Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 06 / 3066
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 1 november 2006
in de zaak van:
[eiser],
geboren op [geboortedatum] 1962, van Congolese nationaliteit,
eiser,
gemachtigde: mr. F.L.M. van Haren, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kristel, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
te ’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Eiser heeft op 9 april 2003 verweerder verzocht hem een verblijfsvergunning te verlenen op grond van schrijnende omstandigheden. Verweerder heeft het verzoek bij brief van 27 oktober 2003 afgewezen. Eiser heeft hiertegen op 25 november 2003 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het verzoek van eiser aangemerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking conform beschikking minister. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 16 december 2005 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit op 13 januari 2006 beroep ingesteld.
1.2 Eiser heeft op 13 januari 2006 de voorzieningenrechter van deze rechtbank en nevenzittingsplaats gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 28 april 2006 (AWB 06/3067) verweerder verboden eiser uit Nederland te (doen) verwijderen voordat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep.
1.3 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.
1.4 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 20 september 2006. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
2.2 Ingevolge artikel 14, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan.
2.3 Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder g, Vw kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden afgewezen indien de vreemdeling niet voldoet aan de beperking, verband houdende met het doel waarvoor hij wil verblijven.
2.4 Regels over de toepassing van deze afwijzingsgrond zijn neergelegd in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). In artikel 3.4, eerste lid, Vb zijn de beperkingen opgesomd bedoeld in artikel 14, tweede lid, Vw. Ingevolge artikel 3.4, derde lid, Vb kan verweerder de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier verlenen onder een andere beperking dan genoemd in het eerste lid van artikel 3.4 Vb, tenzij het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven een zodanig verband houdt met de situatie in het land van herkomst dat voor de beoordeling daarvan naar het oordeel van verweerder de indiening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel noodzakelijk is.
2.5 Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven geen aanleiding te zien om een verblijfsvergunning te verlenen. De omstandigheid dat eiser als gevolg van langdurig verblijf ingeburgerd zou zijn, acht verweerder geen grond om verblijf hier te lande toe te staan. Verweerder wijst er op dat eiser eerder negatieve beslissingen op aanvragen heeft gehad en er toch voor heeft gekozen in Nederland te blijven. Verweerder ziet voorts niet in op welke wijze de opleiding van de Nederlandse dochter van eiser in gevaar zou raken indien eiser geen verblijf wordt toegestaan. Het samenstel van factoren in eisers situatie acht verweerder niet dusdanig uitzonderlijk en schrijnend dat buiten de in het beleid geregelde gevallen met gebruikmaking van de in artikel 3.4, derde lid, Vb neergelegde discretionaire bevoegdheid alsnog aan eiser verblijf moet worden toegestaan. Daarnaast acht verweerder zijn weigering een vergunning te verlenen geen schending van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.6 In beroep en in de aanvullende gronden heeft eiser daartegen ingebracht dat verweerder niet in redelijkheid aan eiser een vergunning op grond van schrijnende omstandigheden heeft kunnen onthouden. Eiser behoort tot de categorie van uitgeprocedeerde asielzoekers met lang verblijf in Nederland, waarvan de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in zijn toespraak van 14 januari 2003 heeft toegezegd in schrijnende gevallen gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om alsnog verblijf toe te staan. Eiser acht het besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur. Eiser heeft daartoe een overzicht overgelegd van enkele positieve beschikkingen waarbij aan 39 personen een verblijfsvergunning is verleend. Omstandigheden waaraan verweerder in het thans bestreden besluit geen betekenis heeft gehecht, hebben in die beschikkingen wel tot het verlenen van een vergunning geleid. Verweerder heeft voorts verzuimd te verklaren waarom in 700 andere gevallen wel een vergunning is verleend.
Door het ontbreken van toetsbaar beleid is eiser niet in de gelegenheid de besluitvorming in zijn situatie te vergelijken met vreemdelingen in vergelijkbare situaties noch om gericht te vragen af te wijken van beleid. Eiser acht het besluit niet voldoende kenbaar gemotiveerd omdat geen beleid is gepubliceerd omtrent de afhandeling van zogenaamde 14/1-aanvragen. De Werkinstructies 2005/3 en 2005/35 waarnaar verweerder heeft verwezen, geven geen inhoudelijke criteria voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een schrijnende situatie. Verweerder verschuilt zich ten onrechte achter zijn discretionaire bevoegdheid. Dit is in strijd met het rechtsbeginsel van stelselmatigheid.
Eiser heeft voorts verwezen naar een artikel in Context (2005, nr. 1, p. 13), een tijdschrift van de IND, waaruit blijkt dat een IND-medewerker op gevoel kan bepalen welke gevallen schrijnend zijn en welke niet. Er is sprake van een pyramide-constructie bij het beoordelen van de aanvragen, zonder dat iemand het overzicht heeft. Zo is het dossier van eiser nooit door de minister persoonlijk beoordeeld.
Verweerder dient te handelen conform wettelijke voorschriften, interne regelingen en algemene voorwaarden. Een enkele verwijzing naar een samenspel van factoren is onvoldoende. Eiser acht het bestreden besluit in strijd met artikel 4:82 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb), op grond waarvan ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Tenslotte is onvoldoende gewicht toegekend aan het gezinsleven dat eiser heeft met zijn Nederlandse echtgenote en twee kinderen met wie hij al meer dan vijf jaar samenleeft.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.7 Tussen partijen is in geschil of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen geen gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om eiser in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning regulier op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb.
2.8 Niet in geschil is dat voor de situatie waarin eiser verkeert geen sprake is van in beleid vastgelegde criteria op grond waarvan tot vergunningverlening op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb, wordt overgaan. Verweerder heeft aangegeven dat aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb (14/1-verzoeken) worden afgedaan op de wijze als beschreven in de door verweerder vastgestelde interne Werkinstructie 2005/3 van 24 januari 2005 ter zake ‘Handelwijze bij ingekomen brieven en afhandeling bezwaarschriften in het kader van de 14/1 brieven en de Eenmalige regeling’ en de Werkinstructie 2005/24 van 25 juli 2005 ter zake ‘Handelwijze bij voorleggen “schrijnende” gevallen en ingekomen brieven’. In de Werkinstructies wordt de procedurele kant van de behandeling van 14/1-verzoeken beschreven en tevens worden in bijlage I van Werkinstructie 2005/3 factoren vermeld, die worden gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een bijzonder samenstel van factoren die de zaak doet onderscheiden van andere zaken en welke aandachtspunten uitdrukkelijk niet als criteria gelden. Daarnaast maakt verweerder gebruik van de zogenaamde ‘Checklist discretionaire bevoegdheid inherente afwijkingsbevoegdheid’.
2.9 In Werkinstructie 2005/3 is onder meer een uitleg gegeven aan het begrip ‘discretionaire bevoegdheid’:
‘De bevoegdheid tot het invullen van de kaders van de wet is de op artikel 3.4 Vb gebaseerde discretionaire bevoegdheid. Deze discretionaire bevoegdheid is in ieder geval als het gaat om veelvuldig voorkomende gevallen ingevuld met beleidsregels. Met deze beleidsregels wordt aldus geregeld welke beslissing het bestuursorgaan in bepaalde situaties neemt. Dit waarborgt dat in gelijke gevallen gelijke beslissingen worden genomen. Uiteraard zijn situaties denkbaar die (nog) niet door beleidsregels worden bestreken. Ook in dergelijke gevallen heeft het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid tot inwilliging of afwijzing van de aanvraag. Wel is van belang dat dan de motivering op het individuele geval wordt toegespitst. Indien dergelijke individuele gevallen zich vaker voordoen verdient het de voorkeur daarvoor een beleidsregel te ontwerpen om willekeur te voorkomen’.
2.10 De rechtbank stelt voorop dat het in beginsel aan verweerder is om te beslissen of er gebruik zal worden gemaakt van de discretionaire bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.4, derde lid, Vb, en dat de rechtbank terughoudendheid dient te betrachten bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik maakt. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Vreemdelingenbesluit is deze bevoegdheid aan verweerder gegeven om in bijzondere onvoorziene gevallen een verblijfsvergunning te verlenen op een reguliere grond die nadrukkelijk niet is geregeld en dat van deze bevoegdheid terughoudend gebruik zal worden gemaakt. Hieruit volgt dat deze bevoegdheid zich naar haar aard minder goed leent om in te vullen met nadere regelgeving, hetgeen niet wil zeggen dat er formele beletselen bestaan voor het formuleren van beleid. Verweerder heeft in het verleden reeds eerder op basis van dit artikel beleid ontwikkeld, zoals de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen neergelegd in het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) 1999/23, hetgeen geschiedde mede gelet op het substantiële aantal aanvragen.
2.11 Uit bijlage II van de Werkinstructie 2005/3 blijkt dat toewijzende beslissingen op 14/1-verzoeken door of in direct overleg met de minister zelf worden genomen, terwijl het merendeel van de afwijzende beslissingen op een lager niveau in de organisatie wordt genomen:
“De beslismedewerker die van oordeel is dat in een zaak gebruik gemaakt zou moeten worden van de inherente afwijkingsbevoegdheid, bespreekt dit met zijn of haar leidinggevende. Als beiden tot het oordeel komen dat er zou moeten worden afgeweken van het beleid, dan wel daarover twijfelen, dan moet de zaak via IMO (te regelen per proces) en de procesdirecteur worden voorgelegd aan hoofd IND. Deze zaken worden voorgelegd middels een ingevulde checklist en de daarbij behorende nota. Zaken komen zonder omwegen vanuit de diverse procesdirecties naar Hoofd IND, die de zaken beoordeelt op al dan niet voorleggen aan de Minister. Hoofd IND laat zich bijstaan door een commissie, gevormd door vertegenwoordigers van de procesdirecties en het IND-hoofdkantoor. (…). De route is als volgt: Beslismedewerker ? Senior medewerker ? Unitmanager ? Procesdirecteur ? Hoofd IND ? DGIAV ? Secretaris-generaal ? Minister.”
Hieruit volgt dat, indien de eerste beslisambtenaar van oordeel is dat een aanvraag als schrijnend kan worden aangemerkt, deze bij een volgende beslisambtenaar wordt neergelegd, die wederom op schrijnendheid toetst en kan beslissen dat geen sprake is van schrijnendheid, waarop een afwijzing volgt. Op elk beslisniveau kan alsnog een afwijzing volgen. De meeste aanvragen zullen daarom al in de lagere beslisniveaus worden afgewezen. Gelet op deze werkwijze, de grote aantallen 14/1-verzoeken die zijn ingediend en omdat aan de minister alleen de uitgefilterde toewijzingen worden voorgelegd, acht de rechtbank het standpunt van verweerder ter zitting dat de minister overzicht heeft over alle beslissingen die worden genomen, niet aannemelijk. Verweerder heeft evenmin kunnen aangeven dat elders binnen de organisatie van de IND, ondanks de uit bijlage II van Werkinstructie 2005/3 voortvloeiende werkwijze, overzicht is over de beslissingen die worden genomen.
2.12 De kern van verweerders standpunt is dat het 14/1-verzoek van eiser valt onder een restcategorie aanvragen. Deze categorie is bedoeld voor die individuele gevallen die niet voldoen aan de voorwaarden van de wel uitgewerkte verblijfsgronden, waaronder de Eenmalige regeling, terwijl ze wel in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. Alle zaken waarin een verblijfsvergunning is verleend, zijn tot nu toe uitzonderlijk gebleken op strikt individuele gronden. Dit acht de rechtbank – gelet op het substantiële aantal gevallen waarin positief is beslist – niet aannemelijk. Niet valt uit te sluiten dat de restcategorie 14/1-verzoeken (al dan niet behandeld, ingewilligd of afgewezen) toch op relevante punten overeenkomen. Dit oordeel baseert de rechtbank op de werkwijze neergelegd in bijlage II van Werkinstructie 2005/3 en de daaruit voortvloeiende omstandigheid dat niemand binnen de organisatie van verweerder het overzicht heeft welke aanvragen toe- dan wel afgewezen worden en welke criteria door de verschillende beslisambtenaren worden gehanteerd. Zoals eerder overwogen in de uitspraak van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 12 september 2006 (AWB 06/8221), waarbij de rechtbank blijft, is de rechtbank van oordeel dat deze werkwijze onvoldoende waarborgen biedt tegen willekeur en ongelijke behandeling. Verweerder heeft ook zelf aangegeven in Werkinstructie 2005/3 dat het de voorkeur verdient een beleidsregel te ontwerpen om willekeur te voorkomen, indien individuele gevallen zich vaker voordoen.
2.13 Ook de door eiser overgelegde beschikkingen en minuten bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van onvoldoende waarborgen tegen willekeur en ongelijke behandeling. Een aantal door eiser aangevoerde omstandigheden, zoals zijn gezinsleven dat is ontstaan in een periode van onrechtmatig verblijf en het belang van zijn minderjarige Nederlandse kinderen, acht verweerder niet van betekenis voor de beoordeling van de aanvraag van eiser, terwijl uit de door eiser overgelegde stukken blijkt dat in gevallen waarin verweerder tot de conclusie is gekomen dat sprake is van schrijnendheid, deze omstandigheden wel bij de beoordeling zijn betrokken. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat de omstandigheid dat eiser is ingeburgerd als gevolg van zijn langdurig verblijf in Nederland, niet leidt tot het oordeel dat hem verblijf moet worden toegestaan, omdat verweerder van belang acht dat eiser meerdere keren negatieve beslissingen heeft gekregen op de door hem ingediende aanvragen. Uit de door eiser overgelegde stukken blijkt echter dat geen van de vreemdelingen uit de positieve beschikkingen eerder in het bezit zijn geweest van een verblijfsvergunning.
2.14 Nu niet kenbaar is welke criteria verweerder hanteert, kan de rechtbank het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel niet toetsen omdat verweerder niet heeft gemotiveerd hoe hij in het individuele geval van eiser de naar vorengebrachte omstandigheden heeft gewogen en waarom deze op zichzelf, in samenhang bezien en in relatie tot andere gevallen, niet voldoende zijn om over te gaan tot het verlenen van een verblijfsvergunning.
2.15 Verweerder heeft, door alle aangevoerde omstandigheden afzonderlijk te beoordelen, tevens ten onrechte nagelaten zich gemotiveerd een oordeel te vormen over de vraag of het samenstel van de door eiser aangevoerde omstandigheden aanleiding kan geven tot het verlenen van een vergunning op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb. De enkele overweging in het bestreden besluit dat het samenstel van factoren dat eiser heeft aangevoerd niet uitzonderlijk en schrijnend van aard is, is daartoe onvoldoende, nu deze overweging niet is gemotiveerd. Het bestreden besluit kan daarom ook wegens het ontbreken van een voldoende draagkrachtige motivering, niet in stand blijven.
2.16 Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 Awb niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd en is in strijd met de algemene beginselen van het verbod op willekeur en de eis van stelselmatigheid.
2.17 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren.
2.18 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte kosten en de rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten zijn ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, moeten deze bedragen ingevolge artikel 8:75, tweede lid, Awb worden betaald aan de griffier.
2.19 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, de Staat der Nederlanden aanwijzen als rechtspersoon die het betaalde griffierecht moet vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit;
3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van 25 november 2003, met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 644,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan de griffier van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, moet voldoen;
3.5 draagt de Staat der Nederlanden op het betaalde griffierecht ad € 138,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T.B. de Vries, voorzitter, en mr. M.A.C. Hofman en mr. H.P. van der Lelie, en op 1 november 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. J. van der Kluit, griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.