Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 05/2595 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[A.] BV, zetelend te [zetel], eiseres,
en
Het college van Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 4 juli 2000, verzonden op 22 september 2000, heeft verweerder geweigerd eiseres een vergunning krachtens keur te verlenen voor de bouw van een ondergrondse parkeergarage in de zeewering.
Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 22 februari 2005, verzonden op 11 maart 2005, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit bij brief van 18 april 2005 beroep ingesteld.
Het beroep is op 5 oktober 2006 ter zitting behandeld. Daarbij heeft eiseres zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde prof mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en verweerder zich door zijn gemachtigde mr. R. Lever, advocaat te Leiden. Tevens waren voor verweerder ter zitting aanwezig ir. P. Goessen en mr. A.J.M. Zonneveld.
Motivering
De rechtbank ziet ambtshalve aanleiding om de ontvankelijkheid van het aan dit beroep voorafgaande bezwaar aan de orde te stellen. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift ingevolge artikel 6:7 van de Awb zes weken bedraagt en dat een bezwaarschrift ingevolge artikel 6:9, eerste lid, van de Awb, tijdig is ingediend, indien het binnen die termijn is ontvangen. De termijn vangt ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Voor een besluit als het onderhavige primair besluit geschiedt bekendmaking overeenkomstig artikel 3:41, eerste lid, van de Awb, door toezending of uitreiking ervan.
Vast staat dat het primaire besluit op 22 september 2000 op de voorgeschreven wijze door toezending aan eiseres is bekendgemaakt. Dientengevolge is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift daartegen aangevangen op 23 september 2000 en geëindigd op 3 november 2000. Eiseres heeft bij brief van 11 november 2000, ingekomen op 15 november 2000, tegen het besluit van 22 september 2000 bezwaar gemaakt. Het bezwaarschrift is gezien artikel 6:9, eerste lid, van de Awb, na het verstrijken van de termijn ingekomen en derhalve niet tijdig ingediend.
Ter zitting heeft eiseres zich beroepen op de verschoonbaarheid van deze termijnoverschrijding. Zij is naar haar zeggen door de rechtsmiddelenclausule in het primaire besluit op het verkeerde been gezet. Op grond van deze clausule (waarin wordt verwezen naar de termijn genoemd in de zogeheten bekendmaking van 4 juli 2000) kon elke belanghebbenden gedurende de periode van 5 oktober 2000 tot en met 16 november 2000 tegen bedoeld besluit bezwaar maken. Gelet op de vaste jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen is de rechtbank van oordeel dat eiseres in het gegeven geval niet kan worden verweten dat zij afgaand op de door verweerder verstrekte (foutieve) informatie haar bezwaarschrift niet tijdig heeft ingediend. De termijnoverschrijding is derhalve verschoonbaar.
Nu zulks het geval is, dient ingevolge het bepaalde in artikel 6:11 van de Awb de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar op grond van termijnoverschrijding achterwege te blijven. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht ontvankelijk heeft geacht.
Partijen houdt verdeeld het antwoord op de vraag of verweerder in redelijkheid de keurvergunning heeft kunnen weigeren en dit besluit na heroverweging terecht heeft gehandhaafd.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van de gevraagde ontheffing krachtens de keur gehandhaafd, omdat niet is uitgesloten dat de realisering van de parkeergarage de veiligheid van de zeewering ter plaatse negatief beïnvloedt. In die situatie acht verweerder de veiligheid van het achterland van het hoogste belang en kunnen onder geen beding bouwactiviteiten worden toegelaten die een verzwakking van de kustverdediging tot gevolg hebben of kunnen hebben. Voorts heeft eiseres niet duidelijk kunnen maken hoe het te ontgraven zand in de omgeving van het bouwplan op verantwoorde wijze aan de zeewering kan worden teruggegeven.
Eiseres heeft- samengevat en voor zover hier van belang- aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onjuist is gemotiveerd. Zo heeft het vanwege overeengekomen overleg tussen partijen vierenhalf jaar geduurd voordat er op het bezwaar van eiseres is beslist. Tot enig overleg is het echter nooit gekomen en eiseres begrijpt niet waarom verweerder pas op 11 maart 2005 een beslissing heeft genomen, terwijl het advies van de bezwaarschriftencommissie Rijnland reeds op 23 december 2004 aan verweerder was toegezonden en verweerder dit advies integraal heeft overgenomen. Daarnaast is het bestreden besluit in strijd met het vigerend beleid. Niet alleen heeft verweerder niet al het bestaande en relevante beleid bij zijn besluitvorming betrokken - zo is verweerder voorbijgegaan aan uit de derde Kustnota 2000 voortvloeiende "ontwerpbeleidslijn voor de kust" zoals opgenomen in de Nota Ruimte - ook heeft verweerder een te beperkte interpretatie aan de derde Kustnota 2000 gegeven door in het bestreden besluit geen aansluiting te zoeken bij het zogeheten "ja, mits" principe van dat beleid, maar uit te gaan van het "nee, tenzij" principe. Op die manier heeft verweerder ten onrechte het belang van de veiligheid van de zeewering zwaarder laten wegen dan het economisch belang van eiseres. Dat terwijl blijkens het bestreden besluit de opvattingen over de veiligheid van de zeewering nog niet zijn uitgekristalliseerd en nog steeds onderwerp van discussie. Op grond van het beleid moet de realisatie van een bouwplan als dat van eiseres mogelijk zijn wanneer het waterkerend vermogen van de waterkering erdoor niet wordt aangetast. Verweerder heeft echter onvoldoende vastgesteld of het bouwplan daadwerkelijk van negatieve invloed is op de zeewering. Aan de hand van het in opdracht van eiseres uitgevoerde onderzoek door Arcadis, is eiseres tot de conclusie gekomen dat van een negatieve invloed geen sprake is. Het bouwplan levert geen verslechtering van de huidige situatie op en is evenmin een belemmering voor toekomstige (kust)ontwikkeling.
Naar ter zitting is bevestigd heeft verweerder de Keur Rijnland 11 mei 1995 aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Vastgesteld moet echter worden dat op 1 mei 2000 de Keur Rijnland 2000 (hierna: de keur) inwerking is getreden. De keur bevat geen bepalingen van overgangsrecht, zodat als hoofdregel van de directe werking ervan moet worden uitgegaan. Het uitgangspunt van de volledige heroverweging die ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb in bezwaar dient plaats te vinden, brengt mee dat in beginsel daarbij getoetst moet worden aan de wettelijke voorschriften zoals die op dat moment luiden. Er is niet gebleken van omstandigheden die een afwijking van dit uitgangspunt meebrengen. In ieder geval is niet gebleken dat de oude keur met betrekking tot de feiten en omstandigheden van dit geval ten opzichte van de nieuwe keur een voor eiseres duidelijk gunstiger regime kende. Van strijd met de rechtszekerheid acht de rechtbank derhalve geen sprake. Ook het feit dat beide partijen kennelijk van mening zijn dat de aanvraag getoetst moet worden aan de oude keur van 1995, met inachtneming van het nieuw ontwikkelde beleid van verweerder, maakt niet dat de nieuwe keur van 2000 niet toepasselijk is.
Dit betekent voor het onderhavige geval dat ten tijde hier van belang de nieuwe keur onverkort van toepassing was en dat het bestreden besluit ten onrechte zijn grondslag vindt in de Keur Rijnland 11 mei 1995. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, ondeugdelijk gemotiveerd en kan niet in stand blijven.
Het beroep is derhalve gegrond.
De rechtbank ziet echter voldoende grond om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
Vastgesteld moet worden dat gelet op hun uitwerking de materiële weigeringsgronden van zowel de oude als de nieuwe keur nagenoeg met elkaar overeenkomen.
Ter beoordeling staat of verweerder in redelijkheid de gevraagde ontheffing heeft kunnen weigeren. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat niet is gebleken van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit. In de langdurige besluitvorming ziet de rechtbank daarvoor anders dan eiseres heeft betoogd in ieder geval geen grond. Beide partijen hebben onderzoek laten verrichten waarmee de nodige tijd gemoeid is geweest. Eiseres had de besluitvorming kunnen bespoedigen door tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar een rechtsmiddel aan te wenden. Dit heeft zij echter niet gedaan.
De rechtbank gaat gelet op hetgeen hiervoor terzake is overwogen voor de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit van het volgende wettelijke kader uit.
Artikel 1 van de Waterschapswet luidt:
1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.
2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide. Aan waterschappen, die met tenminste een van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.
Artikel 78, eerste lid, van de Waterschapswet, bepaalt dat het algemeen bestuur de verordeningen maakt die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap van Rijnland, heeft het Hoogheemraadschap tot taak de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet uitdrukkelijk aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. Deze taak omvat ingevolge het tweede lid van die bepaling de zorg voor de waterkering.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de keur, wordt onder kernzones de centrale gedeelten van waterkeringen en onder beschermingszones de gronden aan weerszijden van kernzones verstaan.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de keur, is het - voor zover in dit geding van belang - verboden:
a. binnen kernzones te spitten, te graven, of op enigerlei andere wijze grondroeringen te verrichten:
(...)
g. binnen kernzones en binnen beschermingszones:
1. werken te maken, te hebben, te herstellen, te vernieuwen, te wijzigen of op te ruimen;
(...)
Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de keur, kan verweerder van de in deze keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen ontheffing verlenen en ingevolge het tweede lid van dat artikel aan de ontheffing beperkingen en voorschriften ter bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het beheersgebied verbinden.
De bevoegdheid van verweerder om ontheffing van een bouwverbod als bedoeld in artikel 8 van de keur te verlenen is een discretionaire. De nadere invulling van die bevoegdheid heeft verweerder in een (aan de derde Kustnota 2000 ontleend) stringent beleid neergelegd in de bij het Waterkeringsbeheerplan 2003-2007 behorende bijlage "Bouwbeleid Waterkeringen". Dit bouwbeleid, dat bouwen in de waterkering onder voorwaarden mogelijk maakt, heeft ten doel de nadelige effecten van (nieuwe) bebouwing in de kern- en beschermingszone op het waterkerend vermogen van het duin te minimaliseren, in elk geval niet verder te laten toenemen, de hoeveelheid zand in het dwarsprofiel te handhaven en toekomstige versterkingen van de waterkering ter hoogte van Noordwijk mogelijk te maken. Dit heeft verweerder vertaald in het beleidsprincipe "ja, mits": een niet waterkerende constructie is toegelaten, mits het waterkerend vermogen van de kering nu en in de toekomst, niet wordt aangetast.
Het beleid maakt binnen de bebouwingscontour onderscheid tussen de zogeheten kern- en de (buiten)beschermingszone. De kernzone is de belangrijkste zone in de legger (overzicht van waterstaatswerken) van het Hoogheemraadschap van Rijnland. Deze zone bevat een hoeveelheid zand die op dit moment nodig is om een maatgevende storm te kunnen keren. De beschermingszone ligt landinwaarts van de kernzone en is de reservering voor 200 jaar zeespiegelstijging en klimaatverandering. Dit gebied zal in de toekomst de functie van waterkering krijgen en daarom gelden voor de reserveringszone dezelfde beperkingen als voor de kernzone. Bouwwerken in de kernzone bevinden zich in het huidige, dan wel het toekomstige afslagprofiel van de zeewering. Deze objecten kunnen daar in geval van zware stormen een verstorend element vormen dat de afslag ter plaatse versnelt. Met name op plaatsen waar de zeewering, zoals in Noordwijk, smal is en er geen achtergelegen duinenrij is die veiligheid kan bieden, vormt bebouwing een bedreiging voor de veiligheid van het achterland. Bouwen binnen de bebouwingscontour van Noordwijk betekent dat wordt gebouwd in, op, of nabij de eigenlijke waterkering.
Blijkens het beleid ziet verweerder in een ondergrondse parkeerkelder een voorbeeld van een bouwwerk dat een zodanige inbreuk maakt op de uitgangspunten van het beleid dat voor het bouwen ervan in de kernzone in principe geen toestemming wordt gegeven en de bouw in de beschermingszone niet is toegestaan.
Voormeld beleid acht de rechtbank uit oogpunt van een veilige kustverdediging niet onjuist of kennelijk onredelijk.
Eiseres heeft ontheffing gevraagd voor de bouw van een tweelaagse ondergrondse parkeergarage achter de hotels van Oranje te Noordwijk. De voor de bouw beoogde locatie bevindt zich zowel in de kern- als ook in de zogeheten beschermingszone.
Vastgesteld moet worden dat verweerder in overeenstemming met zijn beleid heeft besloten eiseres geen ontheffing krachtens de keur te verlenen voor de bouw van de ondergrondse parkeergarage. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat verweerder daartoe niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten. Verweerders beleid sluit het bouwen van dergelijke gebouwen op de beoogde locatie nagenoeg geheel uit (kernzone), dan wel geheel uit (beschermingszone), omdat deze een nadelig effect hebben op het waterkerend vermogen van het duin. De conclusies van het in opdracht van eiseres door Arcadis uitgevoerde onderzoek maken dit niet anders. Verweerder heeft blijkens de stukken de conclusies van het rapport van Arcadis gemotiveerd weerlegd. Ook het feit dat een discussie aangaande de toekomstige kustverdediging gaande is, doet niet af aan de beslissing van verweerder. Verweerder diende zich in het kader van de heroverweging te beperken tot de feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit. Mochten toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de kustverdediging zich niet (langer) verzetten tegen bouwplannen als die van eiseres, dan kunnen deze op een toekomstig tijdstip opnieuw tegen het licht worden gehouden. De rechtbank ziet daarin echter geen grond dat verweerder daarop vooruitlopend nu reeds van zijn beleidslijn had behoren af te wijken.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de ontheffing in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daarbij heeft verweerder blijkens het bestreden besluit de betrokken belangen voldoende afgewogen. Het individuele (economische) belang van eiseres bij de bouw van de parkeergarage afgezet tegen het (algemene) belang van een veilige waterkering, mocht daarbij in redelijkheid achtergesteld worden.
De rechtbank is niet gebleken van zodanige bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit specifieke geval de belangen van eiseres zwaarder had moeten laten wegen.
De rechtbank ziet in de voormelde gegrondverklaring van het beroep aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00, te weten € 322,00 voor het indienen van het beroepschrift en € 322,00 voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 11 maart 2005 en laat de rechtsgevolgen ervan in stand;
veroordeelt het Hoogheemraadschap Rijnland als rechtspersoon in de proceskosten ten bedrage van € 644,00, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiseres dient te vergoeden;
bepaalt dat voornoemde rechtspersoon aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 276,00, vergoedt.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. C.W. de Wit en in het openbaar uitgesproken op 5 december 2006, in tegenwoordigheid van de griffier mr. W. Goederee.