Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
eerste afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 06/4333 WWB
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiseres],
[woonplaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van [woonplaats],
verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 5 september 2005 is aan eiseres een maatregel opgelegd van verlaging met 30% van de uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) gedurende één maand (besluit 1).
Bij besluit van 9 november 2005 is aan eiseres een maatregel opgelegd inhoudende verlaging van de bijstandsuitkering met 60% gedurende één maand (besluit 2).
Tegen deze besluiten heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 22 december 2005 is aan eiseres wederom een maatregel opgelegd inhoudende de volledige weigering van de uitkering gedurende twee maanden (besluit 3).
Ook tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 23 februari 2006 (AWB 06/51 WWB) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen.
Bij besluit van 5 april 2006 heeft verweerder het bezwaar tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen besluit 3 heeft verweerder in zoverre gegrond verklaard dat de opgelegde maatregel is gewijzigd in een maatregel van verlaging van de bijstandsuitkering met 20% gedurende één maand.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 mei 2007. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. A. Bozbey, advocaat te 's-Gravenhage. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L. Catakli.
Motivering
Aan eiseres is met ingang van 3 december 2001 een bijstandsuitkering toegekend waaraan arbeidsinschakelende verplichtingen zijn verbonden. Op grond van deze verplichtingen heeft verweerder eiseres aangemeld voor een leerwerktraject naar werk, ‘At Work’. Hierbij is naar voren gekomen dat de traditionele kleding van eiseres een belemmering zal vormen bij het vinden van werk. Verweerder heeft eiseres verzocht haar kleding aan te passen om haar kans op werk te vergroten. Eiseres heeft verweerder te kennen gegeven dat haar geloofsovertuiging haar niet toestaat haar kleding aan te passen. Nu eiseres, naar de mening van verweerder, ten aanzien van inschakeling in het arbeidsproces eisen heeft gesteld die het aanvaarden of verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid belemmeren, is haar bij besluit van
5 september 2005 een maatregel opgelegd van verlaging van de bijstandsuitkering met 30% gedurende één maand.
Aan het besluit van 9 november 2005 tot oplegging van een maatregel heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres tijdens een hercontrolegesprek op 25 oktober 2005 heeft aangegeven dat zij weigert haar kleding aan te passen en niet wil werken, ook niet binnen haar eigen geloofsgemeenschap. Nu eiseres zich binnen een periode van 12 maanden opnieuw schuldig heeft gemaakt aan een verwijtbare gedraging, heeft verweerder de maatregel verdubbeld tot 60% van de bijstandsuitkering gedurende één maand.
Op 21 november 2005 is met eiseres afgesproken dat zij in een tijdsbestek van veertien dagen minimaal tien aantoonbare sollicitaties zou verrichten. Voorts zijn tijdens dit gesprek, blijkens de rapportage van 20 december 2005, afspraken gemaakt over het bewijs van inzet en motivatie van eiseres om aan het werk te komen. Ook is afgesproken dat zij zou trachten werk te vinden binnen haar eigen geloofskring. Naar aanleiding van deze afspraken heeft op 5 december 2005 een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres, haar
reïntegratiebegeleidster en haar contactambtenaar bij de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten (DSZW). Hierbij heeft eiseres twee sollicitatieformulieren overgelegd zonder enige toelichting. Voorts heeft zij verklaard niet bereid te zijn haar traditionele kleding aan te passen aan arbo-technische eisen en de gangbare eisen van werkgevers. Daarbij heeft eiseres zich wederom beroepen op haar geloof dat haar overigens ook niet zou toestaan met mannen in één ruimte samen te werken. Bij besluit van 22 december 2005 is aan eiseres een maatregel opgelegd, waarbij de uitkering voor de duur van twee maanden is geweigerd op de grond dat zij onvoldoende heeft gesolliciteerd en ten aanzien van de inschakeling in het arbeidsproces eisen heeft gesteld die het aanvaarden of verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid belemmeren.
Tijdens de hoorzitting op 30 januari 2006 heeft eiseres verklaard dat zij er geen problemen mee heeft om de wijde jas (djellaba) binnen af te doen, ook als er mannen aanwezig zijn. Naar aanleiding van deze verklaring heeft verweerder bij het thans bestreden besluit van 5 april 2006 de bij besluit van 22 december 2005 opgelegde maatregel gewijzigd in verlaging van de bijstandsuitkering met 20% voor één maand, nu de verwijtbare gedraging van eiseres slechts nog betreft het onvoldoende solliciteren.
Eiseres voert in beroep aan dat verweerders eis om haar kleding aan te passen in strijd is met de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb). Eiseres stelt daarbij dat haar nooit een concrete werkplek of stageplek is aangeboden. Haar is dus ook nog nooit een plek geweigerd op grond van haar kleding. Eiseres betwist voorts te kennen te hebben gegeven dat zij niet wil werken. Eiseres stelt dat zij slechts op grond van haar geloofsovertuiging niet bereid is om haar kleding aan te passen op een werkplek waar ook mannen aanwezig zijn. Voorts stelt zij voldoende gesolliciteerd te hebben alsmede dat het aantal door verweerder verlangde sollicitaties van 14 binnen tien dagen niet redelijk is. Eiseres beroept zich tevens op schending van artikel 14 in Pro samenhang bezien met artikel 9 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 26 van Pro het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB - voor zover hier van belang - verlaagt verweerder overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van verweerder tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op 1 januari 2005 is de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Den Haag (hierna: Maatregelenverordening) in werking getreden.
Artikel 2 van Pro de Maatregelenverordening bepaalt dat verweerder, indien de belanghebbende de in artikel 18, tweede lid, van de WWB, bedoelde verplichtingen niet of onvoldoende nakomt dan wel tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont, de bijstand afstemt door een maatregel op te leggen over de bijstandsnorm, overeenkomstig deze verordening. Daarbij wordt ingevolge het tweede lid van die bepaling de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de belanghebbende en zijn gezin in ogenschouw genomen.
Artikel 7, aanhef en vierde lid, van de Maatregelenverordening bepaalt dat het niet nakomen van een arbeidsverplichting, als bedoeld in artikel 9 van Pro de wet en nader omschreven in de beschikking tot verlening of voortzetting van bijstand, leidt tot een maatregel, waarbij onder meer de volgende categorieën worden benoemd:
tweede categorie: a. het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen;
derde categorie: a. gedragingen die de arbeidsinschakeling belemmeren;
Artikel 13, eerste lid, van de Maatregelenverordening bepaalt dat, onverminderd artikel 2, derde lid, voor de hoogte en duur van een maatregel een categorie-indeling wordt gehanteerd. Ingevolge dit artikellid bedraagt de hoogte en de duur bij indeling in de tweede categorie: twintig procent van de bijstandsnorm voor de duur van één maand voor zover het betreft een gedraging als genoemd in artikel 7, tweede lid onder a.
Bij indeling in de derde categorie bedraagt de hoogte en de duur: dertig procent van de bijstandsnorm voor de duur van één maand.
Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de duur of de hoogte van een maatregel verdubbeld, als de belanghebbende zich binnen een jaar, te rekenen vanaf het moment van oplegging van een maatregel, opnieuw schuldig maakt aan een gedraging van dezelfde of hogere categorie.
De maatregelen opgelegd bij besluit 1 en 2
In geding is de vraag of verweerder jegens eiseres een geoorloofd onderscheid maakt op grond van godsdienst als bedoeld in de Awgb door eisen te stellen ten aanzien van de kleding van eiseres in het kader van de van eiseres te verlangen activiteiten met het oog op de inschakeling in het arbeidsproces.
Artikel 1, eerste lid, van de Awgb bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. onderscheid: direct en indirect onderscheid, alsmede de opdracht daartoe;
b. direct onderscheid: onderscheid tussen personen op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat;
c. indirect onderscheid: onderscheid op grond van andere hoedanigheden of gedragingen dan die bedoeld in onderdeel b, dat direct onderscheid tot gevolg heeft.
Naar het oordeel van de rechtbank dient het begrip godsdienst als bedoeld in de Awgb overeenkomstig het door de Grondwet en internationale mensenrechtenverdragen gewaarborgde recht op vrijheid van godsdienst ruim te worden uitgelegd en omvat niet alleen het huldigen van een geloofsovertuiging, maar ook het zich er naar kunnen gedragen
(Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 5, p. 39-40. Vgl. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 29). Dit laatste aspect van de godsdienstvrijheid, ook wel aangeduid met handelingsvrijheid, beoogt betrokkenen onder meer in staat te stellen om hun leven volgens godsdienstige voorschriften en regels in te richten en hier ook anderszins gestalte aan te geven in de leefsituatie en omgeving (Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 3, p. 3). Hieruit volgt dat de Awbg tevens bescherming biedt aan gedragingen die, mede gelet op de betekenis van godsdienstige voorschriften en regels, rechtstreeks uitdrukking geven aan een godsdienstige overtuiging.
De rechtbank heeft ter zitting kunnen vaststellen dat eiseres onder haar djellaba (een lange overjas met capuchon) een grote hoofddoek, een kleine hoofddoek en traditionele wijde kleding draagt. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat zij de djellaba tijdens haar werk uit wil doen, maar dat het haar er om gaat dat de grote en de kleine hoofddoek alsmede de traditionele wijde kleding om en aan moeten blijven.
Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende vast komen te staan dat het dragen door eiseres van de hoofddoeken en de wijde traditionele kleding een uiting is van het door haar aangehangen geloof. Het dragen van deze kleding(stukken) is naar het oordeel van de rechtbank - hetgeen overigens door verweerder geenszins wordt betwist - derhalve één van de uitdrukkingen van een geloofsovertuiging en valt daarom onder de bescherming van het begrip godsdienst, zoals bedoeld in de Awgb. Uit de omstandigheid dat niet alle moslimvrouwen de hier bedoelde traditionele kleding dragen volgt nog niet dat er geen sprake is van een geloofsuiting. Deze omstandigheid laat de bescherming van een persoon tegen ongeoorloofd onderscheid, zoals bedoeld in de Awbg, in beginsel onverlet.
Onder direct onderscheid wordt verstaan onderscheid waarbij rechtstreeks wordt verwezen naar één van de door de Awbg beschermde discriminatiegronden, waaronder godsdienst. Elk direct onderscheid is ingevolge de Awbg verboden, tenzij er in de wet een specifieke uitzondering is opgenomen. Het staat voor de rechtbank voldoende vast dat verweerders standpunt zich niet richt tegen het dragen van de traditionele kleding als uiting van godsdienst maar tegen het dragen van de kleding en de
(vermeende) gevolgen daarvan voor een geslaagde poging tot intreding in het arbeidsproces. Er is derhalve naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van direct onderscheid.
Vervolgens ligt de vraag voor of sprake is van indirect onderscheid naar godsdienst. Er is sprake van indirect onderscheid vanwege godsdienst indien een op het eerste gezicht neutraal criterium personen met een bepaalde geloofsovertuiging, in casu het moslimgeloof, in overwegende mate treft. Verweerders standpunt roept bij eiseres, wanneer zij zich wil conformeren daaraan - anders dan bij andere personen die omwille van andere dan religieuze redenen de traditionele kleding willen dragen - gewetensconflicten op. Het door verweerder gehuldigde standpunt treft dan ook in overwegende mate personen die dezelfde geloofsovertuiging aanhangen als eiseres en vanuit die overtuiging de traditionele kleding dragen. Het standpunt van verweerder levert naar het oordeel van de rechtbank dan ook een indirect onderscheid op naar godsdienst.
Er kunnen zich, door verweerder aan te dragen, feiten en omstandigheden voordoen die het maken van een indirect onderscheid rechtvaardigen. Of dit in een concreet geval ook zo is dient te worden nagegaan aan de hand van een beoordeling van het doel van het onderscheid en het middel ter bereiking van dit doel. Het doel dat wordt beoogd dient legitiem te zijn, in de zin van voldoende zwaarwegend en niet-discriminerend, en het middel dat wordt gehanteerd moet passend en noodzakelijk zijn. Een middel is passend indien het geschikt is om het beoogde doel te bereiken, en noodzakelijk indien hetzelfde doel niet kan worden bereikt met een ander middel dat minder onderscheid makend is en het middel in evenredige verhouding staat tot het doel. Pas als aan al deze voorwaarden is voldaan, is het indirecte onderscheid wettelijk geoorloofd.
De rechtbank stelt vast dat eiseres weliswaar was aangemeld voor een leerwerktraject bij At Work maar dat hierbij nog geen sprake was van een concrete bemiddeling naar werk, laat staan van een concrete werkplek.
De rechtbank begrijpt verweerders standpunt aldus - ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder daaromtrent desgevraagd de nodige inlichtingen verstrekt - dat de onderhavige maatregelen in het bijzonder hun grond vinden in de omstandigheid dat het dragen van wijde traditionele kleding voor gevaarlijke situaties zou kunnen zorgen en daarmee op gespannen voet zou staan met arbo-technische eisen nu eiseres, vanwege haar lage scholingsgraad, is aangewezen op het werken met machines. Meer specifiek heeft de gemachtigde van verweerder er op gewezen dat zich in de (oefen)bedrijfsruimte van het leerwerktraject At Work verschillende machines bevinden terwijl de bewegingsruimte mede door de smalle gangpaden beperkt is.
Verweerder heeft aldus bezien met de eis van kledingaanpassing beoogd de veiligheid van eiseres bij dit traject te bewaken. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een voldoende zwaarwegend en niet-discriminerend en daarmee legitiem doel. Vervolgens dient beoordeeld te worden of een eventuele kledingaanpassing van eiseres geschikt is om dit doel te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende aangetoond dat de grote hoofddoek of de (wijde) traditionele kleding van eiseres een belemmering vormden voor de deelname aan dit traject. Eiseres had immers reeds vier maanden meegewerkt aan het leertraject bij At Work, waarbij onweersproken vaststaat dat zij ook met (sorteer)machines heeft gewerkt en niet is gebleken dat de kleding van eiseres hierbij tot problemen heeft geleid. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder er niet in geslaagd aan te tonen dat het aanpassen van de kleding van eiseres, op de wijze zoals verweerder heeft aangegeven, noodzakelijk was in verband met arbo-technische redenen. Voorts is niet gebleken dat het beoogde doel niet zou kunnen worden bereikt met een ander middel dat minder
onderscheidmakend is en meer in evenredige verhouding staat tot het doel. In hetgeen verweerder heeft aangedragen is de rechtbank dan ook niet gebleken van feiten en omstandigheden die het maken van een indirect onderscheid rechtvaardigen.
Uit het voorgaande volgt dat onvoldoende is aangetoond dat eiseres ten aanzien van inschakeling in het arbeidsproces eisen heeft gesteld, die het aanvaarden of verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid belemmeren. Verweerder heeft dus ten onrechte de aan eiseres bij besluiten 1 en 2 opgelegde maatregelen bij het bestreden besluit gehandhaafd.
Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
De rechtbank ziet, zelf in de zaak voorziend, gelet op het voorgaande tevens aanleiding de primaire besluiten 1 en 2 te herroepen.
De maatregel opgelegd bij besluit 3
Allereerst acht de rechtbank de aan eiseres opgelegde sollicitatie-eis, 14 sollicitaties binnen tien dagen, geen redelijke maatstaf. Van eiseres kan in redelijkheid niet worden verlangd, mede gelet op het gebrek aan werkervaring en het lage taalniveau van eiseres, een dusdanig hoog aantal sollicitaties binnen een dergelijk kort tijdsbestek te verrichten.
Wat hier evenwel van zij, de rechtbank is, gelet op de door eiseres overgelegde informatie, van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet naar vermogen heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen als bedoeld in artikel 7, aanhef en vierde lid, van de Maatregelenverordening. Eiseres heeft immers, anders dan het aanleveren van een lijst met uitzendbureaus geen bewijsstukken van concrete sollicitatieactiviteiten overgelegd. Zij heeft niet kunnen aangeven met wie zij heeft gesproken, terwijl zij evenmin in staat is gebleken aanvullende informatie over vermeende gesprekken met medewerkers van het uitzendbureau te geven of het adres van de benaderde uitzendbureaus te melden.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat eiseres hieromtrent geen verwijt valt te maken, nu uit de stukken naar voren komt dat eiseres is uitgelegd op welke wijze zij diende te solliciteren. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseres in onvoldoende mate aan de verplichtingen van artikel 9, eerste lid, van de WWB heeft voldaan. Op grond hiervan was verweerder bevoegd de uitkering te verlagen met toepassing van artikel 7, tweede lid en onder a, en artikel 13, eerste lid en onder b, van de Maatregelenverordening.
De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding het bestreden besluit ook in zoverre te vernietigen.
Verweerder wordt in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een bezwaarschrift tegen besluit 2, het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting) 3 punten worden toegekend (€ 322,- per punt).
Aangezien ten behoeve van eiseres ter zake van dit verzoek een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling van het bedrag van de proceskosten te geschieden aan de griffier van de rechtbank.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 5 april 2006 voor zover daarbij het bezwaar tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond is verklaard;
herroept de besluiten 1 en 2;
bepaalt dat de gemeente Den Haag aan eiseres het betaalde griffierecht, te weten € 38,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 966,-, welk bedrag de gemeente Den Haag aan de griffier moet vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr. C.F. de Lemos Benvindo, mr. A. Stehouwer en mr. M.M. Meijers en in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2007, in tegenwoordigheid van de griffier mr. A.W.W. Koppe.