Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 27 maart 2007,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 07/177 van:
1. de naamloze vennootschap Rotterdamse Taxi Centrale RTC N.V.,
gevestigd te Rotterdam,
2. [eiser sub 2] h.o.d.n. Taxibedrijf [eiser sub 2],
wonende te Rotterdam,
eisers,
procureur prof. mr. E. Steyger,
tegen:
de Staat der Nederlanden,
zetelende te ’s-Gravenhage,
gedaagde, hierna te noemen de Staat,
procureur mr. G.J.H. Houtzagers,
advocaten mrs. G.J.H. Houtzagers en W.I. Wisman
1. Het procesverloop
Bij exploot van 15 februari 2007 hebben eisers de Staat doen dagvaarden om ter zitting van 9 maart 2007 te verschijnen. De procureur van de Staat heeft op 6 maart 2007 een door zijn kantoor opgestelde notitie als productie in het geding gebracht. Ter zitting van 9 maart 2007 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen toelating van deze productie in verband met de in hun ogen partijdige inhoud daarvan. De voorzieningenrechter heeft de notitie toegelaten als productie. De gronden voor deze beslissing zijn in onderdeel 4.1 van dit vonnis uitgewerkt. Partijen hebben ter zitting hun standpunten toegelicht mede aan de hand van pleitnotities en producties. Zij hebben daarop vonnis gevraagd. Vonnis is bepaald op heden.
2. De toepasselijke regelgeving en de vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 9 maart 2007 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Op 20 september 2006 is in werking getreden de Wet van 10 mei 2006, Stb. 259, tot wijziging van de Wet personenvervoer 2000 in verband met transparante tarieven voor het taxivervoer. Bij de Wet van 10 mei 2006 is onder meer artikel 84 van Pro de Wet personenvervoer 2000 gewijzigd. Dit artikel biedt de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister), orgaan van de Staat, de bevoegdheid om met het oog op de inzichtelijkheid voor de consument bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over tarieven voor taxivervoer.
2.2. Een van de uitvoeringsmaatregelen van de Wet personenvervoer 2000 en van het daarop gebaseerde Besluit personenvervoer is de Regeling maximumtarief en bekendmaking tarieven taxivervoer (hierna: de Regeling). Bij ministeriële regeling van 27 november 2006, Stcrt. 235, in werking getreden op 1 januari 2007, is de Regeling gewijzigd. De Minister heeft met een brief van 13 juni 2006 het ontwerp van deze regeling ter kennis gebracht van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Deze zogeheten voorhangprocedure heeft niet geleid tot opmerkingen van of vanuit de Tweede Kamer.
2.3. Met de onder 2.2 bedoelde wijziging is een nieuwe tariefstructuur voor het straattaxivervoer ingevoerd. De opbouw van het tarief bestond voorheen uit drie componenten: een starttarief, een kilometertarief en een zogeheten wachttarief. In de nieuwe tariefstructuur is het wachttarief vervallen.
2.4. De toelichting op deze wijziging vermeldt onder meer:
“Met deze regeling wordt invulling gegeven aan de bevoegdheid van artikel 84 van Pro de Wet personenvervoer 2000 om nadere regels te stellen met betrekking tot de tariefopbouw voor straattaxivervoer. Uit onderzoek is gebleken dat de ondoorzichtigheid van de huidige tarieven voor menige potentiële reiziger een beletsel vormt om een taxi te nemen. Met deze regeling wordt een transparante tariefstructuur ingevoerd zodat de consument vooraf een goede inschatting kan maken van de hoogte van de ritprijs. Doordat alle vervoerders dezelfde tariefstructuur aanbieden, kan de consument deze vervolgens onderling vergelijken. Op deze wijze kan de reiziger een steviger positie ten opzichte van de ondernemer innemen, waardoor de concurrentie wordt bevorderd. Het einddoel is dat dit zijn weerslag heeft op de hoogte van de taxitarieven in relatie tot de kwaliteit van het geboden vervoer en de mate waarin van deze vervoersoort gebruik wordt gemaakt.”
2.5. Artikel II van de Regeling bevat een overgangstermijn van zes maanden (ingaande 1 januari 2007). De toelichting vermeldt op dit punt onder meer:
“Met de invoering van de transparante tariefstructuur voor de straattaxi zijn echter enkele praktische aspecten gemoeid. De individuele ondernemer moet, op basis van de huidige componenten die de ritprijs bepalen (opstaptarief, wachttarief, kilometertarief), één of meerdere nieuwe tarieven bepalen (waarbij het wachttarief is versleuteld in de overige twee componenten) en deze vervolgens in de taxameter (laten) invoeren. Dat geldt ook voor een nieuwe, met de nieuwe tarieven corresponderende, tariefkaart.
(…)
Een overgangstermijn van zes maanden biedt de taxiondernemingen die straattaxivervoer verrichten naar verwachting ruimschoots de tijd om hun nieuwe tariefstelling te bepalen en in te (laten) voeren in de taxameters. Voorts wordt een gelijkmatige spreiding van de aanpassing van de taxameters mogelijk gemaakt. Een langere periode is niet alleen onnodig, maar heeft ook als nadeel dat de ondernemer te lang tevoren al de toekomstige in te voeren tarieven moet bepalen. Bovendien zou de consument over een te lange periode met twee verschillende tariefstructuren worden geconfronteerd. Een goede en tijdige voorlichting is hierbij van groot belang. In een voorlichtingscampagne zal de individuele taxiondernemer worden gewezen op de veranderingen en de vereisten waaraan na inwerkingtreding van deze maatregel moet zijn voldaan.”
2.6. Op 11 januari 2007 heeft de branchevereniging Taxivervoer Nederland h.o.d.n. Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV) Taxi (hierna: KNV Taxi) samen met [R] h.o.d.n. Traveltax (hierna: Traveltax) de Staat doen dagvaarden in een bodemprocedure voor deze rechtbank. In deze procedure vorderen zij – zakelijk weergegeven – een verklaring voor recht dat de Staat door het vaststellen van de Regeling in strijd handelt met de Wet Personenvervoer 2000 dan wel met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), dan wel een verklaring voor recht dat de Staat door het vaststellen van de Regeling in strijd handelt met de artikelen 3g, 10 en 81 van het EG-Verdrag (hierna: EG). Zij vorderen tevens de Staat te veroordelen tot het buiten toepassing laten van de Regeling wegens wtrijd met de aangehaalde hogere regelgeving. Subsidiair vorderen KNV Taxi en Traveltax de Staat te veroordelen tot het voorkomen van toekomstige schade door het nemen van positieve maatregelen, dan wel tot het vergoeden van toekomstige schade.
2.7. Met een brief van 11 januari 2007 heeft de raadsvrouwe van eisers namens KNV Taxi aan de Minister verzocht om de overgangstermijn van de Regeling op te schorten althans te verlengen tot drie maanden nadat deze rechtbank in de onder 2.6 bedoelde bodemprocedure uitspraak heeft gedaan.
2.8. Met een brief van 29 januari 2007 heeft de Minister de raadsvrouwe van eisers laten weten dat zij het verzoek van KNV Taxi afwijst. In deze brief schrijft de Minister onder meer:
“Uw brief en de daarin aangevoerde argumenten vormen voor mij geen aanleiding om de overgangstermijn te verlengen. De regeling is na een zorgvuldig regelgevingsproces en met kamerbrede steun tot stand gekomen. Rekening houdend met alle betrokken belangen is in de regeling een overgangstermijn van een half jaar opgenomen, waarmee voldoende aan de belangen van de branche tegemoet wordt gekomen.”
3. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
3.1. Eisers vorderen – zakelijk weergegeven – de Staat te verbieden de Regeling, althans de daarin opgenomen overgangstermijn, toe te passen tot drie maanden nadat deze rechtbank uitspraak heeft gedaan in de door KNV Taxi en Traveltax aangespannen bodemprocedure. Subsidiair vorderen eisers zodanige voorzieningen te treffen als de voorzieningenrechter passend zal achten.
3.2. Daartoe voeren eisers – mede met verwijzing naar de dagvaarding in de voormelde bodemprocedure – het volgende aan.
In de nieuwe tariefopbouw is het wachttarief te vervallen en mogen taxiondernemingen alleen nog een starttarief en een kilometertarief hanteren. Wanneer taxi’s in de file staan of bijvoorbeeld voor een horecagelegenheid op een cliënt staan te wachten, gebeurt dat straks voor eigen rekening van de taxionderneming in kwestie. De verhoging van het maximumstarttarief en het maximumkilometertarief biedt onvoldoende compensatie voor het afschaffen van het wachttarief. De Regeling is tegen de wil van de taxibranche tot stand gekomen en aan de gerechtvaardigde belangen van de branche is geen aandacht geschonken.
De belangen van de taxiondernemers komen ook in de knel bij de uitvoering van de Regeling. Zij ontvangen geen subsidie voor het vervangen van taxameters en krijgen te maken met toenemende administratieve lasten. De lasten zullen nog worden vergroot door de eventuele bijkomende lasten van het terugombouwen van de taxameters naar een tariefopbouw die wel een wachttarief mogelijk maakt als KNV Taxi en Traveltax de door hen aangespannen bodemprocedure winnen. De onduidelijkheid in de markt, die door de twee tariefwijzigingen tamelijk lang gaat duren, zal leiden tot verlies aan klandizie. Daarom heeft KNV Taxi de Minister verzocht om opschorting van de regeling tot drie maanden na de uitspraak in de bodemprocedure. De Minister heeft dit verzoek zonder toereikende, specifieke motivering afgewezen.
De Regeling is als zodanig onrechtmatig doordat zij in strijd is met het doel van de Wet personenvervoer 2000. Dit doel is het versterken van de rol van de taxi door het bereiken van meer concurrentie en wel zodanig dat op enig moment volkomen marktwerking wordt bereikt. De Regeling bewerkstelligt met de afschaffing van het wachttarief het tegenovergestelde. Vooral in verstedelijkte gebieden met veel onvoorspelbare files zullen taxiondernemers met het oog op een bedrijfseconomisch verantwoorde bedrijfsvoering maximumtarieven moeten gaan hanteren. Het te lage maximumtarief verzwakt bovendien de concurrentie op kwaliteit.
De Regeling is voorts strijdig met algemene beginselen van behoorlijk bestuur en met diverse verdragsregels, te weten artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en (subsidiair) de artikelen 3g, 10 en 81 EG.
De weigering van de Staat om, bij wijze van ordemaatregel, de werking van de Regeling op te schorten is eveneens onrechtmatig. Met haar reactie op het onder 2.7 vermelde verzoek om opschorting of verlenging van de overgangstermijn heeft de Minister de over en weer in het geding zijnde belangen niet tegen elkaar afgewogen, zoals zij had behoren te doen. Eisers behoren tot de achterban van KNV Taxi. Zij zullen directe en indirecte schade ondervinden van de Regeling als zodanig en extra schade indien de Regeling voor de duur van de bodemprocedure niet wordt opgeschort. Zij behoeven in dit kort geding niet aan te tonen dat de vordering in de bodemprocedure hoogst waarschijnlijk zal worden toegewezen. Een juiste afweging van de belangen noopt reeds tot toewijzing van een of meer onderdelen van hun vordering in dit kort geding.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat voor zover nodig hierna zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. Tegen kennisneming van de in onderdeel 1 van dit vonnis bedoelde notitie van de zijde van de Staat bestaat geen enkel bezwaar. De eisen van een goede en doelmatige procesvoering en het beginsel van hoor en wederhoor verzetten zich er niet tegen dat de gedaagde in een kort geding vóór de datum van de mondelinge behandeling in een aan de wederpartij en aan de voorzieningenrechter toegezonden (proces)stuk zijn – niet onpartijdige – visie geeft op bepaalde aspecten van de zaak. In een kort geding geldt veeleer het tegendeel: enerzijds krijgt de gedaagde hiermee de gelegenheid om, evenals voor de eiser al per definitie het geval is, de rechter vóór de zitting zijn standpunt voor te leggen, en anderzijds weet de eiser reeds vóór de zitting welk betoog de gedaagde (mede) gaat voeren en kan hij mede daarop zijn nadere toelichting op het gevorderde afstemmen.
4.2. Eisers leggen aan hun vordering ten grondslag dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door de weigering van de Minister om de overgangstermijn te verlengen. Hiermee is in zoverre de bevoegdheid van de civiele rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – gegeven. Eisers hebben bij het gevorderde ook een voldoende spoedeisend belang; de Staat heeft dit op zichzelf ook niet betwist. Eisers zijn in hun vordering ook ontvankelijk, nu tegen de door hen bestreden weigering van de Minister geen andere rechtsgang openstaat, in het bijzonder ook niet een beroep op de bestuursrechter.
4.3. Wat de zaak zelf betreft wordt het volgende vooropgesteld. De vordering strekt tot opschorting van de Regeling, een algemeen verbindend voorschrift. In de kern is dit hetzelfde als het buiten toepassing verklaren van een maatregel van wetgeving. De door eisers gewraakte overgangstermijn is rechtstreeks in deze wetgevende maatregel neergelegd en zou, bij toewijzing van de vordering, worden gewijzigd (immers voor vooralsnog onbepaalde duur worden verlengd).
4.4. De burgerlijke rechter kan een algemeen verbindend voorschrift slechts buiten toepassing verklaren indien en voor zover het onmiskenbaar onverbindend is. Hiervan kan sprake zijn bijvoorbeeld bij strijd met hogere regelgeving (zoals een ieder verbindende verdragsbepalingen) of – bij toetsing van lagere wetgeving in materiële zin – in geval van strijd met algemene rechtsbeginselen. Deze criteria wijzen op grote terughoudendheid, die temeer geboden is in een kort geding. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de scheiding der machten. Algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld door de wetgever (in dit geval: de Minister als lagere regelgever, ter uitvoering van een wettelijke bevoegdheid en na een “voorhangprocedure” bij de Tweede Kamer). Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Er is geen plaats voor een eigen, “volle” afweging door de burgerlijke rechter.
4.5. Uit het onder 4.3 en 4.4 vermelde, in samenhang bezien, volgt dat in dit kort geding geen “gewone”, volledige afweging kan plaatsvinden tussen enerzijds het belang van eisers bij verlenging van de overgangstermijn en anderzijds het belang van de Staat bij ongewijzigde uitvoering van de wet op dit punt. Anders gezegd: voor verlenging van een wettelijke overgangstermijn door de rechter gelden dezelfde toetsingscriteria als voor het buiten toepassing verklaren van de materiële regels in kwestie. Dit wordt niet anders door hetgeen eisers hebben betoogd over de kosten van het vervangen van de taxameters en de mogelijke extra kosten daarvoor indien de vordering in bodemprocedure wordt toegewezen. Die extra kosten komen dan hoogst waarschijnlijk voor rekening van de Staat en leveren dus geen grond op voor toewijzing van de vordering in dit kort geding.
4.6. Over de door eisers gewraakte regeling is overleg geweest ook met de taxibranche, waartoe KNV Taxi en de eisers in dit kort geding behoren. Eisers hebben dit op zichzelf ook niet tegengesproken. Zij stellen dat met de belangen van de taxiondernemers volstrekt onvoldoende rekening is gehouden. Dit betreft de uitkomst van de afweging waartoe (de Minister namens) de Staat is gekomen, niet de procedure van besluitvorming zelf.
4.7. Tegen deze achtergrond zullen thans, in de onderdelen 4.8 tot en met 4.11, de gronden waarop eisers hun vordering baseren nader worden beoordeeld.
4.8. De Regeling is niet in strijd met de wet (de Wet Personenvervoer 2000). In het bijzonder kan niet worden geconcludeerd dat de wijze waarop in de Regeling vorm is gegeven aan de regulering van de taxitarieven, kennelijk strijdig is met de doeleinden van de wet, te weten de bevordering van de rol van de taxi en het bevorderen van een werkelijke concurrentie tussen de taxiondernemers. In de wijze waarop deze doeleinden kunnen worden gediend heeft de Minister een ruime mate van beleidsvrijheid. De wet dwingt allerminst tot de uitwerking die in de Regeling is gekozen – een andere afweging tussen de belangen van de taxiondernemers en die van de consumenten, ter bevordering van een vrije en transparante markt, was ook mogelijk geweest –, maar de Minister is niet (evident) buiten de haar gegeven beleidsruimte getreden.
4.9. Bespreking behoeft dan de stelling van eisers dat de Regeling strijdig is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het evenredigheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel. Het vervallen van de mogelijkheid van een wachttarief roept in deze opzichten wel vragen op, maar binnen het beperkte kader van dit kort geding kan niet met de hier vereiste mate van aannemelijkheid worden geconcludeerd dat er sprake is van onevenredigheid of onzorgvuldigheid ten opzichte van de taxibranche in het algemeen of van de taxiondernemers in verstedelijkte gebieden, zoals eisers. In het bijzonder is nog onvoldoende duidelijk welke gevolgen het wegvallen van het wachttarief heeft. Er zijn immers diverse mogelijkheden – zoals het verhogen van de beide wel toegelaten tarieven en het in bijzondere gevallen onderhandelen met de klant over een wachttijd –, waarvan de effecten onvoldoende zeker zijn en waarvan niet op voorhand kan worden gezegd dat zij onvoldoende realiteitsgehalte hebben. Beide partijen beroepen zich op onderzoek dat hun stellingen ondersteunt, maar geen van deze onderzoeken is apert ondeugdelijk. De hier besproken stelling van eisers slaagt dus niet.
4.10. Goeddeels op deze zelfde gronden faalt ook het beroep van eisers op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. De taxibranche wist al langere tijd dat nieuwe prijsregels in voorbereiding waren. Niemand kon dus de legitieme verwachting hebben dat elementen van het oude systeem, zoals het wachttarief, zouden blijven behouden. De afweging tussen enerzijds de algemene belangen van inzichtelijkheid en eenvoud van het systeem en van bevordering van de concurrentie tussen de betrokken ondernemingen en anderzijds de belangen van de ondernemers of bepaalde groepen van hen is niet kennelijk onevenredig uitgevallen. Aangenomen dat hier sprake is van regulering van eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, kan dus niet gezegd worden dat in kennelijk onvoldoende mate een fair balance tussen deze belangen is gevonden.
4.11. Geen grond bestaat voor de stelling van eisers dat de Regeling uitnodigt of zelfs noopt tot overtreding van dwingende regels ter bevordering van de vrije mededinging. Elke ondernemer dient zich aan de wet te houden, ook aan de wetgeving op dit punt, en uit het eerder overwogene volgt dat op basis van het in dit kort geding gevoerde debat niet kan worden geconcludeerd dat de taxiondernemers in de verstedelijkte gebieden geen rendabele onderneming kunnen voeren (en daardoor, zoals eisers zeggen te vrezen, feitelijk “gedwongen” zouden worden om verboden onderlinge prijsafspraken te maken om het hoofd boven water te houden).
4.12. De vordering treft dus in geen van de onderdelen doel. Dit betekent dat eisers, als de in het ongelijk gestelde partij, dienen te worden veroordeeld in de kosten van dit kort geding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst af het gevorderde;
veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.067,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 251,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 27 maart 2007 in tegenwoordigheid van de griffier.
mlh