onvoldoende, persoonlijke begeleiding zou hebben gekregen, kan niet dat gewicht worden toegekend dat eiser daaraan wil toekennen. In het licht van eisers jarenlange ervaring kan de rechtbank de geboden begeleiding niet onvoldoende achten. Daarbij komt nog dat het van de zijde van eiser bepaaldelijk aan initiatief heeft ontbroken.
7. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen besluit 2 ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Procedure 06/2829
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 20 februari 2006;
draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,-- onder aanwijzing van de Dienst Wegverkeer als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden;
gelast dat voormelde rechtspersoon aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 141,-- vergoedt.
Procedure 06/4688
verklaart het beroep ongegrond.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr. C. Fetter, mr. M.M.F. Holtrop en
mr. dr. Th. L. Bellekom en in het openbaar uitgesproken op 15 november 2007, in tegenwoordigheid van de griffier mr. A.P.J. Heesen.