Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE, zittinghoudende te ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/31246
Uitspraak van de meervoudige kamer van 18 september 2006
inzake
[eiser],
geboren op [geboortedatum] 1985,
van Malinese nationaliteit,
eiser,
gemachtigde mr. E.I. Robert,
tegen
de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
te Den Haag,
verweerder,
mr. M.M. van Asperen.
Procesverloop
Bij ongedateerd besluit, aan eiser uitgereikt op 20 juni 2006, heeft verweerder ten aanzien van eiser toepassing gegeven aan de artikelen 54 en 56 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld. Daarbij is verzocht om toekenning van schadevergoeding.
Het beroep is behandeld op de zitting van 14 augustus 2006, waar eiser niet in persoon is verschenen, doch is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek op 15 augustus 2006 heropend en doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Op 25 augustus 2006 is de behandeling van het beroep voortgezet. Eiser is daar niet verschenen, doch is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft ter zitting van de rechtbank van 14 augustus 2006 verzocht de behandeling van het onderhavige beroep naar een meervoudige kamer te verwijzen. De rechtbank heeft dit verzoek gehonoreerd met het oog op het belang dat de rechtbank hecht aan de rechtseenheid binnen één en dezelfde rechtbank tegen de achtergrond van het feit dat tegen uitspraken inzake de maatregel als bedoeld in de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000 geen hoger beroep open staat.
2. Ter zitting is gebleken dat de toepassing van de maatregel ex artikelen 54 en 56 van de Vw 2000 op 20 augustus 2006 is beëindigd, aangezien eiser op die datum op grond van artikel 59 van Pro de Vw 2000 in bewaring is gesteld. Eiser handhaaft zijn beroep echter voor zover daarbij om schadevergoeding is verzocht.
3. Eiser heeft gemotiveerd gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van de door hem bestreden maatregel, zodat eiser naar het oordeel van de rechtbank een procesbelang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden maatregel niet kan worden ontzegd.
4. Artikel 54, tweede lid, van de Vw 2000 bepaalt dat in gevallen waarin hij zulks in het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid nodig oordeelt, de minister aan een vreemdeling een individuele verplichting tot periodieke aanmelding bij de korpschef kan opleggen.
5. Artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000 brengt met zich dat, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te geven regels door de minister de bewegingsvrijheid kan worden beperkt van de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, dan wel rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, met uitzondering van de onderdelen b, d en e, van de Vw 2000.
Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) kan de maatregel tot beperking van de bewegingsvrijheid, bedoeld in artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000 bestaan uit een verplichting zich bij verblijf in Nederland in een bepaald gedeelte van Nederland te bevinden.
6. Artikel 57, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de minister aan de vreemdeling wiens aanvraag om een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 is Pro afgewezen de aanwijzing kan geven zich op te houden in een bepaalde ruimte of op een bepaalde plaats en aldaar de aanwijzingen van de bevoegde autoriteit in acht te nemen, ook indien de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen nog niet onherroepelijk is dan wel het beroep de werking van de beschikking opschort.
7. Het bestreden besluit is gebaseerd op de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000 en houdt in dat eiser is verplicht om met ingang van 27 juni 2006 te verblijven in de gemeente Vught. Zoals hiervoor is vermeld is deze maatregel op 20 augustus 2006 beëindigd. Tot deze datum diende eiser zich dagelijks bij de vreemdelingenpolitie te melden.
8. Het bestreden besluit strekt ter uitvoering van verweerders beleid, als neergelegd in de nota “Terugkeernota, maatregelen voor een effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid”. In dat kader heeft verweerder ter motivering van de onderhavige maatregel in het bestreden besluit aangegeven dat het belang van de openbare orde het opleggen van de maatregel ex artikel 56 Vw Pro 2000 vordert. In de brief van 23 januari 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (TK, 2003-2004, 19637 en 29344, nr. 793) is uiteengezet welke maatregelen zullen worden genomen voor de groep langdurig in Nederland verblijvende asielzoekers. Hierin is aangegeven dat er een extra inspanning zal worden geleverd om de terugkeer naar het land van herkomst te realiseren, waarbij de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling voor diens vertrek onverkort blijft bestaan. Omdat dit nog niet heeft geleid tot het vertrek van eiser is het in verband met de verdere intensieve voorbereiding van zijn vertrek uit Nederland noodzakelijk dat eiser wordt geplaatst in het vertrekcentrum en dat hij zich aldaar beschikbaar houdt. Hierbij is tevens van belang dat betrokkene niet heeft voldaan aan de rechtsplicht om uit eigen beweging Nederland te verlaten, aldus verweerder.
9. Namens eiser is aangevoerd dat de aan hem opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel niet kon worden gebaseerd op de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000. Ter onderbouwing van dit standpunt is verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank van 6 maart 2006 (AWB 05/48111). Volgens eiser is hem de maatregel opgelegd omdat hij niet zou hebben voldaan aan zijn rechtplicht om uit eigen beweging Nederland te verlaten. Eiser benadrukt echter dat hij zelf actief bezig is met zijn vertrek uit Nederland en dat hij ook graag terug wil naar zijn land van herkomst, Mali. Eiser heeft gesteld contact met Mali te hebben om de benodigde documenten te regelen voor zijn laissez-passer. Ook heeft hij gesteld dat hij bij de ambassade van Mali is geweest om de afgifte van zijn laissez-passer te bespoedigen. Eiser heeft benadrukt dat hij zich nooit aan zijn verplichtingen heeft onttrokken en dat er ook geen reden is om aan te nemen dat hij zich in de toekomst aan enige vorm van toezicht zal onttrekken. Eiser is echter van mening dat verweerder de in de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000 gegeven bevoegdheden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze zijn verleend, zodat het opleggen van de maatregel onrechtmatig is.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
11. Verweerder heeft aangegeven dat hij zich met betrekking tot de toepassing van de artikelen 54, 56 en 57 van de Vw 2000 geconfronteerd ziet met uiteenlopende uitspraken van deze rechtbank, met name de uitspraak van de meervoudige kamer van de nevenzittingsplaats Amsterdam van 9 juni 2005 (JV 2005, 369) en de uitspraak van de meervoudige kamer van de nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch van 15 september 2005 (JV 2005, 418). De nevenzittingsplaats Amsterdam heeft de toepassing van artikel 57 van Pro de Vw 2000 ten aanzien van vreemdelingen die vallen onder het Project Terugkeer ontoelaatbaar geoordeeld. Verweerder heeft vervolgens zijn toevlucht genomen tot toepassing van de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000. Die toepassing is evenwel door de nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch ontoelaatbaar geoordeeld. Bovendien heeft de laatstgenoemde zittingsplaats geoordeeld dat artikel 57 van Pro de Vw 2000 in een geval als het onderhavige wel toelaatbaar is. Verweerder ziet zich hierdoor voor een dilemma geplaatst en heeft om die reden de toepassing van de artikelen 54, 56 en 57 van de Vw 2000 tegen het licht gehouden.
12. Met betrekking tot de toepassing van artikel 57 van Pro de Vw 2000 heeft verweerder aangegeven goeddeels de kritiek van deze zittingsplaats te kunnen volgen dat de conclusie dat artikel 57 van Pro de Vw 2000 uitsluitend kan worden toegepast als de afwijzende beschikking op een asielaanvraag nog niet onherroepelijk is, op het eerste gezicht niet uit de tekst van het eerste lid van genoemd artikel lijkt te volgen. De toevoeging “ook indien de beschikking waarbij de aanvraag nog niet onherroepelijk is dan wel het beroep de werking van de beschikking opschort” vormt immers een uitbreidende bijzin. Verweerder heeft ook moeten toegeven dat in de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 57 van Pro de Vw 2000 en het daaraan voorafgaande artikel 18a van de oude vreemdelingenwet geen sluitende verklaring kan worden gevonden voor de wijze waarop de eerder genoemde toevoeging in het eerste lid van artikel 57 van Pro de Vw 2000 moet worden uitgelegd. Niettemin blijkt volgens verweerder uit de parlementaire geschiedenis wel duidelijk dat artikel 57 van Pro de Vw 2000, net als zijn voorganger, primair en wellicht uitsluitend bedoeld is voor toepassing zolang een asielprocedure loopt, waarbij het er op lijkt dat ook is gedacht aan zeer kort na de afwijzing afgesloten asielprocedures doordat geen rechtsmiddel is aangewend. Volgens verweerder kent artikel 57 van Pro de de Vw 2000 (aldus) een beperkt toepassingsbereik en wordt het artikel ook op die manier beleidsmatig opgevat (onderdeel C3/16.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000).
13. De rechtbank ziet in hetgeen verweerder heeft betoogd met betrekking tot de toepassing van artikel 57 van Pro de Vw 2000 in een geval als het onderhavige geen overtuigende aanknopingspunten voor een wezenlijk ander oordeel dan gegeven in haar uitspraak van 15 september 2005, waarnaar de rechtbank kortheidshalve wil verwijzen. Uit de tekst van artikel 57 van Pro de Vw 2000 als zodanig kan niet worden afgeleid dat de genoemde toepassing rechtens niet mogelijk zou zijn. Evenmin kan worden volgehouden dat de parlementaire geschiedenis op dat punt slechts één conclusie toelaat. Wel kan verweerder worden gevolgd in zijn standpunt dat uit de parlementaire geschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever bij de totstandkoming van deze bepaling niet de toepassing van de maatregel voor ogen heeft gehad ten aanzien van vreemdelingen wier asielaanvraag reeds lang geleden is afgewezen en die, zoals eiser, behoren tot de doelgroep van het Project Terugkeer.
14. Dit laatste is evenwel niet anders waar het gaat om de toepassing van de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000. Van belang daarbij is dat artikel 56 van Pro de Vw 2000 niet alleen van toepassing is op vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben maar ook op vreemdelingen die rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8 van Pro de Vw 2000 met uitzondering van de onderdelen b, d en e. Uit de parlementaire geschiedenis komt dan ook naar voren dat van de bevoegdheid tot toepassing van de maatregel slechts bij wijze van hoge uitzondering gebruik zal worden gemaakt en wel indien het wettelijk niet mogelijk is op andere gronden vrijheidsbeperkende maatregelen op te leggen en de beschikbaarheid van de vreemdeling toch gewenst is (TK 1998-1999, 26732, nr. A en TK 1999-2000, 26732, nr. 7). De toepassing van artikel 56 (in combinatie met artikel 54) van de Vw 2000 is door verweerder in het verleden ook beleidsmatig in de genoemde zin opgevat. Daarbij is aangegeven dat de opgelegde beperkingen niet zo verstrekkend mogen zijn, dat zij het karakter van een vrijheidsontnemende maatregel hebben, noch dienen zij ertoe om de uitzetting van een vreemdeling te verzekeren. Alleen in uitzonderingsgevallen, met name indien de uitzetting (nog) niet kan plaatsvinden en de toepassing van een andere vrijheidsbeperkende maatregel niet in aanmerking komt, kan deze maatregel in het kader van de openbare orde of nationale veiligheid worden toegepast (onderdelen A5/4.3.1 en A5/4.3.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000). Als voorbeeld wordt daarbij genoemd de situatie van een vreemdeling wiens aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier met als doel “verblijf bij partner” is afgewezen en de vreemdeling niet aanstonds verwijderd kan worden. Indien deze vreemdeling vanwege een verbroken relatie deze partner regelmatig lastig valt (overlast veroorzaakt, vernieling pleegt), kan gedacht worden aan de toepassing van deze maatregel. De rechtbank is derhalve van oordeel dat ook ten aanzien van de toepassing van artikel 56 (in combinatie met artikel 54) van de Vw 2000 uit de parlementaire geschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever bij de totstandkoming van deze bepaling bepaald niet de toepassing van de maatregel voor ogen heeft gehad zoals deze thans structureel en routinematig plaatsvindt ten aanzien van vreemdelingen die, zoals eiser, behoren tot de doelgroep van het Project Terugkeer.
15. De rechtbank overweegt echter dat verweerder gevolgd kan worden in de stelling dat de mogelijkheid van toepassing van artikel 57 van Pro de Vw 2000 hem niet de bevoegdheid ontneemt de artikelen 56 en 54 van de Vw 2000 in onderlinge samenhang toe te passen, en dat verweerder uit overwegingen van proportionaliteit en subsidiariteit zelfs gehouden is geen zwaarder middel toe te passen dan op grond van de omstandigheden van het geval noodzakelijk is. Nu blijkens het voorgaande de wettekst zelf zich niet verzet tegen de toepassing van een maatregel op grond van artikel 57 van Pro de Vw 2000 enerzijds en van artikel 56 (in combinatie met artikel 54) van de Vw 2000 anderzijds, en ten aanzien van beide artikelen de toepassing van de artikelen zoals in het kader van het Project Terugkeer voorzien niet voor ogen heeft gestaan, dient het oordeel thans te luiden dat verweerder de keuze heeft tussen toepassing van artikel 57 van Pro de Vw 2000 ofwel de artikelen 56 en 54 van de Vw 2000. Dit laatste vanzelfsprekend met de kanttekening dat de toepassing in onderlinge samenhang van de artikelen 56 en 54 van de Vw 2000 er in de praktijk niet toe mag leiden dat sprake is van vrijheidsbeperking. In dit verband heeft de rechtbank laten meewegen dat verweerder naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 15 september 2005 heeft besloten de meldingsfrequentie te beperken van tweemaal tot eenmaal per dag, waarmee, bezien in het licht van het voorgaande, naar het oordeel van de rechtbank voldoende tegemoet wordt gekomen aan de voorwaarde dat de maatregel van artikel 56 van Pro de Vw 2000 louter mag strekken tot beperking van de bewegingsvrijheid. De rechtbank neemt hierbij voorts in aanmerking dat de combinatie van de toepassing van de maatregelen op grond van de artikelen 54 en 56 van de Vw 2000 blijkens de parlementaire geschiedenis mogelijk wordt geacht (TK 1999-2000, 26732, nr. 7). Daarnaast komt betekenis toe aan de omstandigheid dat de toepassing van de maatregelen op grond van de artikelen 54, 56 en 57 van de Vw 2000 onderwerp van bespreking is geweest in het overleg met de Tweede Kamer (TK 2003-2004, 19637 en 29344, nr. 793).
16. De rechtbank handhaaft in het licht van het voorgaande derhalve niet langer het standpunt dat verweerder de bevoegdheid tot toepassing van de onderhavige maatregel heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Thans is de rechtbank van oordeel dat toepassing van de meetregel op grond van de artikelen 54 en 56 Vw 2000 in het kader van het Project Terugkeer in beginsel rechtmatig moet worden geacht.
17. Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat er in het onderhavige geval sprake is van passieve frustratie door eiser. Uit alle verhoren komt immers naar voren dat eiser wel zegt mee te werken, doch van enig initiatief dat eiser het land wenst te verlaten is niet gebleken. Eiser heeft in het vertrekgesprek van 9 mei 2006 toegezegd zo snel mogelijk naar het IOM te zullen gaan om een IOM-aanvraag te ondertekenen in het kader van zelfstandige terugkeer dan wel om zijn IOM-aanvraag te vernieuwen of te verlengen. Eiser heeft dit niet gedaan. Voorts heeft eiser verklaard telefonisch contact te hebben gehad met zijn vader, maar heeft hij zijn vader niet gevraagd hem te helpen zijn identiteit middels documenten aan te tonen. Uit de verslagen van de terugkeergesprekken blijkt voorts dat eiser het voldoende vindt dat hij bij de Malinese ambassade is geweest voor het verkrijgen van een laissez-passer. Verder heeft eiser feitelijk niets gedaan om zijn terugkeer te bevorderen.
18. Gelet op het voorgaande heeft verweerder eiser kunnen tegenwerpen dat hij niet heeft voldaan aan de rechtsplicht om uit eigen beweging Nederland te verlaten en heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de openbare orde de maatregel vordert.
19. Gelet op het vorenstaande zal het beroep ongegrond worden verklaard en zal het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen.
20. Voor een veroordeling van één der partijen in de door de andere partij gemaakte kosten bestaat geen aanleiding.
21. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gedaan door mr. H. Benek als voorzitter en mrs. A.B.M. Hent en A.F.C.J. Mosheuvel als leden van de meervoudige kamer en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van G.C.A. Dingemans Wierts als griffier op 18 september 2006.
__________________________
Ingevolge artikel 84, aanhef en onder a, van de Vw 2000 staat tegen deze uitspraak geen hoger beroep open.
Afschrift verzonden: