Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/40344
Uitspraak van de meervoudige kamer van 6 maart 2007
inzake
[eiser],
geboren op [geboortedatum] 1945,
nationaliteit Turkse,
verblijvende te [verblijfplaats],
eiser,
gemachtigde mr. E. Köse,
tegen
de Minister van Justitie,
te Den Haag,
verweerder,
gemachtigde mr. G.M.H. Hoogvliet.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2005 heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel: "arbeid als zelfstandige" afgewezen wegens het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv). Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 juli 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
De zaak is behandeld door de meervoudige kamer op de zitting van 16 januari 2007, waar eiser is verschenen bij gemachtigde. Verweerder is eveneens verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of het besluit van 25 juli 2005 in rechte stand kan houden.
2. Verweerder heeft als eerste afwijzingsgrond aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet in het bezit is van een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd. Voorts is volgens verweerder niet gebleken dat eiser valt onder één van de categorieën vreemdelingen die zijn vrijgesteld van de mvv-plicht. Verweerder meent dat er geen reden is om eiser vrij te stellen van het mvv-vereiste op grond van het Aanvullend Protocol van 23 november 1970 (inwerkingtreding 1 januari 1973, Trb 1971,70) bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije van 12 september 1963 (hierna: Aanvullend Protocol). Daartoe voert verweerder aan dat het mvv-vereiste geen nieuwe beperking is in de zin van de standstill-bepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol (hierna: de standstill-bepaling), aangezien deze eis ook al gold ten tijde van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol op 1 januari 1973.
Volgens verweerder is ten aanzien van eiser geen grond voor het oordeel dat het stellen van het mvv-vereiste zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Als tweede afwijzingsgrond heeft verweerder geconcludeerd dat eiser met zijn arbeid als zelfstandige geen wezenlijk Nederlands economisch belang dient.
3. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder hem ten onrechte het ontbreken van een geldige mvv tegenwerpt, nu het hanteren van deze afwijzingsgrond in strijd is met de standstill-bepaling.
Daartoe voert eiser aan dat het mvv-vereiste tot 1998 slechts één van de factoren was waarmee bij de afweging van verschillende belangen rekening diende te worden gehouden. Nu het mvv-vereiste door de invoering van artikel 16a in de Vreemdelingenwet 1965 bij wetswijziging van 12 december 1998 (Stb. 1998,665) een zelfstandige afwijzingsgrond is geworden, heeft een aanscherping van dit vereiste plaatsgevonden ten nadele van een Turks onderdaan die zich in Nederland wil vestigen als ondernemer. Dit brengt volgens eiser mee dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste sinds 12 december 1998 een beperking inhoudt van de vrijheid van vestiging in de zin van de standstill-bepaling.
Voorts is het beroep gericht tegen de afwijzingsgrond dat eisers arbeid als zelfstandige geen wezenlijk Nederlands economisch belang dient. De gronden waarop dit beroep steunt zullen hierna worden besproken.
4. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 worden Pro afgewezen indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
5. Artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bepaalt dat de Overeenkomstsluitende Partijen onderling geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
6. Onbetwist is dat eiser ten tijde van de aanvraag van de gevraagde verblijfsvergunning niet in het bezit was van een geldige mvv.
7. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in haar uitspraak van 19 juli 2005 (nr. 200409217/1, JV 2005/331) heeft besloten prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EG over de uitleg van artikel 41 van Pro het Aanvullend Protocol in het licht van het mvv-vereiste.
De rechtbank stelt tevens vast dat verweerder in het thans voorliggende besluit, anders dan in het primaire besluit, een tweede zelfstandige afwijzingsgrond heeft opgenomen, inhoudende dat met de arbeid als zelfstandige die eiser verricht of gaat verrichten, te weten een afhaalservice van Turkse maaltijden, geen wezenlijk Nederlands economisch belang is gediend. Indien de rechtbank bij de beoordeling van het beroep tot de conclusie komt dat deze laatstgenoemde zelfstandige afwijzingsgrond stand kan houden, kan de rechtbank de beoordeling van de eerste afwijzingsgrond buiten beschouwing laten. Daarom zal de rechtbank thans overgaan tot beoordeling van de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de arbeid als zelfstandige van eiser geen wezenlijk Nederlands economisch belang is gediend.
8. Ingevolge artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
9. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000, wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder beperkingen verleend, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Daarbij is bepaald dat aan de vergunning voorschriften kunnen worden verbonden.
10. Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige worden verleend aan de vreemdeling die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van Onze Minister een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
11. In paragraaf B5/9.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000) is bepaald voor welke aanvragen geen advies aan de Minister voor Economische Zaken hoeft te worden gevraagd, omdat deze Minister bij het ambtshalve genomen advies van 4 november 1992 (Stcrt. 22 december 1992, 248, p.7, tevens gepubliceerd in MR 1993,3) heeft bepaald dat in bepaalde sectoren reeds in voldoende mate aan de bestaande vraag wordt voldaan en dat derhalve met het aantrekken van iemand uit het buitenland geen wezenlijk Nederlands belang wordt gediend.
Volgens de niet-limitatieve opsomming in paragraaf B5/9.1.4 van de Vc 2000 wordt met overige horecabedrijven zoals onder meer grillrooms, pizzeria's, shoarmazaken geen wezenlijk Nederlands economisch belang gediend. Deze aanvragen hoeven derhalve niet voor advies aan de Minister voor Economische Zaken te worden voorgelegd.
12. Eiser wil zich als zelfstandige in Nederland vestigen. Zijn bedrijf bestaat uit een afhaalservice van Turkse maaltijden. Verweerder heeft de bedrijfsomschrijving van eiser aangemerkt als de in paragraaf B5/9.1.4. van de Vc 2000 genoemde overige horecabedrijven, zodat met de bedrijfsactiviteit van eiser volgens verweerder geen wezenlijk Nederlands economisch belang wordt gediend en de onderhavige aanvraag niet voor advies aan de Minister van Economische Zaken behoefde te worden voorgelegd. Nu niet wordt voldaan aan tenminste één van de voorwaarden van artikel 3.30 van het Vb 2000, ontbreekt volgens verweerder de bevoegdheid de verblijfsvergunning onder de gevraagde beperking te verlenen.
13. Eiser stelt dat indien hem het criterium van het wezenlijk Nederlands economisch belang tegen wordt geworpen, zulks dient te gebeuren met de inhoudelijke invulling welke aan dit criterium werd gegeven op het moment van inwerkingtreding van de standstill-bepaling op 1 januari 1973.
Eiser stelt zich in dat kader op het standpunt dat er - kort weergegeven - aanknopingspunten zijn dat het Hof van Justitie van de EG zal oordelen dat de nadere invulling van het criterium 'wezenlijk Nederlands economisch belang' een verdergaande beperking is met betrekking tot de vrijheid van vestiging dan het beleid dat op 1 januari 1973 gold en dat dit huidige beleid in strijd is met voornoemde standstill-bepaling. Dientengevolge meent eiser dat in de onderhavige zaak op dit punt prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EG dienen te worden gesteld.
Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat niet kan worden getoetst aan welke criteria een Turks onderdaan die zich als zelfstandige wilde vestigen in 1973 diende te voldoen, nu verweerder de Nederlandse regelgeving ten tijde van de inwerkingtreding van de standstill-bepaling niet heeft overgelegd. Volgens eiser ligt het op de weg van verweerder om nader onderzoek te verrichten in de vorm van een vergelijking het in 1973 vigerende beleid met het beleid dat gold ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar.
14. Verweerder stelt zich dienaangaande op het standpunt dat het begrip 'wezenlijk Nederlands belang' thans niet strikter gehanteerd wordt dan op 1 januari 1973. Dat een veranderde economische situatie in Nederland bij toepassing van hetzelfde criterium tot een andere uitkomst kan leiden betekent volgens verweerder niet dat sprake is van een schending van de standstill-bepaling.
Bovendien is eiser nooit in het bezit geweest van een geldige verblijfstitel en heeft hij in Nederland nimmer legaal arbeid verricht, zodat een beroep op de standstill-bepaling naar de mening van verweerder reeds om die reden niet kan slagen. Een Turks onderdaan kan volgens verweerder krachtens gemeenschapsrecht slechts bepaalde rechten op het gebied van het verrichten van arbeid als zelfstandige werkzaamheden en op het gebied van verblijf doen gelden voor zover hij legaal in de betrokken lidstaat verblijft.
15. De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling blijkens haar uitspraken van 11 maart 2004 (JV 2004/189) en van 20 mei 2005 (JV 2005/261) heeft geoordeeld dat geen grond bestaat voor het oordeel dat bij de beoordeling of met het verblijf hier te lande van de vreemdeling die om toelating verzoekt voor het verrichten van arbeid als zelfstandige een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, thans strengere eisen worden gesteld dan op 1 januari 1973 gebeurde en evenmin voor het oordeel dat het thans terzake zelfstandigen gevoerde toelatingsbeleid op dit punt in strijd is met de standstill-bepaling.
De rechtbank constateert evenwel dat de Afdeling zich in deze uitspraken niet expliciet heeft uitgesproken over de vraag of het in B5/9 van de Vc 2000 neergelegde beleid, inhoudende de aanwijzing van categorieën bedrijven, waarvan wordt aangenomen dat daarmee geen wezenlijk Nederlands belang wordt gediend en ten aanzien van welke geen advies wordt ingewonnen bij de Minister van Economische Zaken, een nieuwe beperking inhoudt in de zin van de standstill-bepaling.
16. De rechtbank ziet zich daarom thans geplaatst voor de beantwoording van de vraag of dit in B5/9 neergelegde beleid in strijd is met voornoemde standstill-bepaling.
17. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe dat de door verweerder ter zitting gegeven toelichting, dat het beleid van verweerder, inhoudende dat voor bepaalde categorieën werkzaamheden geen advies hoeft te worden gevraagd aan de Minister van Economische Zaken omdat met deze bedrijfsactiviteiten geen wezenlijk Nederlands economisch belang is gediend, slechts een procedurele regel betreft en geen materiële regel, onweersproken is gebleven door eiser. Naar het oordeel van de rechtbank valt het bovendien binnen het domein van de deskundigheid van de Minister van Economische Zaken om te oordelen dat bepaalde categorieën bedrijfsactiviteiten niet langer individueel behoeven te worden getoetst in het licht van het wezenlijk Nederlands economisch belang en op voorhand een voor een categorie geldend oordeel te geven. Achterliggende gedachte daarbij is dat een aparte toets in een individuele zaak aan de hand van dezelfde deskundigheid telkens hetzelfde resultaat zal opleveren.
18. Voorts is geen grond te vinden voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de beoogde bedrijfsmatige activiteiten van eiser op één lijn zijn te stellen met de in paragraaf B5/9.1.4. van de Vc 2000 vermelde overige horecabedrijven.
19. In hetgeen door eiser is aangevoerd ziet de rechtbank daarom geen aanleiding om af te wijken van het door de Afdeling op 11 maart 2004 en 20 mei 2005 op dit onderwerp gegeven oordeel.
20. De rechtbank ziet voorts geen aanleiding om, zoals eiser heeft verzocht, verweerder op te dragen archiefonderzoek te verrichten en stukken over te leggen inzake het op 1 januari 1973 gevoerde beleid. Uit een vergelijking met het thans gevoerde beleid zou volgens eiser kunnen blijken dat het beleid in de praktijk thans strikter in de zin van ongunstiger wordt uitgevoerd dan tot 1 januari 1973 het geval was. De rechtbank is echter van oordeel dat eiser onvoldoende concrete aanknopingspunten heeft aangedragen die voor een dergelijke vooronderstelling steun zouden kunnen bieden. De rechtbank heeft daarbij tevens in aanmerking genomen dat, zoals verweerder heeft gesteld, het begrip wezenlijk Nederlands economisch belang een dynamisch karakter heeft. Zo er derhalve op voorhand al verschillen in de uitvoering van het beleid zouden zijn aan te wijzen, dan moeten die bezien worden tegen de achtergrond van de sociaaleconomische ontwikkelingen in de loop der tijd en hoeven die verschillen niet direct te duiden op een aanscherping van het beleid.
21. Eiser heeft voorts tegen de tweede afwijzingsgrond nog aangevoerd dat de onderhavige aanvraag getoetst had dienen te worden aan de nieuwe toelatingscriteria welke het Ministerie van Economische Zaken blijkens een brief van 1 mei 2006 sedert die datum hanteert met betrekking tot vreemdelingen die in Nederland een zelfstandige onderneming willen starten (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 696, nr. 3). Eiser stelt dat verweerder in strijd met dit nieuwe beleid heeft gehandeld door geen advies aan de Minister van Economische Zaken te vragen voor de onderhavige aanvraag.
22. Verweerder stelt zich in dat kader op het standpunt dat de Minister van Economische Zaken in deze brief slechts een korte weergave heeft gegeven van de nieuwe toelatingscriteria die hij vanaf 1 mei 2006 wenste te hanteren. Volgens verweerder is aan die criteria beleidsmatig door de Minister van Economische Zaken tot op dit moment echter nog geen uitvoering gegeven. De Vc 2000 is op dit punt om die reden dan ook nog niet aangepast. Nu dit beleid nog niet geïmplementeerd is, kan eiser hieraan in de visie van verweerder geen rechten ontlenen.
23. De rechtbank onderschrijft dit standpunt van verweerder niet, nu in deze brief van 1 mei 2006 is aangegeven dat daarin de nieuwe toelatingscriteria zijn neergelegd die de Minister van Economische Zaken vanaf heden (cursief door de rechtbank) zal hanteren bij de toetsing van toelatingsverzoeken van vreemdelingen die in Nederland een zelfstandige onderneming willen starten.
Dit laat echter onverlet dat eiser niet concreet heeft aangegeven wat de consequenties van dit nieuwe beleid voor hem zouden moeten zijn. In hetgeen eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat de onderhavige aanvraag getoetst had dienen te worden aan de toelatingscriteria zoals vermeld in bovengenoemde brief.
24. Voor zover eiser in dit kader heeft bedoeld een beroep te doen op artikel 3.103 van het Vb 2000 overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 3.103 van het Vb 2000 wordt de aanvraag getoetst aan het recht dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag van de verblijfsvergunning is ontvangen, tenzij uit de Vw 2000 anders voortvloeit of het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking wordt gegeven voor de vreemdeling gunstiger is.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de aanvraag van eiser heeft getoetst aan het beleid zoals dat gold op het moment waarop de aanvraag is ontvangen, te weten op 18 januari 2005.
Eiser heeft niet gesteld dat het gewijzigde beleid, zoals dit voortvloeit uit voornoemde brief van de Minister van Economische Zaken, voor hem evident gunstiger zou zijn dan het beleid zoals dat gold ten tijde van de aanvraag. Derhalve kan niet geconcludeerd worden dat het recht zoals dat gold op het tijdstip van het bestreden besluit gunstiger is dan op het moment van indiening van de aanvraag. Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit zich met artikel 3.103 van het Vb 2000.
25. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat met zijn toelating in Nederland een wezenlijk Nederlands belang is gediend. Mitsdien heeft verweerder de gevraagde verblijfsvergunning op goede gronden geweigerd.
26. Nu is geconcludeerd dat de tweede zelfstandige afwijzingsgrond stand kan houden, kan het beroep tegen de eerste afwijzingsgrond onbesproken blijven.
27. Het beroep is derhalve ongegrond.
28. Voor een veroordeling van één der partijen in de door de andere partij gemaakte kosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.B.M. Hent als voorzitter en mrs. E.H.M. Druijf en J.R. Van Es-de Vries als leden en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. D.S. Arjun Sharma als griffier op 6 maart 2007.