Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 06/1414 WET
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[X.] CV, gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
1. Bij besluit van 12 mei 2005 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd. Eiseres heeft tegen dit besluit bij schrijven van 15 juni 2005 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 9 januari 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij schrijven van 16 februari 2006 heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
3. De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 5 september 2006. Eiseres is bij haar beherend vennoot [X.], vergezeld van diens broer [broer van X.], verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. Eekhout en mr. Grandiek.
Motivering
1. In dit geding dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit in het licht van de daartegen aangedragen beroepsgronden de toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan.
2. Verweerder heeft eiseres wegens een op 11 februari 2005 door de arbeidsinspectie geconstateerde overtreding van artikel 2, eerste lid en artikel 15, tweede en derde lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) een boete opgelegd van € 38.000,-.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de overtredingen van deze bepalingen van de Wav verwijtbaar en aan eiseres toe te rekenen zijn. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit gesteld dat niet gebleken is van feiten en omstandigheden die aanleiding geven de opgelegde boete te matigen of in te trekken.
3. Allereerst heeft eiseres in beroep aangevoerd dat voor het opleggen van een boete aan een commanditaire vennootschap geen grond is in de Wav. Verder heeft eiseres gesteld dat de beboetbare feiten door onbevoegde personen zijn geconstateerd en vastgelegd, zodat de wettelijke grondslag aan de boetebeschikking komt te vervallen. De controleurs hebben zich namelijk niet gelegitimeerd zodat eiseres er vanuit gaat dat zij niet bevoegd zijn.
Met betrekking tot de aangetroffen personen [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] heeft eiseres betoogd dat verweerder in redelijkheid niet het ontbreken van de tewerkstellingsvergunning kan tegenwerpen, omdat de aanvragen voor een geldige identiteitsdocumenten in behandeling waren. Aan [vreemdeling 1] is op 16 maart 2005 - kort na het plaatsvinden van verweerders controle - een geldig identiteitsdocument verstrekt. [vreemdeling 2] heeft wel rechtmatig verblijf in Nederland, maar geen inkomsten. Wegens de drukte voor Valentijnsdag heeft eiseres uitzendbureau Betrouwbaar gevraagd extra mensen te sturen. Tegen de afspraken in heeft het uitzendbureau [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4], die niet in het bezit waren van geldige identiteitsdocumenten, gestuurd. Op de dag van de controle was de heer [B.], die normaliter de identiteitsdocumenten controleert, niet aanwezig.
Ook heeft eiseres gesteld dat de extra boete wegens administratieve tekortkomingen onterecht is, omdat het bedrijf een deugdelijke administratie met betrekking tot het ingeleende personeel voert. Eiseres maakt ter plekke kopieën van de aan haar overgelegde originele identiteitsdocumenten van haar werknemers voor de administratie.
Voorts is sprake van een incident. Bij een controle twee weken later van een ander bedrijf van eiseres zijn geen onregelmatigheden geconstateerd. Ten slotte heeft eiseres betoogd dat de boete dient te worden gehalveerd, omdat eiseres feitelijk als een eenmanszaak dient te worden aangemerkt.
4.1. Artikel 1, eerste lid, onder b, sub 1, van de Wav bepaalt dat als werkgever wordt aangemerkt degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
4.2. Artikel 2, eerste lid, van de Wav bepaalt dat het een werkgever verboden is een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
4.3. Artikel 15, tweede lid, van de Wav bepaalt dat de werkgever bij wie feitelijk arbeid wordt verricht de identiteit van de vreemdeling vaststelt aan de hand van een afschrift van het document als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder sub 1 tot en met sub 3 van de Wet op de identificatieplicht, welk afschrift deze werkgever bij aanvang van de werkzaamheden heeft ontvangen van de werkgever bij wie niet feitelijke arbeid wordt verricht.
4.4. Artikel 15, derde lid, van de Wav bepaalt dat de werkgever bij wie de feitelijke arbeid wordt verricht voornoemd afschrift bewaart tot ten minste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is verricht.
4.5. Artikel 18 van de Wav bepaalt dat als beboetbaar feit wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 van de Wav.
4.6. Artikel 18a, eerste lid, van de Wav bepaalt dat beboetbare feiten door natuurlijke personen en rechtspersonen kunnen worden begaan.
4.7. Artikel 18a, derde lid, aanhef en onder sub 1, van de Wav bepaalt dat voor de toepassing van het eerste en tweede lid van dat artikel, een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid gelijk wordt gesteld met een rechtspersoon.
4.8. Artikel 19a, eerste lid, van de Wav bepaalt dat een daartoe door onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
4.9. Artikel 19d, eerste lid, van de Wav bepaalt - voor zover van belang - dat de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk is aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,--.
5. In de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Beleidsregels), gepubliceerd in de Staatscourant nr. 232 van 29 november 2005, is bepaald dat bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt worden gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Tarieflijst) die als bijlage bij deze beleidsregels is gevoegd. In de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav gesteld op € 8.000,- en het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15, tweede en derde lid, van de Wav op € 1.500,- .
6.1. Allereerst overweegt de rechtbank dat artikel 18a, derde lid, aanhef en onder sub 1, van de Wav bepaalt dat een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid - zoals in dit geval de commanditaire vennootschap - gelijk wordt gesteld aan een rechtspersoon. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) heeft in haar uitspraak van 14 juni 2006 (LJN: AX8523) overwogen dat artikel 19d, eerste lid, van de Wav in samenhang dient te worden gelezen met artikel 18a, derde lid, aanhef en onder sub 1, van de Wav. Daaruit volgt dat de maximale boete die ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Wav aan een rechtspersoon ook aan een commanditaire vennootschap kan worden opgelegd. Het betoog van eiseres op dit punt faalt.
6.2. Voorts overweegt de rechtbank dat niet is komen vast te staan dat verweerders medewerkers als toezichthouder betrokken bij de controle in strijd met artikel 5:12, tweede lid, van de Awb hebben gehandeld. Het betoog van eiseres dat aan het bestreden besluit om die reden de wettelijke grondslag vervalt, kan evenmin slagen.
6.3. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het opleggen van een boete ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Wav een discretionaire bevoegdheid toekomt. Bij de uitoefening van die bevoegdheid toetst de rechtbank in het licht van de door eiseres aangevoerde gronden of verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met het recht. Nu de onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie brengt artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) mee dat de rechtbank vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.
6.4. Op grond van de inhoud van het op ambtseed/-belofte opgemaakte boeterapport heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen concluderen dat sprake is van beboetbare feiten.
Niet in geding is dat bij eiseres vier personen werkzaamheden hebben verricht zonder de vereiste tewerkstellingsvergunningen. De rechtbank overweegt dat het begrip werkgever in artikel 1, eerste lid, onder b, sub 1, van de Wav ruim is gedefinieerd en dat eiseres onder die definitie valt. De werkgever is verantwoordelijk om voorafgaande aan de werkzaamheden de geldigheid van de identiteitsdocumenten van zijn werknemers vast te stellen. De omstandigheden dat aan [vreemdeling 1] op 16 maart 2005 een verblijfsvergunning is verstrekt en dat de procedure voor een verblijfsvergunning van [vreemdeling 2] nog steeds loopt, kunnen daaraan niets afdoen. De omstandigheid dat de aangetroffen personen werkten via een uitlener doet evenmin hieraan af. Het komt voor rekening en risico van eiseres dat de controle door de bedrijfsleider niet heeft plaatsgevonden op de dag van verweerders onderzoek. (Zie onder meer de uitspraak van 22 maart 2006 van de AbRvS, LJN: AV6279.)
6.5. Evenmin is in geding dat eiseres niet beschikte over door het uitzendbureau Betrouwbaar verstrekte afschriften van identiteitsdocumenten van de aangetroffen personen, hetgeen strijd oplevert met artikel 15, tweede lid, van de Wav.
In de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wav in verband met de invoering van bestuursrechterlijke handhaving (Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen) is met betrekking tot artikel 15 van de Wav vermeld dat het niet voldoen aan de identificatieverplichtingen consequent beboet moet worden (Tweede Kamer 2003-2004, 29 523, nr. 3, p.1).
Verder is in de toelichting bij de Beleidsregels vermeld dat de verplichtingen die zijn voorgeschreven in artikel 15, tweede en derde lid, van de Wav betrekking hebben op opeenvolgende en aan elkaar gerelateerde door de werkgever te verrichten handelingen: het opnemen in de administratie van een afschrift als bedoeld in het eerste lid van dit artikel (tweede lid) en het bewaren van dit afschrift gedurende tenminste 5 jaren na afloop van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd (derde lid). Wie niet overeenkomstig het tweede lid heeft gehandeld kan niet aan het derde lid van artikel 15 voldoen. Als iemand niet aan het derde lid voldoet, is moeilijk vast te stellen of wel aan het tweede lid is voldaan. Daarom wordt een handeling in strijd met tweede en derde lid tezamen beboet als één beboetbaar feit. Hierop is een boetebedrag gezet van € 1.500,–. Dit bedrag geldt voor iedere vreemdeling ten aanzien van wie de wet niet is nageleefd.
In het licht van het vorenstaande overweegt de rechtbank dat artikel 15 van de Wav er tevens op ziet dat alle werkgevers in een keten, zoals in dit geval eiseres en het uitzendbureau Betrouwbaar, afzonderlijk de verantwoordelijkheid ten aanzien van de verificatie- en administratieplicht dragen.
6.6. De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav en artikel 15, tweede en derde lid, van de Wav en dat verweerder derhalve bevoegd was om een boete op te leggen. Zij is voorts van oordeel dat verweerder de overtredingen aan eiseres mocht toerekenen. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid kunnen overgaan tot het opleggen van een boete.
6.7. De rechtbank overweegt dat eiseres voorschriften heeft overtreden die zijn gesteld ter bestrijding van illegale tewerkstelling van personen. Uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, 2003-2004, 29 523, nr. 3, p. 1) blijkt dat die voorschriften zijn gegeven ter bestrijding van:
1. verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland en de Europese Economische Ruimte op de arbeidsmarkt;
2. overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, die kan leiden tot uitbuiting van de illegaal tewerkgestelde vreemdelingen;
3. concurrentievervalsing binnen een sector, waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad; en
4. voorzetting verblijf van illegaal verblijvende vreemdelingen hier te lande in strijd met het uitzettingsbeleid.
6.8. Gelet op het met de wet beoogde doel en uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid oordeelt de rechtbank het door verweerder in de bijlage bij de Beleidsregels vastgestelde boetenormbedrag van € 8.000,- respectievelijk € 1,500,- voor de beboetbare feiten als hier aan de orde, niet onevenredig hoog. Daarbij is meegewogen dat de Tweede Kamer unaniem heeft aangegeven dat zij de boetehoogte op deze bedragen wilde vaststellen (Eerste Kamer 2004-2005, 29 523, C. p. 2).
6.9. Eiseres heeft aangevoerd dat het hier om een incident ging; dat voor [vreemdeling 1] enige tijd na de controle een verblijfsvergunning is afgegeven; dat [vreemdeling 2] nog in procedure was; dat zij feitelijk een eenmanszaak is en dat het onjuist is dat zij een ondeugdelijke administratie voert. De rechtbank is, onder verwijzing naar de verantwoordelijkheden van een werkgever als eiseres, van oordeel dat hierin geen zodanig bijzondere omstandigheden zijn gelegen op grond waarvan verweerder het boetebedrag ad € 38.000,- had moeten matigen.
7. Gezien het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. M.M.F. Holtrop en in het openbaar uitgesproken op 15 september 2006, in tegenwoordigheid van de griffier mr. F.R. Schouten-Korwa.