Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
enkelvoudige kamer vreemdelingenzaken
Uitspraak
artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 71 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
reg. nr.: AWB 06/43902
V-nr.: [nummer]
inzake: [eiser], geboren op [geboortedatum] 1979, van Turkse nationaliteit, wonende te Turkije, eiser,
gemachtigde: mr. M. de Miranda, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Snoeks, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
I. PROCESVERLOOP
1. Op 27 maart 2006 heeft eiser bij de Nederlandse ambassade te Istanbul een aanvraag ingediend om verlening van een visum voor kort verblijf. Bij besluit van 29 maart 2006 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Bij bezwaarschrift van 19 april 2006 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarbij is tevens verzocht om vergoeding van de kosten die zijn verbonden met de behandeling van het bezwaar.
2. Bij beroepschrift van 7 september 2006 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, het bestreden besluit van 29 maart 2006 herroepen, het visum voor kort verblijf verleend, maar het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen.
3. Bij brief van 22 oktober 2006 heeft eiser verzocht om het beroepschrift van 7 september 2006 mede gericht te achten tegen het besluit van 3 oktober 2006. Bij ditzelfde schrijven heeft eiser de gronden van het beroep aangevuld. Op 16 november 2006 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. Bij brief van 1 maart 2007 heeft verweerder verzocht om de gronden van beroep van 22 oktober 2006 aan te merken als zijnde gronden van bezwaar en deze aan verweerder toe te zenden.
4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2007. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. Het onderzoek is gesloten ter zitting.
II. OVERWEGINGEN
Ten aanzien van het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar
1. De rechtbank stelt vast dat verweerder een reëel besluit op bezwaar heeft genomen nadat eiser beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het door eiser ingediende bezwaar. Op grond van artikel 6:20, vierde lid van de Awb wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen dit reële besluit op bezwaar. Nu er een reëel besluit is genomen en verweerder dus gedaan heeft wat eiser met het instellen van onderhavig rechtsmiddel heeft willen bewerkstelligen heeft eiser bij dit deel van zijn beroep geen belang meer. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
Ten aanzien van het beroep gericht tegen het reële besluit van 3 oktober 2006
2. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 3 oktober 2006 uit een aantal te onderscheiden delen bestaat. Het bezwaar is gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het door eiser gevraagde visum is verleend. In zoverre heeft eiser gekregen wat hij wilde. Tegen dit deel van het besluit richt het beroep van eiser zich dan ook niet. Het andere deel van het besluit van 3 oktober 2006 is de weigering van verweerder om eiser een vergoeding te verstrekken van de door hem in de bezwaarfase gemaakte proceskosten. Eiser beoogt met zijn beroep tegen dit deel van het besluit op te komen. Eiser stelt zich hierbij op het standpunt dat verweerders weigering om hem de proceskosten gemoeid met de bezwaarfase te vergoeden onderdeel vormt van de beslissing op bezwaar en dat hiertegen beroep kan worden ingesteld. Verweerder stelt zich daarentegen blijkens de brief van 1 maart 2007 op het standpunt dat de weigering om eiser de proceskosten gemoeid met de bezwaarfase te vergoeden als een besluit in primo dient te worden aangemerkt, waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingediend. Verweerder stelt zich dan ook primair op het standpunt dat eiser niet kan worden ontvangen in zijn beroep.
Ontvankelijkheidsbeslissing
3. Gelet op verweerders primaire standpunt zal de rechtbank allereerst de vraag moeten beantwoorden of de weigering de in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden aangemerkt dient te worden als een los van het bezwaar genomen primair besluit of als een deel van het besluit op bezwaar.
4. De rechtbank is van oordeel dat genoemde weigering onderdeel vormt van het besluit op bezwaar van 3 oktober 2006 en dus geen afzonderlijk besluit in primo is. Daartoe is allereerst redengevend dat artikel 7:15, derde lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan op het verzoek om in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden beslist bij de beslissing op bezwaar. Daarnaast heeft de rechtbank bij haar oordeelsvorming betrokken dat in bestendige jurisprudentie van de verschillende bestuursrechtelijke appelinstanties is geoordeeld dat uit het karakter van de bezwaarschriften-procedure voortvloeit dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging van oordeel is dat het desbetreffend besluit niet in stand kan blijven, het niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaarschrift, maar voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats dient te stellen. De gegrondverklaring van het bezwaar en het nieuwe besluit dat voor het onjuist bevonden primaire besluit in de plaats wordt gesteld vormen dan samen het besluit op bezwaar. De rechtbank verwijst in dit verband bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 20 november 2006 in zaak no. 200603727/1 (JV 2007/34). Van een separaat besluit in primo in deze situatie is volgens genoemde uitspraak van de Afdeling wel sprake wanneer een aanvraag buiten behandeling is gesteld omdat niet is voldaan aan de procedurele vereisten voor het indienen hiervan, het daartegen gemaakte bezwaar gegrond is verklaard omdat in bezwaar aan het licht is gekomen dat wel degelijk aan de procedurele vereisten voor indiening was voldaan, en er vervolgens een inhoudelijke beslissing op de aanvraag is genomen, die niet samenhangt met de gegrondverklaring van het bezwaar. Die inhoudelijke beslissing dient in dat geval te worden aangemerkt als een besluit in primo.
Anders dan in bovengenoemde uitspraak van de Afdeling, is het bezwaar in deze zaak niet gegrond verklaard omdat is vastgesteld dat is voldaan aan een procedureel vereiste voor het indienen van de aanvraag, maar omdat in bezwaar is vastgesteld dat aan de materiële voorwaarden voor visumverlening is voldaan. De visumverlening die daarop is gevolgd hangt samen met de gegrondverklaring van het bezwaar. Het bezwaar is immers gegrond verklaard omdat verweerder in bezwaar is vastgesteld dat, anders dan in de aanvraagfase, thans wel aan de voorwaarden voor visumverlening werd voldaan. In verweerders visie - en dat komt hierna uitvoeriger aan de orde - was het primaire besluit niet onrechtmatig omdat eerst in bezwaar is gebleken dat eiser aan de voorwaarden voor visumverlening voldeed. De gegrondverklaring van het bezwaar, de visumverlening en de weigering proceskosten te vergoeden hangen naar dezerzijds oordeel dan ook met elkaar samen. Dit brengt de rechtbank tot de tussenconclusie dat de weigering om eiser de in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden onderdeel vormt van dat besluit op bezwaar en dat eiser daartegen beroep kon instellen. Eiser is dan ook ontvankelijk in zijn beroep
Het oordeel van de rechtbank ten gronde
5. Verweerder heeft zich desgevraagd ter zitting subsidiair op het volgende standpunt gesteld. Er is geen sprake van een herroeping van het bestreden besluit wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatige beslissing in primo. De herroeping is voortgekomen uit feiten en omstandigheden waarvan eerst tijdens de bezwaarfase is gebleken, nadat eiser op 21 september 2006 heeft geantwoord op het verzoek om aanvullende informatie van 14 september 2006. Nu niet is voldaan aan de criteria van artikel 7:15 van Pro de Awb heeft eiser geen recht op vergoeding van de in bezwaar door hem gemaakte kosten. Voorts meent verweerder dat evenmin recht op schadevergoeding bestaat zoals door eiser is verzocht.
6. Eiser heeft - zakelijk weergegeven - de volgende beroepsgronden aangevoerd tegen de weigering hem de in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden. Eiser heeft reeds bij de aanvraag alle gegevens en documenten aangeleverd die van hem werden verlangd. Uit de beschikking van 3 oktober 2006 blijkt niet welke gegevens er in de bezwaarfase zijn verstrekt die niet ook al bekend waren, of bij een juiste voorbereidingsprocedure bekend hadden kunnen zijn. Het bestreden besluit is derhalve herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatige beslissing in primo. Eiser meent dat verweerder hem de in bezwaar gemaakte proceskosten dient te vergoeden en verzoekt daarnaast om toekenning van schadevergoeding van € 500,- wegens trage besluitvorming door verweerder, waardoor eiser stress heeft ondervonden.
Ten aanzien van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten
7. Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb luidt, voor zover hier van belang, dat de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
8. In geschil tussen partijen is de vraag of sprake is van een aan verweerder te wijten onrechtmatige beslissing in primo. In dat geval bestaat er voor eiser recht op vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
9. De rechtbank stelt vast dat verweerder de afwijzing van eisers verzoek om een visum kort verblijf in het besluit in primo heeft gebaseerd op de grond dat er geen documenten door eiser zijn overgelegd ter staving van 1) het doel van het beoogde verblijf 2) de verblijfsomstandigheden en 3) de middelen van bestaan voor het verblijf en de terugreis. Verweerder heeft het verzoek om een visum kort verblijf in het primaire besluit dus afgewezen op de grond dat niet duidelijk met stukken was onderbouwd 1) wat eiser zou komen doen in Nederland 2) waar hij zou gaan verblijven en 3) hoe eiser zijn verblijf en zijn terugreis zou gaan bekostigen.
Uit de slotzin opgenomen in het besluit in primo maakt de rechtbank op dat verweerder, op de grond dat stukken ter staving van de drie genoemde punten ontbraken en de drie genoemde punten onduidelijk zijn gebleven, vestigingsgevaar heeft aangenomen.
10. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Uitvoeringsovereenkomst bij het Akkoord van Schengen (Trbl. 1990, 154) is een eenvormig visum ingesteld dat geldig is voor het gehele grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen van het Akkoord van Schengen. Vreemdelingen die ten hoogste drie maanden tijdelijk in Nederland wensen te verblijven moeten - behoudens uitdrukkelijke vrijstelling - in het bezit zijn van een paspoort voorzien van een visum.
11. In hoofdstuk V van de Gemeenschappelijke Visuminstructie, welke voortvloeit uit de Uitvoeringsovereenkomst bij het Akkoord van Schengen, is - voor zover hier van belang - neergelegd dat een van de fundamentele toetsingscriteria bij de beoordeling van een visumaanvraag de bestrijding van illegale immigratie betreft. De behandeling van visumaanvragen heeft tot doel de aanvragers te onderkennen die voornemens zijn te emigreren en door middel van een visum voor toeristische, studie- of zakelijke doeleinden, dan wel voor familiebezoek pogen de Schengen-ruimte binnen te komen en er zich te vestigen. Dientengevolge vereisen aanvragen die worden ingediend door personen met een geringe economische dan wel sociale binding met het land van herkomst bijzondere aandacht.
12. In het kader van de in Schengenverband vastgestelde voorschriften zijn in hoofdstuk 2 van het Vreemdelingenbesluit 2000 en in hoofdstuk A2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 de volgende criteria vermeld, op grond waarvan een visumplichtige vreemdeling toegang kan worden verleend voor een verblijf van ten hoogste drie maanden:
?De vreemdeling dient in het bezit te zijn van een geldig document voor grensoverschrijding;
De vreemdeling dient het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden voldoende aannemelijk te maken;
Er dient voorts vast te staan dat de vreemdeling over voldoende middelen van bestaan beschikt voor de kosten van levensonderhoud gedurende de bezoekperiode en over middelen voor de terugreis. Zijn de eigen financiële middelen ontoereikend dan kan het verblijf slechts worden toegestaan indien een hier te lande wonende solvabele referent zich schriftelijk garant heeft gesteld voor de kosten van levensonderhoud en van de terugreis;
Ten slotte mag tegen het verblijf van de vreemdeling geen bezwaar bestaan uit hoofde van de openbare orde, de openbare rust of de nationale veiligheid.
13. Verweerder hanteert – in zijn algemeenheid – als uitgangspunt dat indien er gegronde vrees bestaat dat de vreemdeling zich in Nederland zal vestigen, er uit hoofde van de openbare orde bezwaar bestaat tegen verlening van een visum. Het belang van de openbare orde wordt immers geschaad, indien afgifte van een reisvisum leidt tot illegaal verblijf.
14. De rechtbank stelt voorop dat verweerder, gelet op bovenvermelde regelgeving, een zekere beoordelingsruimte heeft bij beantwoording van de vraag of vestigingsgevaar bestaat. Dit brengt met zich dat de rechtbank het standpunt van verweerder dat er vestigingsgevaar is marginaal dient te toetsen. Het voorgaande laat evenwel onverlet dat verweerders besluitvorming, waaronder het besluit in primo, dient te voldoen aan de vereisten van een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering.
15. De rechtbank stelt vast dat eiser een pakket informatie ter onderbouwing van zijn aanvraag aan verweerder heeft overgelegd. Het betreft hier onder meer een huwelijksakte, stukken inzake het inkomen van degene bij wie eiser beoogde te verblijven (referente), reisverzekeringspapieren en een kopie van eisers paspoort. Ter zitting is aan partijen de vraag voorgelegd in het kader van welke procedure deze stukken aan verweerder zijn overgelegd.
Voorafgaand aan het verzoek om een visum voor kort verblijf is, zo is uit de stukken gebleken, namelijk een mvv-aanvraag door eiser ingediend, die door verweerder op 21 februari 2006 is afgewezen. Uit het dossier is niet eenduidig op te maken in het kader van welke aanvraag nu exact het pakket aan stukken door eiser is overgelegd.
Eiser heeft op deze vraag van de rechtbank geantwoord dat genoemde stukken (ook) ter onderbouwing van de aanvraag om een visum voor kort verblijf aan verweerder zijn toegezonden. Verweerder heeft deze stelling van eiser niet bestreden en ter zitting meegedeeld het mogelijk te achten dat de stukken in het kader van de onderhavige aanvraag om een visum voor kort verblijf zijn ingediend. De rechtbank houdt het er dan ook voor dat eiser reeds in de aanvraagfase, dat wil zeggen ter onderbouwing van zijn verzoek om een visum kort verblijf, met de bovengenoemde stukken is gekomen. De rechtbank stelt voorts vast dat op het aanvraagformulier het reisdoel en de verblijfplaats van eiser zijn aangegeven en dat ten behoeve van eiser een garantverklaring is afgegeven.
16. Bezien in het licht van de in de aanvraagfase overgelegde stukken, en in aanmerking genomen dat reisdoel en verblijfplaats bij de aanvraag door eiser zijn aangegeven, acht de rechtbank verweerders motivering in het besluit in primo dat op genoemde drie punten door eiser geen stukken zijn overgelegd, onbegrijpelijk. Indien verweerder hiermee bedoeld heeft te zeggen dat er, naast de door eiser reeds overgelegde stukken, nog nadere stukken benodigd waren, dan had verweerder daarom naar dezerzijds oordeel in de aanvraagfase moeten verzoeken. Door dit niet te doen heeft verweerder niet voldaan aan zijn onderzoeksplicht zoals bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb. Nu de rechtbank de hierboven weergegeven motivering van het besluit in primo niet begrijpelijk acht, voldoet deze motivering niet aan de daartoe in rechte te stellen eisen en is het besluit strijdig met artikel 3:46 van Pro de Awb. De tussenconclusie is dat het besluit in primo onrechtmatig is.
17. De volgende vraag is of de onrechtmatige primaire besluitvorming aan verweerder te verwijten valt. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Nu eiser, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, zijn aanvraag reeds in de aanvraagfase met een ruime hoeveelheid stukken heeft onderbouwd, had het op verweerders weg gelegen om, indien het pakket aan stukken in verweerders visie niet voldeed, nog in de aanvraagfase om aanvullende informatie te vragen. Verweerder heeft dat niet gedaan en heeft eerst in de bezwaarfase, met name nadat eiser reeds beroep had ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, om aanvullende informatie gevraagd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de benodigde informatie in de aanvraagfase had kunnen en moeten verzamelen. Nu verweerder hieraan niet heeft voldaan heeft hij verwijtbaar gehandeld. Als gevolg hiervan is de beslissing in primo verwijtbaar onrechtmatig genomen. Verweerder heeft dan ook ten onrechte geweigerd om de in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden. Het besluit is in strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb genomen.
Het verzoek om schadevergoeding
18. Voorts is namens eiser verzocht om vergoeding van immateriële schade die hij geleden heeft in verband met de lange duur van de procedure. Op grond van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb is de rechtbank bevoegd om, indien zij het beroep gegrond verklaart, op verzoek van een partij een door de rechtbank aan te wijzen rechtspersoon te veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij heeft geleden.
Eiser stelt weliswaar terecht dat de procedure lang heeft geduurd. De rechtbank ziet hierin evenwel geen aanleiding om over te gaan tot de door eiser verzochte immateriële schadevergoeding.
Ingevolge bestendige jurisprudentie van de verschillende bestuursrechtelijke appelcolleges (onder andere: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 juli 2003, LJN: AH8986 en Centrale Raad van Beroep 31 juli 2003, LJN: AI1286) kan eerst sprake zijn van immateriële schadevergoeding indien het bestreden besluit heeft geleid tot het schaden van de eer of de goede naam of anderszins een aantasting van de persoon in die zin, dat sprake is van geestelijk leed. Eiser heeft er op gewezen dat de procedure lang heeft geduurd en dat hij irritatie en stress daarvan heeft ondervonden.
Die enkele, niet onderbouwde, stelling acht de rechtbank, bezien in het licht van de in de jurisprudentie gehanteerde maatstaf, onvoldoende om over te gaan tot toekenning van de verzochte immateriële schadevergoeding. In zoverre is eisers beroep ongegrond.
Slotoverwegingen
19. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit, waar het betreft de weigering om de proceskosten gemoeid met de bezwaarfase te vergoeden, is genomen in strijd met artikel 7:15 van Pro de Awb. Derhalve zal het beroep in zoverre gegrond worden verklaard, het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd en bepaald worden dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
20. Gelet op het bepaalde in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb is er geen aanleiding verweerder opdracht te geven een nieuwe beslissing te nemen ten aanzien van de door eiser ten behoeve van de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten, maar zal de rechtbank zelf, in overweging 21, op het verzoek beslissen.
21. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank en in verband met behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 966,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
22. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van Pro de Awb wijst de recht¬bank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter ver¬goeding van het door eiser betaalde griffierecht.
III. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
2. verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten;
3. vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
4. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
5. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 966,-- (zegge: negenhonderd en zesenzestig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan griffier;
6. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 141,-- (zegge: eenhonderd en eenenveertig euro ).
Deze uitspraak is gedaan op 7 mei 2007 door mr. drs. H.J.M. Baldinger, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. O. Bies, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.