Uitspraak
Rechtbank s-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 05/8479 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
Phuket Airlines Co Ltd., gevestigd te Thailand, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
I. Ontstaan en loop van het geding
1. Bij besluit van 19 april 2005 heeft verweerder de aan eiseres verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken tijdelijk opgeschort totdat door de Thaise luchtvaartautoriteiten een afdoende antwoord is gegeven op een aantal vragen.
2. Bij besluit van 22 april 2005 heeft verweerder deze opschorting met onmiddellijke ingang opgeheven naar aanleiding van de op diezelfde dag van de Thaise luchtvaartautoriteiten ontvangen antwoorden.
3. Bij besluit van 29 april 2005 heeft verweerder de aan eiseres verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken ingetrokken.
4. Tegen het besluit van 19 april 2005 heeft eiseres bij brief van 23 mei 2005 bezwaar gemaakt.
5. Tegen het besluit van 29 april 2005 heeft eiseres bij brief van 3 juni 2005 bezwaar gemaakt.
6. Eiseres is op 24 augustus 2005 door verweerder over haar bezwaren gehoord.
7. Bij besluit van 18 oktober 2005, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder de bezwaren van eiseres deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de bestreden besluiten gehandhaafd, met dien verstande dat de toestemming aan eiseres om het Nederlandse luchtruim te gebruiken niet is ingetrokken maar is opgeschort.
8. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 28 november 2005, ingekomen bij de rechtbank per faxbericht op dezelfde datum, beroep ingesteld.
9. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Beide partijen hebben daarna nog enige stukken ingediend.
10. Op verzoek van eiseres en met instemming van verweerder heeft (uitsluitend) de rechtbank kennis genomen van het stuk (Appendix 4) dat in de Wob-procedure, bij de rechtbank bekend onder nummer 07/598 WOB, door verweerder met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb is overgelegd.
11. Het beroep is op 7 maart 2007 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden [naam], nationaal coördinator SAFA-programma in Nederland tevens inspecteur, en [naam], werkzaam op de afdeling juridische zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, bijgestaan door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
II. Motivering
1. Artikel 11 van het op 7 december 1944 gesloten Verdrag van Chicago, waarbij Nederland en Thailand partij zijn, luidt als volgt: "Applicability of air regulations
Subject to de provisions of this Convention, the laws and regulations of a contracting State relating tot de admission to or departure from its territory of aircraft engaged in international air navigation, or to the operation and navigation of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft of all contracting States without distinction as to nationality, and shall be complied with bij such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of that State."
1.2. Op 29 april 1971 is tussen Nederland en Thailand de overeenkomst inzake luchtdiensten tussen en via hun onderscheiden grondgebieden gesloten (hierna: de Overeenkomst).
1.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Overeenkomst kan elke partij schriftelijk aan de andere partij mededeling doen van de aanwijzing van één of meer luchtvaartmaatschappijen voor de exploitatie van de overeengekomen diensten op de omschreven route.
1.4. In oktober 2004 hebben de Thaise autoriteiten eiseres aangewezen als een luchtvaartmaatschappij voor de exploitatie van de overeengekomen diensten op de omschreven route.
1.5. Ingevolge artikel 3, zesde lid, van de Overeenkomst heeft elke Overeenkomstsluitende Partij het recht de uitoefening door een luchtvaartmaatschappij van de in het tweede lid van artikel 2 van deze overeenkomst omschreven rechten op te schorten of ten aanzien van de uitoefening van deze rechten door de luchtvaartmaatschappijen de voorwaarden te stellen die zij noodzakelijk achten in elk geval waarin de luchtvaartmaatschappij in gebreke blijft de wetten en voorschriften van de Overeenkomstsluitende Partij die deze rechten verleent na te komen of anderszins in gebreke blijft de dienst te exploiteren in overeenstemming met de in deze Overeenkomst gestelde voorwaarden; tenzij onmiddellijke opschorting of het stellen van voorwaarden noodzakelijk is om hernieuwde inbreuken op wetten en voorschriften te voorkomen, wordt dit recht slechts uitgeoefend na overleg met de andere Overeenkomstsluitende Partij.
1.6. Ingevolge artikel 1:3 van de Wet Luchtvaart is een luchtvaartmaatschappij verplicht er voor zorg te dragen, dat:
a. de door haar geëxploiteerde luchtvaartuigen in een zodanige staat zijn, dat daarmee veilig gevlogen en vervoerd kan worden;
b. het boordpersoneel van de door haar geëxploiteerde luchtvaartuigen over voldoende kennis, bedrevenheid en ervaring beschikt;
c. al datgene wordt gedaan, wat in haar vermogen ligt om ernstige lichamelijke of geestelijke vermoeidheid van de leden van het boordpersoneel bij de bediening van luchtvaartuigen te voorkomen.
1.7. Ingevolge artikel 5:3 van de Wet Luchtvaart is het verboden op zodanige wijze aan het luchtverkeer deel te nemen dan wel luchtverkeersleiding te geven dat daardoor personen of zaken in gevaar worden of kunnen worden gebracht.
2. Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil of verweerder de bevoegdheid toekomt om de aan eiseres verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken op te schorten.
2.1. De rechtbank merkt daarbij eerst op dat onderwerp van toetsing het thans bestreden besluit op bezwaar is. Anders dan eiseres heeft aangevoerd is derhalve niet aan de orde de vraag of verweerder de bevoegdheid toekomt de verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken in te trekken. Bij het thans bestreden besluit is verweerder immers na heroverweging van het intrekkingsbesluit van 29 april 2005 tot de slotsom gekomen dat verweerder niet de bevoegdheid had om tot intrekking over te gaan en heeft hij zich in heroverweging op het standpunt gesteld dat de intrekking is aan te merken als een opschorting van de toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken. De rechtbank acht dit geoorloofd omdat eiseres daardoor niet is benadeeld. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat benadeling zou zijn gelegen in het feit dat zij door het intrekkingsbesluit haar contracten met touroperators heeft moeten beëindigen. Immers door een opschorting zou zij haar verplichtingen jegens de touroperators in gelijke mate als bij een intrekking niet hebben kunnen nakomen. Bovendien gold zowel bij de intrekking als bij de opschorting dat eiseres in aanmerking kwam om wederom toestemming te verkrijgen wanneer duidelijk was dat zij weer aan de kwaliteitsnormen voldeed.
2.2. Met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om over te gaan tot opschorting van de toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken overweegt de rechtbank het volgende. Voorop moet worden gesteld dat de Nederlandse Staat aan zijn soevereiniteit over zijn eigen territoir inclusief het luchtruim daarboven in beginsel de bevoegdheid ontleent om luchtvaartuigen te verbieden het luchtruim te gebruiken. Deze bevoegdheid moet worden gebruikt met inachtneming van het internationale recht en kan derhalve door het sluiten van verdragen worden beperkt. Verweerder heeft op goede gronden geoordeeld dat deze uit het volkenrecht voortvloeiende bevoegdheid aan hem toekomt, omdat deze bevoegdheid aansluit bij de bevoegdheden die aan hem bij de Wet Luchtvaart zijn geattribueerd. Daarbij is in aanmerking te nemen dat de bevoegdheden die bij de Wet Luchtvaart aan de Minister zijn geattribueerd op grond van de portefeuilleverdeling binnen het kabinet ten tijde van belang werden uitgeoefend door de Staatssecretaris. Voorts heeft verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat zijn bevoegdheid om luchtvaartuigen te verbieden het luchtruim te gebruiken, door de Overeenkomst slechts in zoverre wordt beperkt dat hij niet bevoegd is de toestemming om het luchtruim te gebruiken in te trekken, maar wel bevoegd is deze toestemming op te schorten.
2.3. De Overeenkomst laat verweerder derhalve de ruimte om op grond van de Nederlandse soevereiniteit de toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken op de schorten wanneer een luchtvaartmaatschappij in gebreke blijft de Nederlandse wetten en voorschriften na te komen. De rechtbank acht het niet onjuist dat verweerder ter nadere invulling van het bepaalde in de artikelen 1:3 en 5:3 van de Wet Luchtvaart de normen heeft gehanteerd die in het kader van de European Civil Aviation Conference tussen luchtvaartautoriteiten zijn afgesproken en die zijn neergelegd in het SAFA (Safety Assessment of Foreign Aircraft)-inspectieprogramma.
2.4. Deze opschortingsbevoegdheid kwam, naar eiseres terecht heeft aangevoerd, verweerder evenwel slechts toe na overleg met de Thaise bevoegde autoriteiten, tenzij onmiddellijke schorsing noodzakelijk was om hernieuwde inbreuken op wetten en voorschriften te voorkomen.
2.5. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende. Eiseres vliegt sedert 27 maart 2005 op de route Bangkok-Amsterdam v.v. met een luchtvaartuig van het Type Boeing 747 met registratienummer HS-VAC.
Dit toestel (verder aangeduid als: het luchtvaartuig) is op 15 april 2005 na aankomst op Schiphol onderworpen aan een SAFA-inspectie. Daarbij werden zes tekortkomingen geconstateerd, drie van de derde (zwaarste) categorie, twee van de tweede categorie en één van de eerste categorie. Eén van de tekortkomingen van de derde categorie bestond uit het gedurende meer dan een jaar niet bijgewerkt zijn van de zogenoemde Jeppesen route- en luchthavennaderingskaarten. Deze kaarten behoren wekelijks te worden bijgehouden. Het luchtvaartuig is naar Bangkok vertrokken met speciaal voor die terugvlucht samengestelde kaarten ("trip-kit"). Daarbij werd de afspraak gemaakt dat de Jeppesen-kaarten zouden worden bijgewerkt. Vervolgens werd bij een controle bij aankomst op Schiphol op 17 april 2005 geconstateerd dat de kaarten nog steeds niet bijgewerkt waren.
2.6. Onder deze omstandigheden en met name nu het een herhaalde overtreding betrof van de zwaarste categorie, heeft verweerder zich op goede gronden bevoegd geacht tot onmiddellijke opschorting over te gaan in afwachting van de antwoorden van de Thaise luchtvaartautoriteiten, teneinde hernieuwde inbreuken op wetten en voorschriften te voorkomen. Voor de volledigheid merkt de rechtbank hier op dat niet in geschil is dat aan het tweede opschortingsbesluit overleg tussen verweerder en de Thaise luchtvaartautoriteiten vooraf is gegaan. Dat dit overleg, in de visie van eiseres, niet oplossingsgericht was, doet daaraan niet af. De rechtbank concludeert dat verweerder zich op goede gronden bevoegd heeft geacht om de aan eiseres verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken op te schorten.
2.7. De rechtbank is - met eiseres - van oordeel dat verweerder eiseres in de gelegenheid had moeten stellen voorafgaande aan de primaire besluiten van 19 en 29 april 2005 bedenkingen kenbaar te maken, zulks eventueel onder het stellen van een zeer korte reactietermijn en desnoods telefonisch. De rechtbank is echter van oordeel dat dit formele gebrek in de bezwaarprocedure is hersteld doordat eiseres op 24 augustus 2005 door verweerder over haar bezwaren is gehoord.
3. Met betrekking tot de inhoudelijke beroepsgronden overweegt de rechtbank het volgende.
3.1. Verweerder heeft de eerste tijdelijke opschorting gegrond op de bevindingen van de hiervoor (2.5.) reeds genoemde inspecties van 15 april 2005 en 17 april 2005. Nadat de tijdelijke opschorting op 22 april 2005 was opgeheven naar aanleiding van de door de Thaise luchtvaartautoriteiten toegezegde maatregelen, zijn er wederom inspecties op Schiphol uitgevoerd. Op 24 april 2005 werden twee tekortkomingen van de eerste (laagste) categorie en één van de tweede categorie geconstateerd. Bij de inspectie op 27 april 2005 werden zes tekortkomingen van de eerste categorie en twee van de tweede categorie vastgesteld. Op 29 april 2005 werden drie tekortkomingen van de eerste en twee van de derde categorie vastgesteld. Ten aanzien van één van de laatstgenoemde bevindingen van de derde categorie, namelijk het verlopen van de geldigheid van de medische keuring van de co-piloot, heeft verweerder het bezwaar gegrond geacht, omdat in heroverweging is vastgesteld dat de medische verklaring twaalf en niet zes maanden geldig was.
Samengevat is aan de eerste opschorting ten grondslag gelegd dat onverwijld optreden na een herhaalde categorie-drie overtreding geboden was en is aan de tweede opschorting ten grondslag gelegd dat bij vijf controles in één maand (15, 17, 24, 27 en 29 april 2005) in totaal 23 tekortkomingen zijn geconstateerd, waaronder vijf van de zwaarste categorie.
3.2. Eiseres heeft aangevoerd dat de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn opschortingsbevoegdheid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De geconstateerde tekortkomingen rechtvaardigen geen opschorting. De opschorting is bovendien inconsistent, omdat het luchtvaartuig na zeer eenvoudige ingrepen weer mocht vertrekken. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de grondslag aan het intrekkingsbesluit van 29 april 2005 is komen te ontvallen, omdat - anders dan in dat besluit vermeld - is gebleken dat de Thaise luchtvaartautoriteiten niet tot opschorting van de landingsrechten van eiseres waren overgegaan.
4. De bevoegdheid van verweerder om de toestemming om van het luchtruim gebruik te maken op te schorten is een discretionaire bevoegdheid. Het is vaste jurisprudentie dat de wijze waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door de rechtbank met terughoudendheid dient te worden getoetst.
4.1. Met betrekking tot de stelling van eiseres dat de grondslag aan het primaire besluit van 29 april 2005 is komen te ontvallen overweegt de rechtbank dat aan het thans bestreden besluit op bezwaar niet langer ten grondslag is gelegd dat de Thaise luchtvaartautoriteiten van hun kant de landingsrechten van eiseres zouden hebben opgeschort. De tweede opschorting is in het besluit op bezwaar alsnog gebaseerd op de bij inspecties geconstateerde tekortkomingen. De rechtbank acht deze wijziging van de grondslag niet ongeoorloofd. Verweerder verkeerde immers op grond van een telefonische mededeling van de Thaise luchtvaartautoriteiten naar aanleiding van de inspectie op 29 april 2005 in de veronderstelling dat de Thaise luchtvaartautoriteiten de landingsrechten zouden opschorten op grond van de bevindingen van de in Nederland verrichte inspecties. Nu achteraf bleek dat de Thaise luchtvaartautoriteiten niet waren overgegaan tot opschorting, mocht verweerder alsnog de bevindingen van de in Nederland verrichte inspecties aan de opschorting ten grondslag leggen.
4.2. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het oordeel komen dat de op 17 april 2005 geconstateerde herhaalde overtreding van de derde categorie diende te leiden tot onmiddellijke tijdelijke opschorting voor de duur van de door de Thaise luchtvaartautoriteiten te nemen maatregelen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van de bevindingen bij de inspecties van 15, 17, 24, 27 en 29 april 2005 tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake was van een patroon van slordigheden en nonchalante omgang in de dagelijkse bedrijfvoering met de veiligheidseisen. Op grond daarvan heeft verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid kunnen besluiten tot opschorting van de aan eiseres verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken. Bij deze afweging van belangen heeft verweerder terecht betrokken dat hij geen enkel risico kan nemen wanneer het de veiligheidsaspecten van het luchtverkeer betreft en dat aan de veiligheidsbelangen die gemoeid zijn met het luchtverkeer zeer zwaar gewicht toekomt. Zo al aan de (financiële) belangen van eiseres bij deze besluitvorming enig gewicht toekomt, moeten deze belangen als ondergeschikt worden beschouwd.
4.3. De rechtbank acht het feit dat het luchtvaartuig aanvankelijk weer mocht vertrekken na herstel van de geconstateerde gebreken niet getuigen van inconsistente besluitvorming door verweerder. Na herstel van de gebreken was het luchtvaartuig immers voor die betreffende vlucht weer luchtwaardig. Uit de vervolgens zich voordoende opeenvolging van geconstateerde tekortkomingen heeft verweerder een patroon van slordigheden met betrekking tot de veiligheidseisen kunnen afleiden op grond waarvan in redelijkheid tot opschorting besloten kon worden. Voorts acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder tot opschorting heeft besloten ondanks het feit dat op slechts twee van de SAFA-inspectieformulieren (namelijk die van 17 en 29 april 2005) is ingevuld dat sprake is van een zodanige tekortkoming van de derde categorie dat "entry permit repercussions" dienen te worden opgelegd (kwalificatie 3d). Aannemelijk is, zoals verweerder heeft gesteld, dat de inspecteur niet zelfstandig tot het oordeel komt dat een tekortkoming van de derde categorie dient te leiden tot een opschorting van de toestemming en derhalve niet zelfstandig de kwalificatie 3d toekent, maar dat hij hiertoe slechts overgaat na overleg op een hoger niveau, waarbij de te nemen maatregel in een breder perspectief kan worden bezien en de frequentie van de geconstateerde tekortkomingen een rol kan spelen. Dit vindt bevestiging in het feit dat na de inspecties op 17 en 29 april 2005 "entry permit repercussions" in de vorm van opschorting hebben plaatsgevonden.
4.4. De rechtbank heeft op verzoek van eiseres kennis genomen van de Appendix 4 behorende bij het SAFA-inspectieprogramma. De kennisneming van dit stuk leidt niet tot de conclusie dat verweerder aan de bij de inspecties geconstateerde bevindingen een te zwaar gewicht heeft toegekend of daaraan onevenredige consequenties heeft verbonden.
4.5. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat verweerder zo al niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, dan toch willekeurig en onzorgvuldig heeft gehandeld, omdat bij de luchtvaartmaatschappij Onur Air gedurende 2004 en 2005 een groot aantal categorie 2 en categorie 3 bevindingen zijn geconstateerd, hetgeen niet (direct) tot een opschorting van de landingsrechten heeft geleid.
Verweerder heeft daarover allereerst opgemerkt dat hij uiteindelijk wel is overgegaan tot opschorting van de toestemming aan Onur Air om het Nederlandse luchtruim te gebruiken. Verder heeft hij gesteld dat het feit dat niet in een eerder stadium tegen Onur Air is opgetreden verband houdt met verschillen tussen beide luchtvaartmaatschappijen en met name de wijze waarop zij op de geconstateerde bevindingen in eerste instantie hebben gereageerd. Bij Onur Air was er in meerdere mate dan bij eiseres het geval was sprake van "ups en downs" hetgeen heeft geleid tot een later ingrijpen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen sprake is van gelijke gevallen en dat de verschillen in omstandigheden rechtvaardigen dat niet op exact dezelfde wijze tegen beide luchtvaartmaatschappijen is opgetreden. Nu verweerder ook ten aanzien van Onur Air is overgegaan tot opschorting van toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken is van een schending van het verbod van willekeur geen sprake.
4.6. De rechtbank concludeert dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot opschorting van de aan eiseres verleende toestemming om het Nederlandse luchtruim te gebruiken. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
4.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. C.C. Dedel-van Walbeek, mr. G.P. Kleijn en
mr. C.I. Blok-Bitter en in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2007,
in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.