Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 28 augustus 2006,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 06/737 van:
1. de vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders,
gevestigd te Barneveld,
2. [eiser 2],
wonende te [woonplaats],
3. [eiser 3],
wonende te [woonplaats],
eisers,
procureur mr. H.J.A. Knijff,
advocaten mrs. S.M. Evers en A.B. Lever te Zutphen,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. R.J.M. van den Tweel.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 21 augustus 2006 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Bij Wet van 2 mei 1997 is de Meststoffenwet gewijzigd en is het zogenaamde "mineralenaangiftesysteem" (hierna Minas) ingevoerd. Dat systeem houdt kort gezegd in dat per bedrijf wordt geregistreerd hoeveel mineralen (stikstof en fosfor) worden aangevoerd en afgevoerd. Over het verschil tussen aan- en afvoer wordt een heffing opgelegd. Deze wetswijziging is op 1 januari 1998 in werking getreden.
1.2. In voormelde wet is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de vaststelling van de belastbare hoeveelheid mineralen. In dat kader is tevens op 1 januari 1998 in werking getreden de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen (hierna: de Regeling hoeveelheidsbepaling).
1.3. In bijlage 3 van voormelde regeling, is onder de vermelding "technische specificaties bemonsteringsapparatuur" het volgende bepaald:
"1. Prestatiekenmerken bemonsteringsapparatuur vloeibare dierlijke meststoffen
De apparatuur die wordt gebruikt en de methodiek die wordt toegepast voor de bemonstering van vloeibare dierlijke meststoffen, moeten in ieder geval voldoen aan de volgende kenmerken:
(....)
c. de toevallige afwijking tussen de samenstelling van het tapmonster en de gemiddelde samenstelling van de vracht vloeibare dierlijke meststoffen bedraagt minder dan 15 %
(2s-interval);
(....)
1.4. Bij uitspraak van 22 februari 2006 heeft de belastingkamer van het Gerechtshof Den Bosch vastgesteld dat door middel van het gebruik van de in de Regeling hoeveelheidsbepaling voorgeschreven technieken en methoden niet kon worden voldaan aan de in die regeling neergelegde norm van minder dan 15 %, zoals hierboven onder 1.3 weergegeven. Het hof heeft voorts vastgesteld dat de Regeling hoeveelheidsbepaling in de jaren 1998 tot en met 2002 tot een onredelijke en willekeurige (fosfaat)heffing heeft geleid, die de wetgever bij de invoering van de regeling niet op het oog kan hebben gehad. Naar het oordeel van het hof is de Regeling hoeveelheidsbepaling, voorzover die ziet op verfijnde mineralenheffingen in 1998 en 1999 in zoverre onverbindend en komt daarmee de rechtmatigheid aan de aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslagen te ontvallen.
1.5. Het hof heeft in zijn oordeel betrokken een rapport van juli 1996 van het DLO Instituut voor Milieu- en Agritechniek te Wageningen (hierna: IMAG), genaamd "Toetsing van prototype monstername-apparatuur voor drijfmest in transportwagens".
1.6. In november 2002 heeft het IMAG een rapport uitgebracht genaamd "Bemonsteringsnauwkeurigheid bij laden en lossen van transportvoertuigen voor drijfmest".
1.7. In april 2003 is een notitie verschenen van het IMAG genaamd: "Bemonsteringsnauwkeurigheid bij laden en lossen van drijfmest volgens MINAS-protocol: aanvullende beschouwingen".
1.8. In oktober 2003 is in opdracht van onder meer gedaagde een rapport verschenen van de Animal Sciences Group van Wageningen UR, getiteld "Bezinklagen en bemonstering van varkensmest".
1.9. In oktober 2005 is verschenen het rapport "Vaststellen van de bemonsteringsnauwkeurigheid van drijfmest, opgesteld door Agrotechnology & Food Innovations B.V. te Wageningen.
1.10. Bij wet van 15 september 2005, in werking getreden op 1 januari 2006, is de Meststoffenwet gewijzigd. Bij deze wijziging is de Regeling hoeveelheidsbepaling komen te vervallen en vervangen door de "Uitvoeringsregeling Meststoffenwet".
1.11. Artikel 78 lid 1 van voormelde regeling luidt als volgt:
"De bemonstering van een vracht drijfmest geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, (....)."
1.12. In Bijlage E behorende bij de artikelen 53, 78 en 79 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet onderdeel A (Prestatiekenmerken bemonsteringsapparatuur), onder 2 is het volgende bepaald:
"De bemonstering geschiedt door het geautomatiseerd nemen van een monster met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de volgende voorwaarden:
(....)
c. de toevallige afwijking ten aanzien van fosfor en stikstof tussen de samenstelling van het monster en de gemiddelde samenstelling van de vracht vloeibare dierlijke meststoffen bedraagt minder dan 15 % (2s-interval)."
1.13. Onderdeel A, onder 3 van voormelde bijlage luidt:
"Het monster wordt genomen door verdeeld over de laadtijd vijfmaal een hoeveelheid van circa 150 milliliter af te tappen uit de vracht door middel van de bemonsteringsapparatuur bij een vullingsgraad van 9 tot 20, 31 tot 35, 50 tot 51, 65 tot 71 en 80-91 % van de tank."
1.14. Bij brief van 12 mei 2006 heeft eiseres sub 1 gedaagde aangezegd dat het handhaven door gedaagde van het bepaalde in onderdeel A, onder 2 van bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet onrechtmatig is en dat hij jegens de leden van eiseres aansprakelijk is voor de daardoor veroorzaakte schade.
1.15. Bij brief van 23 mei 2006 heeft gedaagde aan eiseres sub 1 geantwoord dat de in de Bijlage bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet opgenomen nauwkeurigheidsnorm voor automatische bemonsteringsapparatuur is gebaseerd op het in 2005 door het instituut voor Agrotechnology & Food Innovations van Wageningen UR uitgevoerde onderzoek en dat de verplichting om aan die norm te voldoen zal worden gehandhaafd. Tevens deelt gedaagde mede dat tegen de uitspraak van het Gerechtshof beroep in cassatie is ingesteld. Gedaagde wijst voorts op uitspraken van het Gerechtshof Arnhem van 5 juli 2005 die diametraal staan op de uitspraak van het Gerechtshof Den Bosch.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen -zakelijk weergegeven-:
primair gedaagde te gebieden Bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, althans onderdeel A, onder 2, althans onderdeel A, onder 2, subonderdeel c daarvan, en de daarop gebaseerde nadere regels buiten werking te (doen) stellen;
subsidiair gedaagde te gebieden Bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, althans onderdeel A, onder 2, althans onderdeel A, onder 2, subonderdeel c daarvan, en de daarop gebaseerde nadere regels buiten toepassing te laten of gedaagde te bevelen deze, althans het genoemde onderdeel A, te schorsen en/of niet uit te (doen) voeren, in het bijzonder met betrekking tot de handhaving en vervolging inzake overtreding van de betreffende bepalingen van voormelde regeling;
meer subsidiair gedaagde te gebieden Bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, althans onderdeel A, onder 2, althans onderdeel A, onder 2, subonderdeel c daarvan, buiten toepassing te laten voor gevallen als die van eisers sub 2 en 3, althans ten aanzien van eisers sub 2 en 3,
al het voorgaande op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Daartoe voeren eisers - kort samengevat - het volgende aan.
In Bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet is in onderdeel A, onder 2, subonderdeel c, de nauwkeurigheidsnorm opgenomen, waaraan bemonsteringsapparatuur voor dierlijke meststoffen moet voldoen. Daarbij is de door het Gerechtshof Den Bosch onverbindend verklaarde Regeling hoeveelheidsbepaling (meer in het bijzonder voor wat betreft het bepaalde in bijlage 3, lid 1, sub c) ongewijzigd gehandhaafd. Om die reden deelt voormelde bepaling in Bijlage E het lot van de gelijkluidende bepaling in de Regeling hoeveelheidsbepaling die tot 1 januari 2006 gold en door het hof te 's Hertogenbosch onverbindend is verklaard.
Volgens vaste jurisprudentie dient de voorzieningenrechter de eerdere uitspraak van de bodemrechter tot uitgangspunt te nemen.
Niet van belang is dat met ingang van 1 januari 2001 andere bemonsteringsapparatuur verplicht is gesteld dan in 1998 en 1999. Voor de met ingang van 2001 verplicht gestelde automatische bemonsteringsapparatuur geldt eveneens dat daarmee geen representatief monster van (in ieder geval) zeugenmest is te nemen en niet kan worden voldaan aan de nauwkeurigheidsnorm van maximaal 15 %. De zowel in het IMAG-rapport uit 1996 als in het IMAG-rapport van 2002 geconstateerde afwijkingen liggen aanmerkelijk boven de 15 %. Dat is ook bevestigd in het onderzoek van de Animal Sciences Group in 2003.
In de Nota van Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt met geen woord gerept over het onderzoek uit 2005, waarop door gedaagde een beroep wordt gedaan. Bovendien wordt de conclusie van het rapport dat de nauwkeurigheid van de huidige bemonsteringsapparatuur voor drijfmest ruimschoots voldoet aan de wettelijk toegestane marge van 15 % mits exact wordt gewerkt volgens het voorgeschreven protocol, niet gedragen door het onderzoek zelf. De conclusie is gemanipuleerd. Er zijn onderzoeksresultaten weggelaten die gedaagde niet goed uitkwamen.
Gedaagde handelt onrechtmatig jegens eisers door de (wijze van) tot standbrenging, inwerkingtreding, instandhouding en uitvoering van bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Eisers hebben aangevoerd dat hun vordering reeds toewijsbaar is, omdat het hof Den Bosch de regelgeving met betrekking tot de nauwkeurigheidsnorm, waaraan bemonsteringsapparatuur moet voldoen, onverbindend heeft verklaard, de betreffende bepaling in de nieuwe regeling ongewijzigd is gehandhaafd en de voorzieningenrechter volgens vaste jurisprudentie bij zijn oordeel de eerdere uitspraak van de bodemrechter tot uitgangspunt dient te nemen. De voorzieningenrechter kan eisers daarin niet volgen. De uitspraak van de Hoge Raad van 19 mei 2000 (NJ 2001/407), waar eisers op doelen, betrof een situatie waarin de bodemrechter reeds een vonnis in de hoofdzaak tussen dezelfde partijen had gewezen. Dat is hier niet het geval. Daar komt bij dat gedaagde voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat nieuwe onderzoeken in de afgelopen jaren tot inhoudelijke aanpassing van de regeling hebben geleid, zoals sinds 1 januari 2006 van kracht volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Er is automatische bemonsteringsapparatuur voorgeschreven, er is bepaald dat de monstername niet meer bij het laden of lossen plaatsvindt, maar uitsluitend bij het laden en er is een wijziging aangebracht ten aanzien van de momenten waarop deelmonsters uit een vracht genomen dienen te worden. Van een inhoudelijk ongewijzigde handhaving van de regeling is derhalve geen sprake.
3.2. Ter beoordeling is thans of gedaagde moet worden bevolen het bepaalde met betrekking tot de nauwkeurigheidsnorm in de bijlage bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet jegens eisers buiten toepassing te laten. Een dergelijke maatregel komt in kort geding slechts voor toewijzing in aanmerking indien de regeling onmiskenbaar onverbindend is. Aan de (materiële) wetgever komt een grote mate van beleids- c.q. beoordelingsvrijheid toe, hetgeen meebrengt dat de rechter terughoudendheid dient te betrachten bij zijn oordeel omtrent het buiten toepassing laten van algemene voorschriften.
3.3. Gedaagde heeft aangevoerd dat de in bijlage E opgenomen nauwkeurigheidsnorm voor automatische bemonsteringsapparatuur is gebaseerd op het in 2005 door het Instituut voor Agrotechnology & Food Innovations B.V. te Wageningen uitgevoerd onderzoek. Blijkens de conclusie van het naar aanleiding van dit onderzoek opgestelde rapport voldoet de huidige apparatuur voor bemonstering van drijfmest ruimschoots aan de wettelijke marge van 15 %, mits de deelbemonstering wordt uitgevoerd binnen de in onderdeel A, onder 3, van voornoemde bijlage voorgeschreven intervallen (zie hierboven onder 1.13).
3.4. Eisers hebben in twijfel getrokken of dit rapport wel ten grondslag heeft gelegen aan de norm in de Uitvoeringsregeling, omdat de Nota van Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet volgens hen met geen woord rept over dit nieuwe rapport. In de toelichting op de artikelen 76 tot en met 83 van de regeling wordt echter naar het rapport verwezen. Vermeld wordt dat voormeld onderzoek heeft uitgewezen dat de grootste mate van nauwkeurigheid wordt verkregen bij deelbemonstering op 9, 31, 51, 71 en 90 % van de beladingsgraad van een vracht drijfmest. De toelichting vermeldt vervolgens: "Om de intermediaire sector niet met aanvullende kosten te confronteren, en gezien het feit dat deelbemonstering volgens het MINAS-protocol resulteert in een nauwkeurigheid van bemonstering die binnen de grens van 15 procent blijft, is ervoor gekozen de prestatiekenmerken zo aan te passen dat de apparatuur nog steeds voldoet."
3.5. Eisers hebben voorts de resultaten van voormeld rapport betwist.
Zij stellen dat er vijf monsters uit het onderzoek zijn weggelaten, omdat de resultaten gedaagde niet goed uitkwamen. Daartoe wijzen zij er op dat in de bijlage van het rapport de pagina met onderzoeksresultaten van de vrachten 46 tot en met 51 ontbreekt. Gedaagde heeft daarop aangevoerd dat er in dit onderzoek geen monsters buiten beschouwing zijn gelaten. Als dat het geval was geweest dan was dat in het rapport vermeld, aldus gedaagde.
Geoordeeld wordt dat het ontbreken van die pagina tevens kan worden uitgelegd als een kopieerfout in het originele rapport en dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van opzet, zodat eisers hun stelling betreffende manipulatie van het rapport derhalve onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt.
3.6. Eisers hebben voorts aangevoerd dat het onderzoek niet deugt, omdat bij 70 vrachten niet is aangegeven wanneer er is bemonsterd.
Dienaangaande vermeldt het rapport dat bemonsterd werd volgens het MINAS-protocol; van vrachten waarbij dit mogelijk was werden de momenten van deelmonstername geregistreerd. Met dat uitgangspunt was het doel van het rapport de nauwkeurigheid vast te stellen en aan te geven hoe de nauwkeurigheid kon worden verbeterd. Niet valt in te zien dat de waarde van dat rapport omtrent de nauwkeurigheid in twijfel te trekken is, omdat niet alle momenten van de deelmonstername geregistreerd zijn. Daartoe zou aanleiding kunnen zijn als anderszins zou blijken dat er niet volgens het MINAS-protocol bemonsterd zou zijn, maar daarvan is niet gebleken.
3.7. Gelet op het voorgaande hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat gedaagde de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet niet had mogen baseren op voormeld onderzoek in 2005.
3.8. Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de regeling onmiskenbaar onverbindend is. Gedaagde handelt dan ook niet onrechtmatig door de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet te handhaven. De vorderingen van eisers zullen daarom worden afgewezen.
3.9. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het gevorderde af;
veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 1.064,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 248,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 28 augustus 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.
evm